政制视阈中的政协民主监督职能探析

【摘要】人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，政协的民主监督职能需要从我国政治体制的视角来理解。在我国的政治实践中，形成了基于人民主权的政协和人大之间的互动结构，政协也属于国家机关。政协的民主监督既是异体监督，也是互相监督，既是国家监督，也是社会监督。政协的民主监督对于建设社会主义政治文明、改善党的领导和提高执政水平、构建和谐社会具有重要作用。

【关键词】政治体制  互动结构  政协  民主监督

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，中国人民政治协商会议是发扬社会主义民主的重要形式。民主监督作为政协的三大职能之一，是社会主义监督体系的重要组成部分。对于政协民主监督的性质，理论界认识不一。因此，本文试图从我国政治体制的视角来澄清这一问题。

一、政协的政治地位

要弄清政协民主监督的性质和特点，必须首先准确把握政协在我国政治体制当中的地位。著名法学家强世功指出，任何国家的政治运作实际上都依赖于不成文宪法，因此，他主张从不成文宪法的角度发现中国现实政治运行中在功能上发挥宪法作用的“实效宪法”或“不成文宪法”，以增进对中国政治秩序的理解。在他看来，虽然我国的宪法明文规定了人民代表大会制度的政治体制，但在中国的政治实践中，形成了人大和政协之间一种独特的互动结构。

在1954年的成文宪法规定人民代表大会制度的宪政体制之前，中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度是构成新中国的最主要的政体形式。这是由新中国的建构形式本身所决定的。因为新中国是由中国共产党领导各革命阶级通过革命建立起来的，不是通过宪法和民主选举产生的。1949年召开的第一届中国人民政治协商会议实际上是拥有绝对主权的制宪会议，会议通过了作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》。所以，“中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度无疑是新中国的‘根本法，是中国宪政体制的基础，是制定成文宪法并彻底修改成文宪法的政制基础和宪法前提”。代表工人阶级和农民阶级的中国共产党联合其他民主党派代表、小资产阶级、民族资产阶级以及其他社会阶层实现了“政治建国”。“政治建国”所确立的人民民主专政是人民主权理念在政治生活中的落地，它需要形式化要素的约束而生根成长，即通过制定宪法把政治共同体的“根本法”用形式化的法律文本固定下来，完成“法律立国”。“法律立国”的结果是公民个体可以通过选举产生人民代表来行使国家主權。基于此，在中国政治体制中构成“人民主权”有两种不同的制度机制：一是“作为绝对宪法的根本法”所明确的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，二是“作为根本法的成文宪法”所规定的人民代表大会制度。全国政协由基于政治理念、历史使命和阶级利益产生的政治代表组成，代表阶级基础上形成的人民整体;全国人大由基于法律程序经选举而产生的法律代表组成，代表公民个体基础上形成的人民整体。因此，中国政治体制形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与全国人民代表大会制度基于“人民主权”的互动结构。

由此可见，政协在我国政治体制当中有着重要的地位，它和人大作为人民主权的两种不同的实现机制，一起拱卫着政治体制中党的领导地位。正因为此，在我国的政治发展过程中，我们不断地确认和巩固政协在宪政体制中的地位和作用。1990年2月公布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。” 1993年，八届全国人大一次会议将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，成为国家意志。1997年，中共十五大把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，纳入中国共产党在社会主义初级阶段的基本纲领。

对于人民政协的性质和地位，有些认识需要进一步澄清。2012年新修订的《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这句话无疑肯认了政协作为人民主权实现机制的地位，但有论者据此认为政协“不属于国家机构体系内的国家机关”。2005年颁布的《公务员法》明确规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”其中自然包括各级党委和政协中的公职人员，而在实践中，各级党委和政协也是作为国家机构来对待的。因此，中国人民政治协商会议与中国共产党中央委员会及其政治局和政治局常委会、全国人大及其常委会一样，必须被理解为中国宪法中明确规定的国家机关。

