刑事执行检察派出院制度改革的几点思考

桑先军

摘 要：刑事执行检察派出院制度经过60多年的发展，在设置模式、运行机制与组织方式等方面呈现出了显著特点。人民检察院组织法对派出院设置方式、条件的调整，既承继了历史经验，也契合了检察组织方式整体发展实际，但也有一些“美中不足”之处。为了更好地促进刑事执行检察权价值目标的实现，需要优化刑事执行检察各主体的权力科学配置，完善检察官办案组织，健全案件承办确定机制与案件评鉴制度，更加充分地发挥派出院在司法工作人员职务犯罪侦查中的重要作用。

关键词： 刑事执行检察 派出院 人民检察院组织法

一、刑事执行检察派出院建设与发展的特点与启示

“所有历史上有意义的理论都与事实相符，只不过程度有别”。[1]从历史主义的角度，这种程度的差别往往取决于传统范式下“解谜”的程度及新的范式构建的进程。回顾检察历程，在司法改革不断深入、检察机构重构的历史阶段，刑事执行检察理论体系走上了转型创新的新时期，在当前与今后一段时期或许都将处于“解谜”“常规科学”解构的新阶段，以解构与建构的视角来看待刑事执行检察派出院建设与发展中的问题，对检察机关派出机构科学发展具有重要的样本意义与示范价值。

（一）对等监督是刑事执行检察派出院职权设置与调整的基本出发点之一

传统理论认为，对等是权力制衡的决定性因素，而监督则要具有优越地位，才能保障监督实效。刑事执行检察派出院建设的实践则表明，对等是监督的底线，职权层级不能对等，就无法实现有效制衡，监督就更无从谈起。经过近60年的发展，刑事执行检察派出院形成以省级院、市级院派出为主要模式，县级院派出模式“名存实亡”，就是权力对等监督普遍性属性的直接体现与要求。而在刑事执行检察派出院建設规范性文件并未将对等监督与机构设置、职权层级予以详细明确，更未能够与编办等部门形成基本共识并加以规范，面对监狱管理体制省属直管、职级调整和执检部门职能扩展、新的监督对象形成的监督不对等等问题，以致于刑事执行检察派出院领导职级上调、职权层级调整等“蹒跚前行”。从更进一步来讲，对等监督不仅起因于被监督对象职权层级调整带来的力量不相适应，而且，还包含着刑事执行活动内合性不断增强，不同执行活动的共性越来越凸显，尤其是刑罚执行活动一体化的执行需求不断得到关注，监督对象资源、职权与运行机制的一体化，也相应地要求监督主体自身运行机制、资源整合体制、职权配置的一体化或更优化，这层意义上的对等更为重要，可以说，直接关系着刑事执行检察同步监督能否切实得以实现。

（二）刑事执行检察权的本质属性是刑事执行检察派出院设置与建设的基本立足点

职能配置影响权力属性，而权力属性决定制度建构的取向。监督对象、监督方式、监督性质的多样化、复合化，必须促成了刑事执行检察权属性的复合性。2014年12月，监所检察厅更名为刑事执行检察厅，充分体现了监所检察权向刑事执行检察权过渡的必然诉求与反应。这种权力属性的演变与形成，首先源于司法实践的应然发展。经过几十年的发展，原监所派出派驻机构积累了丰富的实践经验，对相对封闭监管场所执行活动的监督，在制度建设、工作机制、方法措施等方面都积累了成熟的做法，形成了良好的司法基础，符合刑事立法的取向。其次，在刑事执行活动领域，各项执行活动之间在本质上具有一定的相似性，具有相互融合的同性，为优化与整合监督权力提供了条件。尽管执行主体、执行性质有所差异，但基于共同的司法文化与司法传统，其侵犯公民权利的风险、对监督制衡的特殊诉求等有着共同诉求，可以说，全面理性看待刑事执行活动，客观与整体看待刑事执行检察的权力属性，是发挥法律监督职能、维护刑事执行公平正义的立足点。

