基层检察权运行的应然走向

朱新武 靳良成

摘 要：随着司法改革的深入推进，检察机关处于恢复重建以来前所未有的深刻变局之中，面临一个全新的司法语境。为此，要立足现实，直面痛点，以基层检察权运行的当下实然状态为视角，深入探析当前基层检察工作所面临的困境。只有厘清改革背后的内在逻辑，剖析当下问题产生的深层次原因，才能够有备无患，进而做出恰当的选择和应对。检察机关应用法治思维和法治方式审视基层检察工作，坚持正确的政治方向，抓住办案这一核心，在监督中办案，在办案中监督，纲举目张、统筹推进。

关键词：基层检察权 检察改革 法律监督 司法办案

当下，随着国家多重体制改革的深入推进，特别是在《监察法》颁布和《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》修订实施后，检察机关面临一个全新的司法语境，处于恢复重建四十余年来前所未有的深刻变局之中。四十年前，检察机关凤凰涅槃，浴火重生;四十年里，检察机关艰难困苦，玉汝于成;然而，四十年后的今天，检察机关又将如何自强不息，奋力前行，这是今天每一位检察人所要面对的课题。本文站在基层实践的角度，立足改革现实，以检察权运行的当下实然逻辑为视角，就如何加强基层检察业务建设，强化检察监督，提出一些粗浅的认识与思考。

一、立足现实，直面痛点

面对当前叠加推进的改革发展局势，最高人民检察院的顶层制度设计、安徽省人民检察院的具体谋划部署，已经为基层检察院的未来发展绘制了蓝图、指明了航向，为此，基础检察机关已经看到了诗和远方，这是心之所系、情之所依！但是，当下检察工作所存在的问题更应深思，正如安徽省人民检察院薛江武检察长所言，“成绩属于过去，问题就在眼前”。

最高人民检察院张军检察长将当前检察工作所面临的问题概述为“三个不平衡”，即刑事检察与民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作发展不平衡;刑事检察中公诉部门的工作与侦查监督部门、刑事执行检察部门的工作发展不平衡;最高人民检察院、省级检察院的领导指导能力与市、县级检察院办案工作的实际需求不适应之不平衡。安徽省人民检察院薛江武检察长结合安徽省检察工作实际，将这“三个不平衡”进一步阐释为“三个不充分”“三个不适应”，即与发展大局需求相比，检察机关提供的服务精准助力还不够充分;与法治建设要求相比，法律监督职能的发挥还不够充分;与人民群众期待相比，供给的检察产品还不够充分。从宏观层面来看，这“三个三”可谓当前检察工作所面临的问题与困境的实然诠释。然而，从微观层面来看，这些问题又主要体现在四个方面：一是转隶后的失落情绪，不能视转隶为转机，不能直面改革痛点;二是改革中的抱怨思想，改革触及到了切身利益，进而情绪消极;三是工作上的迷茫状态，主业不突出，副业一大堆;四是监督上的畏难态度，不敢监督、不愿监督、不善监督。

二、思深忧远，谋定而动

检察机关只有厘清改革背后的内在逻辑，剖析当下问题产生的深层次原因，才能够有备无患，进而做出恰当的选择和应对。从基层实践来看，这些年，制约监督职能发挥的深层次性因素主要集中在三点。

其一，最为根本的是，囿于长期以来，检察机关对反贪反渎自侦权“威慑力”的过分依赖，以及由此而形成的过分仰仗自侦权的思想观念，使得我们对检察权能的合理配置，以及检察内设机构的科学设置有所忽略，从而导致我们对检察职能定位模糊不清。说到底，我们居安思危的意识还很薄弱。

其二，最为关键的是，过去一段时间，检察机关对司法办案与法律监督的关系把握不够准确，不能辩证统一地看待监督与办案，从而使办案与监督出现一定程度上的脱节，监督的刚性不足、效果不佳。法律监督是宪法职能定位，长期以来，检察机关工作的落脚点也都集中在“监督”这个层面上。但是，这些年基层检察工作恰恰在“监督” 领域做的不够好，一些方面甚至广为诟病。事实上，检察机关的监督手段并不匮乏，监督权源更是“根正苗红”，但实践中过多注重办案，使得监督职能诉讼化，削弱了检察机关的监督力度。

其三，最为直接的是，检察机关司法办案背后的诉讼程序制约权能，以及该权能对法律监督权能所形成的合力作用没有被充分予以挖掘。长期以来，监督软化的同时，检察机关又忽略了诉讼程序通过“分权与制约”，来保障法律监督职能行使的有效性和正当性。实质上是检察机关没有真正将司法办案融入到监督体系当中。即使从监督的角度强调办案，更多的是自侦案件的办理，本质上是借自侦权的威慑性来发挥监督的刚性，而司法办案的诉讼活动本身，尤其是非自侦案件的办理程序，所蕴含的“诉讼程序制约权”并没有充分予以展现。基层检察机关集中了80%以上的批捕、公诉、民行等司法办案任务，可以想象，这其中蕴含着多么巨大的程序制约空间。然而，这些年有些地方，只顾“就案办案”流水线般的履行了“二传手”的职责，规范意义上的程序制约权能，被温情脉脉的协调配合所替代，这也是侦查中心主义积重难返的一个重要因素。最为典型的就是审查起诉权与审查批捕权的运行现状，居高不下的批捕率与低位运行的不诉率，一定程度上折射出程序制约功能的虚置化。