二、政协民主监督的内涵与性质

在党的领导下，围绕团结和民主两大主题，人民政协积极履行政治协商、民主监督和参政议政的职能。从上节论述可知，人民政协的政治协商职能是党领导下的多党合作和政治协商会议在政治体制中地位的体现，是履行其作为国家机关的基本职能，参政议政属于由此而来的衍生职能，即人民政协既然要对国家和地方的大政方针和各方面的重要问题在决策前或决策执行中进行协商，就必须对各方面问题开展调查研究，反映社情民意，并通过调研报告、提案、建议案或其他形式提出意见和建议。民主监督职能则表明，作为履行政治协商与参政议政职能的国家机关，它对其他国家机关执行人大通过的法律、方针政策的情况及其工作人员的工作进行政治监督;同时，作为爱国统一战线的组织，人民政协中的各民主党派和无党派人士根据“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针与中国共产党展开互相监督。2006年2月发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》）就指出：人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。换言之，人民政协的民主监督作为一种政治监督，既是对党和国家权力运行的民主监督，也是政党之间的互相监督。

在此，有必要厘清政协民主监督的两方面内涵的性质。在我国的监督体系中，监督可分为国家监督和社会监督两大部分。国家监督，即具有国家权力性质和法律约束力的监督，包括国家权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督等等;社会监督是非国家权力监督，即不具备国家权力性质和法律约束力的监督，包括政党之间和政党内部的监督、社会舆论监督和人民群众的直接监督等等。有人据此认为，政协的民主监督不是国家监督，因其监督层次高、内容重大、涉及面广、有组织体系保障等优势和特点被认为是一种特殊的社会监督，是一种不具备强制约束力的柔性监督。这种观点是因为没有透彻理解人民政协在我国政治体制中的性质和地位所导致的。前已述及，中国共产党领导下的人民政协是国家机关，它对由其决定而由其他国家机关执行人大通过的法律、方针政策的情况及其工作人员的工作进行政治监督，这种监督具有国家权力性质和法律约束力，是依据不成文宪法且由成文宪法加以明确和肯定的国家监督，也是一种异体监督，与通常由成文宪法所规定的立法、行政、司法等权力机关进行的国家监督相区别。在两会召开期间，政协代表都要列席人大会议并听取政府和两院工作报告，就是政协进行国家监督的表现。

就政协中各民主党派和无党派人士与中国共产党之间进行的互相监督而言，则属于社会监督的范畴。这种互相监督意在促进各党派活动的规范化、程序化、透明化，共同为社会主义事业和实现中华民族的伟大复兴贡献政治智慧，带有统一战线的性质。其根本目的如《意见》所指出的，人民政协在新世纪新阶段的任务就是高举爱国主义、社会主义旗帜，在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴的政治基础上，进一步巩固发展爱国统一战线，把各阶层力量都团结起来，为推进社会主义经济、政治、文化、社会方面的建设，为实现祖国完全统一，为维护世界和平、促进共同发展而奋斗。

对于政协民主监督的性质，还需要注意以下几点。第一，政协的民主监督既是异体监督，又是互相监督，它扩展了民主监督的内涵。第二，政协的民主监督作为政治性监督，也是国家监督，是宪政设计上的硬约束。它与人大作为国家权力机关的国家监督不同。人大具备法律正当性的赋予职能，并依法行使监督职能，因此人大的监督是法治层面的刚性约束。政协中各党派间的互相监督则是柔性约束。第三，政协的民主监督不同于一般的社会监督和舆论监督，更不同于西方政治中政党间互相拆台的所谓民主监督，而是一种体现中国政治民主和协商合作精神的国家监督和社会监督的组合，是一种合作性监督而非对抗性监督。第四，政协的民主监督不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的司法监督，它是以人民政协章程为依据，以人民政协组织为载体，以提出意见、批评和建议为主要形式的一种监督。第五，政协的民主监督和我国其他各种监督一样，都可以发挥对权力运行的制约和监督作用。

三、政协民主监督的作用

《意见》充分肯定了人民政协民主监督的重要地位，强调人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。准确地把握人民政协民主监督的内涵与性质，有助于正确地履行民主监督职能，发挥好民主监督的作用。

对应于政协民主监督的两方面内涵，民主监督的主要内容包括：国家宪法与法律、法规的实施情况;中共中央与国家领导机关制定的重要方针、政策的贯彻执行情况;国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况;国家机关及其工作人员在履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面的情况;参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。主要形式有：政協全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。

