论民政局的原告资格

梁冉冉

摘要：随着中国交通运输业的发展，交通事故的发生频率越来越高，由交通事故造成的无名流浪人员的死亡率也越来越高。但关于民政局是否可以作为原告为无名流浪者争取权益的问题一直没有得到有效的解决。江苏省高淳县民政局和浙江省桐庐县民政局以原告身份提起诉讼作为学界中的两个典型案例，引发了学者们的思考。本文首先介绍了两个典型案例，接着主要阐述了学界中的两种截然不同的观点，最后提出自己对该问题的建议。

关键词：民政局 原告 主体资格 无名流浪者 建议

中图分类号：D920  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）11-0043-03

一、两个典型案件

（一）江苏“高淳县案”

2004年12月4日18时，李某酒后驾驶客车，在江苏省境内将躺在机动车道上的一名无名男子碾压致其当场死亡。高淳县公安局交通巡警大队事后认定被告李某与无名男子各负事故的同等责任。2006年3月8日，高淳县人民检察院向高淳县民政局发出建议书，建议该民政局以原告的身份向高淳县人民法院提起交通事故损害赔偿诉讼。高淳县民政局接受了该县人民检察院的建议，提起了诉讼。同年4月19日，高淳县人民法院受理了此案并对本案进行了公开开庭审理。

2006年12月18日，高淳县人民法院在休庭8个月后，对该案件进行宣判：裁定驳回高淳县民政局的起诉。理由如下：高淳县民政局与无名氏死者之间存在的不是民事法律关系而是行政法律关系，则原告高淳县民政局没有资格代为行使损害赔偿请求权。高淳县民政局不服一审裁定，向南京市中级人民法院提起上诉。南京市中级人民法院基于主体不适格的理由终审裁定驳回高淳县法院的上诉请求，维持一审裁定。

（二）浙江“桐庐案”

2005年10月31日晚，姚某驾驶货车途经桐庐县时撞上一名男子，造成该男子头、胸部重伤，该男子经抢救无效死亡。交警部门认定，姚某对该事故承担全部责任，但经多方调查，该男子的身份一直无法得到确认。桐庐县人民检察院建议民政部门以原告身份代死者亲属向法院提起人身损害赔偿诉讼，民政部门接受了该建议。

同年12月20日，桐庐县法院审理后认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及浙江省实施该法有关规定，身份不明之人在道路交通事故中遭受傷亡的，损害赔偿金由社会救助基金管理机构提存保管。而无名氏死者属社会救助对象，民政局作为负责处理社会救助事务的部门，由其代为被害人主张权利并无不妥。据此，法院一审判决姚某犯交通肇事罪，判处有期徒刑1年、缓刑1年，同时赔偿刑事附带民事诉讼原告人（即桐庐县民政局）33.8万余元。

二、学界中的两种观点

（一）民政局不具有原告资格

1.民政局作为原告没有法律依据

首先，民事诉讼法规定，提起民事诉讼的原告必须是公民，法人和其他与案件有直接利害关系的组织。这里的利害关系有以下两个特征：首先，这种利益是指民事利益。不仅包括人际关系，还包括财产关系;其次，这种关系必须是直接的而不是间接的。但是，民政局只是与无名流浪者建立行政法律关系，不构成民事法律关系。此外，根据《中华人民共和国民法通则》第16条和第17条的规定，无名流浪者不属于民法关于限制民事能力和无民事行为能力的规定。则民政局无理由代为其行使诉讼权利。

其次，按照《城市流浪人员救助管理办法》第四条规定的要求，民政部门的责任有提供食物、住所，帮助他们返回家乡，以及重新安置无家可归的流浪者，条文中并没有赋予民政局概括性的授权。基于此，我们也无法推断出民政局有权作为主张赔偿诉讼的原告。

另外，根据《最高人民法院关于执〈行刑事诉讼法〉若干问题解释》第84条规定的刑事附带民事诉讼的主体范围，民政局不属于该条文规定的适格主体，所以其无法代为无名流浪者提起附带民事诉讼。