（三）完善刑事执行检察权运行机制是刑事执行检察派出院工作模式与制度建设的基本遵循

刑事执行检察权的赋权、分解与优化是完善刑事执行检察权运行机制的逻辑基础。实践证明，完善刑事执行检察派出院运行机制包括宏观与微观两个层面，在宏观层面，指的是刑事执行检察派出院与派出它的检察院、同区域县级检察院之间分解刑事执行检察权;在微观层面，指的是刑事执行检察派出院内部机构、检察长、检察官之间的权力分解，以及与之相适应的工作机制体制的优化。刑事执行检察职能体系的拓展与升级，无疑是从宏观与微观层面均提出了新的要求，也提供了调整与“回旋”的空间。正如有学者所论述，刑事执行检察监督工作已经形成新的监督体系：“监督的方式已由静止的驻所检察发展至动态的巡回检察、专项检察;监督的性质已由通常意义上的诉讼监督扩展至包含程序救济、司法救济在内的法律监督，等等。”[2]合理化配置职权，是完善刑事执行检察派出院运行机制的主要方向与路径。

（四）正确处理刑事执行检察派出院与所派出院刑事执行检察部门之间的关系是现阶段矛盾的主要方面

作为司法派出机关，一般意义上，存在两个基本关系，或可以说是推动刑事执行检察派出院建设的主要矛盾的两个方面。一是派出机关与原同级检察机关之间的关系，即派出机关的职权设定问题。具体表现为：不同派出主体的派出机关是否职权相同，如是否均为县级院职权，如何界定与县级院刑事执行检察部门的关系，如作为省级院分院，如何科学界定在诉讼程序中的监督客体的审级与管辖等问题。由于刑事执行检察派出院的专门性，与县级院刑事执行检察部门之间的横向关系并不难界定。北京市探索刑事执行检察派出院的实践提供了良好的证明。二是刑事执行检察派出院与派出它的检察院的刑事执行检察部门之间的关系。客观实践中，刑事执行检察部门监督力量整体不足，作为派出机构，刑事执行检察派出院监督资源尤为薄弱，为了通过资源整合，做强基层监督实体，从进行资源整合着手，“院处合一”应孕而生，推动刑事执行检察派出院与派出它的检察院的执检部门之间的关系也由隐形走向显性、逐步成为问题焦点。资源整合带来职权层级等方面的调试与博弈，刑事执行检察派出院与派出它的检察院的刑事执行检察部门之间的关系，成为制约刑事执行检察派出院建设与发展的矛盾的主要方面。

二、新修订人民检察院组织法对刑事执行检察派出院规定的立法分析

人民检察院组织法是对检察机关機构设置、职权配置与组织形式的专门立法。新修订组织法全面规范了检察机关的组织形式、办案组织、司法责任制等机构与制度，将原第2条第3款修订为第16条，规定“省级人民检察院和设区的市级人民检察院根据检察工作需要，经最高人民检察院和省级有关部门同意，并提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在辖区内特定区域设立人民检察院，作为派出机构。”这就为新时代刑事执行检察派出院制度建设指明了方向。

（一）新修订组织法为刑事执行检察派出院改革与重建提供基础法律支撑

1.“根据检察工作需要”拓展了检察机关派出机构设置的范畴。对于“检察工作需要”代替原条款中“工作需要”的表述，存在广义与狭义两种观点。广义说认为不仅包括直接的检察办案需要，还包括检察办案的辅助性工作、组织开展法律监督的各项管理与保障工作的需要。狭义说认为检察工作仅限于检察办案工作，主要表现在案件自身属性与办案工作的特殊性上。结合刑事执行检察派出院的发展历程来看，狭义的理解较为科学。在这里，“检察工作需要”作为设立派出机构的前提条件，应当局限于检察办案工作的直接需要，首先，是案件的集中性，即某一类违法犯罪行为在一定的区域中高发、集中。其次，是案件的特殊性，在一定区域，比如监管场所较为集中、监管违法案件较为集中。再次，是检察机关办案工作的特殊需要。