从政协民主监督的主要内容和形式来看，正因为中国共产党领导下的政治协商会议是作为主权者的“人民”的两个外在身体之一，因此，它理所当然地要对国家宪法与法律的实施情况、国家方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作以及政协自身的运行进行监督，因而包含了国家监督和社会监督（互相监督）两个方面。政协民主监督的这种中国特色，对于中国的政治生活和政治发展有着重要作用。

首先，加强政协的民主监督，有利于建设社会主义政治文明。早在新民主主义革命时期，毛泽东在答黄炎培提出的如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率时，就说过：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”毛与黄的谈话，实际上表示了中国共产党追求政治文明，实现民主政治的决心。当前在我国，发展社会主义民主政治，实现社会主义政治文明，就是要依靠“两个身体”，切实坚持和完善好人民代表大会根本政治制度，共产党领导的多党合作和政治协商基本政治制度。这两项政治制度，是发扬社会主义民主的重要内容和有效形式，是人民当家作主的重要体现和根本保障。政协囊括了各民族、各界别和港澳台、海外侨胞的代表人士，具有广泛代表性和包容性。政协委员分布在各行业、各阶层，直接根植于群众之中，人民群众对党委、政府实施民主监督的愿望和要求，必然会在人民政协得到集中反映。政协民主监督能促进党政机关改进工作，防止和消除腐败现象，促进廉政建设。因此，加强政协的民主监督职能，对于推进社会主义民主政治建设，实现社会主义政治文明有重要作用。

其次，加强政协民主监督有利于加强和改善党的领导，提高党的执政水平。在全球化时代，党所面临的挑战与决策的风险和复杂性对中国共产党的执政水平和执政能力提出了更高的要求。为此，中国共产党必须广泛听取各方面的批评意见，自觉接受来自民主党派的民主监督，使自己始终保持头脑清醒，避免犯错误;即使犯了错误，也容易改正。早在1957年，邓小平同志就指出：民主党派的监督，“很有益处”，因为“共产党总是从一个角度看问题，民主党派可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面”，“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。……如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”人民政协集聚了大批专家、学者和领导干部，他们大都既是某一学科专家，又是社会活动家，联系着政治、经济、文化各个界别的管理层和知识层，信息来源广泛，思维相当活跃。对国家的大政方针，政治生活中的重大事项，经济和社会发展中的重大问题，自觉接受民主党派的监督，倾听他们的意见和呼声，有利于决策的民主化、科学化。对国家宪法和法律法规实施情况、重大方针政策的贯彻执行情况、国家机关及其工作人员履行职责情况，人民政协进行监督，有利于发现问题、纠正失误，及时有效地改进工作。

最后，加强政协民主监督有利于社会主义和谐社会的构建。社会和谐是党不懈奋斗的目标，是各族人民的共同社会理想。构建和谐社会，政协民主监督大有可为：第一，政协的民主监督具有参政党的鲜明特点，它比一般性的分散性的群众监督更能够引起执政党的重视，能推动党政机关改进工作，防止和消除腐败现象，促进党内、国家机关、行政机关内部的和谐，促进党群、干部之间的和谐。第二，政协民主监督能广泛地反映社会各个阶层各个界别各个团体的意见和呼声，能有效地保持社情民意的畅通。它有利于协助党委和政府做好协调关系、化解矛盾、理顺情绪、凝聚人心，充分调动各方面积极性，维护社会安定团结的政治局面，保持政治和人际关系的和谐。第三，政协民主监督是一种高层次和有组织的监督，比分散的群众监督有更大的影响、权威和成效，特别是政协委员大多是各个行业的专家里手，其所提出的意见和建议更有利于党政决策的科学化和民主化，促进经济社会发展的和谐。第四，政协不是反对党，不会觊觎权力而煽动群众攻击执政党，更能客观理性地全面反映社会各方面情况，实事求是地向政府提出批评和建议，减少党和政府工作的失误，使社会转型平稳进行，有利于社会的和谐发展。

参考文献：

[1]强世功.中国宪法中的不成文宪法[J].开放时代，2009，（12）.

[2]虞崇胜.论人民政协民主监督的性质、特点和优势[J].毛泽东邓小平理论研究，2008，（1）.

[3]李树民.人民政协民主监督的特点及实现途径[J].理论前沿，2003，（16）.

[4]邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.

作者简介：杨柳（1981-），男，土家族，湖南常德人，广州大学马克思主义学院讲师，研究方向：基层党建与国家治理。