以上条款都说明现行的法律并没有规定民政局具有原告资格可以为“无名流浪汉”起诉。政府行政权的运作规则不是“法无禁止即可为”，而是“法无授权不可为”。也就是说，民政部门行使的权力必须由法律法规明确规定，不能通过法律推理获得。因此，这些学者认为民政局不具有作为原告为无名流浪们主张权利的资格。

2.民政局作为原告会带来各种问题

（1）赔偿金问题。在没有法定授权的情况下，如果民政部门要求的赔偿得到法律的认可，带来的问题是赔偿金的安全性如何得到有效的保障？民政局作为原告并没有法律依据，所以对其胜诉成功后的赔偿金的保管在法律上更没有规定。如此，带来的问题就是，民政局如何使用这笔赔偿金？民政局如果滥用这笔赔偿金会如何？当“无名氏死者”的近亲属找到后，他们不满足民政局所争取的赔偿金，又会带来以下的问题：其一，如何解决无名氏死者们的近亲属或继承人对民政局所争取到的赔偿数额不满这一问题？受害人的近亲属或继承人应该通过什么样的途径或程序来达到自己权利的圆满状态？[1]其二，民政局在诉讼中的支出如何补偿？如果民政部门将这部分费用挪为私用，又该如何规制或者避免这种情况的发生？如果受害人的近亲属或继承人对这部分费用提出异议，又该如何？其三，如果无名流浪者的近亲属或者继承人故意在公告期间不去主张权利，而是等民政局去主张权利，坐享民政局收获的成果，对于这种情况，又该如何？

（2）对诉讼程序造成不利影响。一方面，民政局本身就承担着许多社会功能，如救灾和住房援助。如果承认民政局的原告资格，则意味着由于民政局疏忽管理使得流浪者受伤和遇害，民政局却反过来作为这些流浪者的诉讼代理人，进而摆脱了民政局自身应该承担的责任。这种情况显然违背了法律补救办法的初衷。另一方面，民政局作为公共权力代表参加诉讼，这显然不利于诉讼主体的平等，也会破坏诉讼结构的平衡。民政局的强有力的调解可能会破坏双方的实质平等，举证责任的分配问题以及既判力的主观范围问题也将随之而来。

（3）有悖权利与义务相统一原则。如果民政局作为原告享有了相对应的权利，那么，根据权利与义务相统一原则，民政局也应该享有相对应的义务。但实践中，判民政局胜诉的案件中，民政局只享有作为原告获得赔偿金的权利，但并没有承担相对应的义务。具体表现为：如果作为侵权受害者的流浪者也在事故中有过错，导致另一方的损失，那么，在民政局提起的诉讼中，对方是否可以把民政局当成被告提出反诉？此外，流浪者的债权人是否能够让民政局作为被告来主张自己的债权？另外，如果民政局作为监护人，可以行使主张赔偿金的权利的话，那么如果民政局的监护对象要负民事责任，是否也意味着民政局要来承担相应的民事责任？在这些问题都没有定论的情况下，民政局的义务就还是处于一种模糊的状态。

综上，这些学者强烈反对承认民政局的原告资格，这不仅与当前的法律规定相违背，也带来了一系列的问题。

（二）民政局可以作为原告

1.民政局行使诉权有法可依

民法侵权法具有损害赔偿，损失扩散和事故抑制的功能。[2]我们需要强调的是民政局与救援站不同。民政局的职能则不应局限于救助站的职责。根据中国民政局工作管理办法第17条对民政局权力的一般的概括性的规定，以及侵权法对人的终极关怀精神，民政局的救助職能也得到了扩充。另外，对于前面学者提出的关于我国诉讼法的“利害关系说”，主张民政局具有主体资格的学者们提出了以下的反驳意见：

民政局和流浪者的利益如下：一是，民政局有义务营救流浪者，当流浪者的生命权遭到侵犯时，民政局应该维护他们的权利。二是，民政局的责任之一就是负责流浪者的丧葬事务。殡葬费由民政局通过法定程序从肇事者处收回。给予民政局作为原告要求损害赔偿的权利，是对民政局行使职能的一种肯定，更是为流浪者提供了一个“保护伞”。这是对法律精神的深刻理解的一种体现，也是对社会弱势群体的一种保护，更好地协调民政局的职能与流浪的生命权之间的关系。[3]让流浪者充分感受到国家的关怀，同时也是对生命的尊重的表现。