2.派出机构与派驻检察室的区别规定凸显了派出院职权配置的专门性。人民检察院组织法在修订第16条，明确派出机构设置的同时，在第17条规定，“人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱、看守所等场所设立检察室，行使派出它的人民检察院的部分职权，也可以对上述场所进行巡回检察。”通过对比发现，派驻检察室可以当然行使派出主体的部分职权，但针对监狱、看守所等区域办案需求设立的派出院并不当然行使派出主体的职权，而是应根据设立时的法律授权行使特定刑事执行检察职权，以实现法律监督目的与功能。

3.“特定区域”体现了刑事执行活动的复杂性与广泛性。此次人民检察院组织法修改，以“特定区域”代替原“工矿区、农垦区、林区等区域”的表述，符合我国经济社会与民主法制建设的实际，解决了原条文是否可以作为刑事执行检察派出院设立依据的争议，为增强刑事执行检察派出院设置的灵活性、针对性与实效性提供了保障。

4.取消县级检察院作为派出主体，回应刑事执行检察派出院设置的客观实际，体现了刑事执行检察办案的客观需求。

（二）新修订组织法中的“美中不足”为派出院规范化建设提出新要求

1.“辖区内”无形中提升派出主体的级别层级，却没有予以明确规定。省级人民检察院和设区的市级人民检察院可以在本辖区内设置派出机构，却并没有附加限定条件，虽为派出院设置的区域留出了足够的空间，但由于并未明确规定派出机构的职权层级，为派出院摆脱作为县级检察院的层级束缚留下了争议与阻碍。

2.设置程序仅为审核审批一种方式并未设置最高人民检察院根据检察工作需要的指定设立程序，在一定程度上不利于法律监督案件查办的复杂形势与要求。根据此款规定，检察机关设立派出机构只有省级人民检察院和设区的市级人民检察院报请审核审批一种形式。但实际中，司法工作人员的渎职侵权、公益诉讼等案件往往具有一定的复杂性、关联性与隐蔽性，在特殊情况下，最高检察机关很可能需要摆脱地方行政区划的束缚，针对一类案件或几类案件设置派出机构，以加强犯罪综合治理，最大限度实现法律监督的社会功能。现此款规定相比实践需要，显然缺乏一定的前瞻性。

3.“根据检察工作需要”的规范依然欠缺明确。原组织法中“根据工作需要”的规定，一直饱受学者争议，有学者指出，未就派出检察院的职责权限进行明确，其他法律法规亦未对派出检察机构的职权范围做出规定，致使派出检察机构难以准确把握自身的定位。[3]新修订组织法“根据检察工作需要”有了很大进步，但仍未对派出院专门职权的属性予以明确，依然有待细化与规范。

总的来讲，新修订人民检察院组织法对派出院制度的规范与调整，虽然只是相关条款的调整，但提出的要求却是全方位的。从宏观上，新修订组织法对检察机关机构、组织与监督职权全面规范，派出院自然在改革与规范之列。从微观上，设置依据、派出主体、设置领域等方面的调整，提出了直接的改革与落实要求。可以说，全面贯彻落实新修订的人民检察院组织法，就必须要立足新时代检察改革的基本需求，进一步改革或重建刑事执行检察派出院制度，以适应时代、适应发展。

三、进一步健全刑事执行检察派出院运行机制

刑事执行检察权是为了刑事执行公平正义、人权保障等价值追求而赋予检察机关包括刑事执行检察派出院在内的法律监督权。为了确保刑事执行检察权价值目标的实现，就需要科学配置实现刑事执行检察各主体的权责促进形成公正高效的工作流程或工作轨迹。改革或重建刑事执行检察派出院制度，就要沿着科学的逻辑轨迹，以权力运行机制为核心以依法公正高效为准则，突出关键环节，促进整体变革。