三、不念过去，不畏将来

作为检察资源有限而又集中了80%以上办案任务的基层检察机关，今后的主要精力不应放在所谓标新立异的宏观架构上的探索创新，而应放在务实有效的微观设计上的精耕细作。为此，要用法治思维和法治方式审视基层检察工作，坚持正确的政治方向，抓住办案这一核心，在监督中办案，在办案中监督，纲举目张、统筹推进。

其一，在改革中理清认识，把握基层检察工作创新发展的基本遵循。“理念一新天地宽”，基层检察机关一定要在改革中理清认识，在实践中树立新理念，跟着大局走，找准切入点。最高人民检察院张军检察长强调检察机关要观大势、谋大事，并提出了“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的检察工作总要求，同时还提出了一系列创新论断，如“离开办案谈检察监督就是空中楼阁”“树立双赢多赢共赢的监督理念”“内设机构改革是推动新时代检察工作创新发展的切入点和突破口”等等。安徽省人民检察院在重大决策面前，更是思路清晰、方向明确，薛江武检察长多次强调要“抓住办案这个主职主业，以实际行动彰显检察机关新的历史担当”。這些都为我们基层检察工作的改革发展提供了基本遵循。

其二，在监督中办案，树立检察监督的独立品格。首先，树立“平等监督”意识是根本。正如最高人民检察院张军检察长所言，“要清醒的认识到检察机关与其他执法司法机关在办案过程中，是分工负责、各有职能和权责的关系，决不能有监督高人一等的想法”。其次，把握监督边界是关键。要对基层检察院的职能定位与自身监督能力保有清醒的认识，“什么都是监督，就什么都不是监督”，同样，“什么都要监督，就什么都监督不了”，要坚决摒弃“四面出击、高高在上、包打天下”的思维倾向。再次，监督事项案件化是抓手。监督工作与司法办案一样，当然不能排除在检察官权力清单与责任清单之外。否则，监督工作既非职责所系，也无内生动力，更是有违监督权的运行逻辑。将检察监督事项以具体的案件予以呈现，实行从受理、立案、审查、结案、反馈全过程的程序化办理，并以此为中心，构建程序规范、证据规则、管理流程、质量标准、办案机制等一整套服务于司法责任制之下的检察官办案制度，力求改变传统监督办事化模式的简单、随意、粗犷而又监督弱化、虚化、软化的弊病，突显检察建议、纠正违法等监督措施的刚性，进而使检察机关具有自成体系的区别于其他司法机关的独特办案评价标准。最后，借助外力监督是有效辅助。最高人民检察院张军检察长强调要运用政治智慧、法律智慧履行好监督职责，因此作为案多人少的基层检察机关，在履行监督职责时要善于借力，以强化、巩固监督措施的刚性与效力。

其三，在办案中监督，充分挖掘司法办案的诉讼程序制约权能。检察机关在整个司法程序运行体系中，处于承上启下的中枢核心环节，拥有大量的具有司法审查属性的权能，因此，发挥诉讼程序制约检察权能具有天然的优势。而发挥这种优势的手段，就是通过办理诉讼案件，对案件事实、证据和适用法律，进行检察审查和检察裁量，这也是最高人民检察院张军检察长“离开办案谈检察监督就是空中楼阁”论断的核心要义之一。比如，以庭审实质化推进包括公益诉讼在内的、检察公诉权的有效运行，一方面，要通过不起诉权的行使，打通案件质量的传递通道，逆向传导证据标准，形成程序倒逼机制，最终提升检察公信力;另一方面，加大公益诉讼案件的办理力度，从而使检查机关的督促履职、支持起诉、检察建议等监督手段强起来、硬起来，使其成为保障检察监督权有效行使的坚强后盾。再如，以“捕诉一体”提升审查逮捕的“产品质量”，要切实转变执法办案理念，全面把握逮捕法定条件，增强证据审查判断能力，切实降低捕后轻刑率、捕后不诉率。与此同时，检察机关还要以诉讼程序制约权能来保障新监督权力的发展壮大。在刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展的新格局下，在新监督权力尚未成熟、壮大之际，在新的机制、体制尚需健全、完善之时，如何不受制于被监督者的接納态度，这都依赖于既有检察监督权能的有效发挥。而短期内，最有成效的，还是以既有职能为基点，依赖于程序制约权能的充分发挥，进而为这些新监督权力，赢得发展壮大的时间与空间。

检察机关要清醒地认识到，虽然制约权能刚性突出、效果明显，但是制约的前提是分工或者说是分权，对于没有进入到检察诉讼程序环节的案件，就无从行使制约权能。因此，要充分行使检察权，必须监督与制约双轮驱动、并驾齐驱：在充分挖掘“诉讼内”程序制约权能的同时，不断强化“诉讼外”的法律监督权能，要按照《人民检察院组织法》的新规定，盯住热点、突破难点、打造亮点，不断提升检察监督质效。

明者因时而变，智者随事而制。监督就是要让各项公权力的运行回到其应然的状态之中，防权力运行的越界与恣意。今后一段时期内，发挥监督与制约两项检察权能，在国家权力架构中的“控权”价值，应当是基层检察机关有效开展监督工作的路径之一。无论是最高人民检察院关于内设机构改革的总体原则，还是安徽省人民检察院内设机构改革的具体方案，其职能的配置、整合、优化，都是以监督与制约这两大检察权能的有效运行为逻辑起点的。所以，在自侦权划转后，检察机关应当以程序制衡权能为检察主导型发展力量，逐步提升诉讼领域内的检察话语权，辅之传统监督方式，并以公益诉讼、行政强制措施、刑事执行监督以及刑事诉讼法修改后所赋予的侦查权为基本监督手段，来构造基层检察权运行的基本范式，这是当下做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察的必然逻辑结果，也是当下基层检察权定位的基本归宿。