2.民政局行使诉权是大势所趋

与民政局相比，检察院和交警大队更不适合作为原告。检察院不适合作为原告的原因如下：一是，立法尚无明确规定。二是，有学者认为，人民检察院作为原告为无名氏死者们争取权益的行为是其行使公益诉讼的体现。但是人民检察院行使的公益诉讼仅限于损害我国公共利益的重大案件。显然，此类案件还没达到“重大”的程度。三是，与不赞同民政局具有原告资格的学者观点一样，如果检察机关作为原告参与诉讼的话，会使得双方的诉讼地位处于一种不平等的状态。如此一来，不仅影响了公益诉讼的目的，也可能会影响诉讼的公平正义。

交警大队不适合作为原告的原因如下：一是，《交通事故处理条例》并未规定交警大队有此职责。二是，交警部门的职责决定了交警部门不适合为无名氏死者们代为起诉。根据《道路交通安全法》第82条明确规定，也就是我国立法一直强调，在行政处罚过程中，我们应当遵循“罚缴分离”的原则。如果肯定了交警部门的代为起诉的资格，即意味着交警部门既是作出罚款决定的部门，同时也是收缴罚款的部门。这显然与该条款相背离。三是，在交通事故处理中，交警部门主要是指交通事故现场的处理，事故责任的识别，责任人的处罚以及损害赔偿的调解。但是，组织调解不是强制调解，也不是代为调解。交警部门不能强迫双方进行调解，也不能用另一方代替当事人进行调解。如果交警部门作为一方参与调解，这显然超越了权威，打破了作为组织调解者的客观中立地位。基于这样的责任地位，交警部门不适合承担起捍卫流浪者权利的作用。事故双方的地位不平等，使得肇事者处于弱势地位，他们的权利将会受到侵犯。

3.确定民政局的主体资格具有必要性

（1）从肇事行为人的角度来看。对于发生的交通事故，肇事行为人负责所有或主要责任，则不会对他们必须承担民事责任因为被害人是否为无名氏死者而有所区别。也就是说，如果其行为符合交通事故罪的构成要件的话，则其必须承担刑事责任。但在实践中，交通事故造成的犯罪往往是属于过失犯罪的类型，如果行为人认罪态度良好并且愿意对死者作出合理的赔偿，法官一般会对行为人作出刑事轻判的裁决。因此，让民政局作为原告代为无名氏死者起诉也是对肇事行为人的一种保护。

（2）从社会的角度来看。首先，流浪者的权利需要得到法律的保护。我国宪法已明文规定“公民在法律面前人人平等”。生命权和健康权是一个人最基本的权利，也不会因为性别、年龄、教育和财富的不同而有所差异。无名流浪汉们不确定的居住地和乞讨谋生的生活方式并不意味着他们的生命权和健康权不受法律的保护。当他们的权利受到侵犯时，侵权人也需要进行赔偿。但是，大多数流浪者不了解法律，或者无法寻求法律援助，甚至更难以在第一时间联系其家人，因此，他们对自己的权益的保护往往是处于一个空白的状态。一方面，无名流浪者的权利受到侵犯是需要有人为其维护的;另一方面，其又没有近亲属或者其近亲属在短时间内无法找到。但我们又无法放任这种情况，必须有人为这些无名氏流浪者主张权利。因此，这时候就需要一个机构或单位为他们提供相应的法律援助。而由民政局担任他们的原告就可以很好地解决这个问题。

此外，管理成本和救助支出也存在问题。大多数流浪者在生病和老年时都需要国家责任，而国家需要资金来源来承担此类责任，民政局作为原告为无名流浪者争取的赔偿就可以作为国家救助资金的来源。这样做，不仅扩充了国家的救助资金，也让民政局为无名流浪者争取的赔偿金发挥了其应有的作用。