（一）完善刑事执行检察派出院检察官办案组织形式

在新旧改革措施、体制机制改革措施交织推进的多重压力下，需要立足执检工作实际，进一步健全刑事执行检察派出院司法责任工作制度。具体而言，要针对刑事执行检察各项业务的不同属性，特别是要结合巡回检察、立案侦查等监督手段与方式的特点，科学规定独任检察官和检察官办案组。如，羁押必要性审查、羁押期限审查、强制医疗执行违法（违规）、刑罚变更执行检察、财产刑执行检察、监外执行（社区矫正）检察、罪犯又犯罪等类案件可以设定为由独任检察官办理。刑事执行监管事故及刑事被执行人死亡检察、职务犯罪侦查等案件则可以设定为由检察官办案组办理。在刑事执行检察派出院内设定3-5个固定办案组，代替原以监狱、看守所等监管场所为标准的内设机构设置模式，以体现刑事执行检察办案属性。

（二）细化刑事执行检察派出院检察官案件承办确定机制

案件办案的过程实质就是刑事执行检察权微观运行的过程，而案件承办确定则是起始。为了确保案件办理分配公正与高效，刑事执行检察派出院应当以轮案为主、指定分案为辅。如，羁押必要性审查、羁押期限审查、指定居所监视居住执行违法（违规）、强制医疗执行违法（违规）、刑罚变更执行检察、财产刑执行检察案件、监外执行（社区矫正）检察案件、罪犯又犯罪及其他刑事执行违法（违规）检察等案件，采取轮流分案方式确定案件承办人。司法工作人员相关职务犯罪侦查案件，则要以指定管辖或组建专班的方式，确保资源合理化、集约化运行。

（三）探索建立刑事执行检察案件评鉴制度

目前，各地对案件评鉴工作的探索，仍未形成较为成熟的经验，主要的障碍是缺乏适度的机制体制空间。随着统一业务系统2.0的研发与上线，检察机关案件质量评估指标体系逐步健全，办案质量评价机制也将逐步落实与完善。一方面，有利于促进对派出院检察官的管理，落实检察官员额制的相关制度，另一方面，有利于突出刑事执行检察案件质量评价的特殊性，发挥好刑事执行检察派出院检察官遴选与惩戒小组的作用，确保在派出院检察官在选任、轮岗、培训等方面享受同等标准与待遇。此外，刑事执行检察派出院相比检察院执检内设机构，具有组织与机构的优势，更具有案件质量评估与评鉴层次化、体系化的条件，应当担负起探索刑事执行检察官管理体制与机制的职责。结合基层案件办理情况，可以选择1-2种类型的案件，探索案件评鉴或办案质量评定的标准、方式与程序，并逐步与检察官遴选、惩戒相关联，完善检察官选拔、交流与退出机制，充分发挥案件管理的引导功能，促进刑事执行检察派出院工作持续、稳定发展。

（四）充分发挥刑事检察派出院在司法工作人员职务犯罪侦查中的职能作用

要充分发挥刑事执行检察派出院在私放在押人员、虐待被监管人、失职致在押人员脱逃罪、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪等犯罪行为侦查中的职能优势，以及充分利用派出院跨县市级区域侦查办案的“天然优势”，明确指定派出院立案侦查的优先条件，更好地发挥办案资源整合的力度。在具体实践运行中，可以根据案件类型，原则上派出院承担管辖范围内司法工作人员职务犯罪线索由派出院立案审查;也可以根据案件发生的领域，直接指定派出院承担监禁刑执行活动中司法工作人员的部分渎职侵权犯罪行为的案件线索审查。但无论采取何种划分权力运行模式，一个重要立足点都是要强化检察機关侦查工作的内部监督力度，促进检职务犯罪侦查权依法公正高效行使。

注释：

[1]参见[美]托马斯·库恩：《科学革命的机构》，金吾伦、胡新和译，北京大学出版社2003年版，第133页。

[2]卞建林：《刑事执行检察监督专题研究》，《河南社会科学》2015年第7期。

[3]杜国强、周洪波：《派出检察机构设置的理性反思与完善探究》，《河南社会科学》2013年11月。