综上，以民政局作为原告主张流浪者权利的学者认为，在这种情况下，民政局具有原告的主体资格，并有权代表无名流浪者行使诉权。它不仅贯彻了立法精神，同时也维护社会正义、保护了公民的权利。

三、对规范民政局原告资格的建议

（一）完善国家立法，加强对民政局主体资格的认定细节

法律肯定有其不完善的地方，既然我们发现了问题，为了不让这个问题一直成为实践中的困扰。我们有必要来填补这个法律上的空缺，更好地发挥法律规制社会的作用。如果相关的法律条文一直没有被规定出来的话，“类似的案件得出不同的判决”这种问题即将继续影响流浪者，影响司法权威，影响整个社会。不管法律规定民政局是否有原告资格，都应该尽早地制定出一个确切的条文，以此来发挥法律对社会的引领作用。同时，笔者认为最高法院也应该对此类型的案件制定指导性案例或司法解释，真正发挥法律的引领作用，更好地保护流浪者的权利。

对于否认民政局原告资格的学者来说，他们所担忧的问题就可以通过这两种途径来解决。如对于承认民政局的主体资格会带来各种赔偿金的问题和民政局的义务问题：首先，在法律上进行规制。如在立法中明确规定债权人是否可以把民政局当成被告，根据实践中出现的问题来细化赔偿金的使用方式。其次，最高法院可以通过制定指导性案例的方法来对此类案件进行指导或者指定相关的司法解释。如可以把浙江的“桐庐案”设为指导性案例，以此来引导法律实施者们，或直接通过制定司法解释的方式让法官审理此类案件时不再“徘徊”。

（二）确认民政局的主体资格

从立法的角度来看，法律的滞后性是一直以来都存在的问题，既然我们发现了这个问题，并且实践中已经出现“类似案件不同判决”的现象，我们就应更加重视起来。在面对制度选择的时候，我们必然会面临许多的难题，但我们应该做的是迎难而上，而不是一直的左右摇摆。任何制度制定起来都是利害相辅的，学者们的争论也只是为了让这个制度可以被制定得更加完善。笔者是持民政局具有主体资格观点的。

通过对浙江“桐庐案”的研究后，笔者发现，在浙江省《道路交通安全实施法》中，就已经明确了民政局享有对遭遇交通事故的流浪者代为行使诉讼权的权利。当地方立法机关制定上级法的原则性和抽象性规定时，可以结合《民法通则》第8条和第123条的规定，在授权范围内，对其进行补充性的规定。从这一规定可以看出，先进的地方性的立法规定，对于完善我国法律起着一定的引领作用。我们本着更好地解释和运用法律，让法律更好地发挥其应有的作用的理念，努力避免出现“类似案件不同判决”的局面。众所周知，行政法的立法概念“法无授权不可为”是为了限制公共权利干涉私权，从而更好地保护私权。而在我国实践中，不是所有的此类案件的流浪者的权利都能得到相应的保护。因此，笔者认为，确定民政部门代为行使无名流浪者的诉讼权利，是符合行政法的立法目的的，也能更好地保护本就需要关爱的流浪者的权利。

四、结语

其实这些案件的实质就在于选择的问题，是固守法律的一般原则，放任个案的不正义，还是牺牲法律的统一性来追求实质的正义。这其实是“鱼”与“熊掌”的取舍问题，也就是制度设计中经常要作出的“两害相权取其轻”的选择。支持民政局作为原告的学者们更加重视对流浪者生命权的尊重，更加重视对实质正义的追求而忽视了制度运行带来的问题;而支持民政局不能作为原告的学者们更加尊重法律的规定，选择牺牲个案的正义。如今，问题已经被提出来了，我们就应该想办法去解决这个问题，而不应该仅仅停留在讨论层面。

參考文献：

[1]文芑.论民政局的原告主体资格——以全国首例流浪者车祸索赔案为视角[J].法治与社会，2009（10）.

[2]吉萌，庞云龙.民政局原告资格之法理分析[J].司法改革论评，2007（8）.

[3]爱红.论民政部门的原告资格——一起民事诉讼引发的思考[J].河南司法警官职业学院学报，2007（1）.

责任编辑：刘健