我国公共危机治理困境研究综述

张瑜

摘 要：对我国学者们针对治理困境所做的研究进行简要梳理发现，许多学者都对治理主体存在的困境及原因做出了分析，也有部分学者从治理模式、问责机制方面做出了分析并提出了相应建议。文献的梳理有助于总结当前的研究趋势、有助于为进一步研究奠定基础。

关键词：公共危机治理；协同治理；风险治理

面对突发的灾害，有能力的治理主体、有效的治理模式、有力的问责机制都是对公共危机治理全过程的保障，但从具体的实践来看，近期发生的“毒疫苗”事件、上海踩踏事件、森林火灾、频繁出现的家长对幼儿园的担忧现象，都反映出我国在公共危机治理过程中仍存在着种种困境，也提醒着我们从“管理”走向“治理”的道路上，我们还有很多工作需要完成。

一、公共危机治理主体存在的问题

学者刘玮1提出：第一，治理主体单一。公共危机治理过程中完全依赖政府，政府在其中扮演着万能的角色，但在实际中，政府作为公权力的代表，它的行为往往是强制性的，这使得很多舉措带有了命令的含义，面对公共危机事件的动态性，需要的是更加灵活的治理，因此政府不应该是唯一的主体。第二，治理主体能力不足。科层制虽有着高效、专业的优点，但科层制也会使得机构繁冗复杂，在公共危机爆发时，反应就不够迅速。同时，公共危机治理部门在工作过程中出现的协调不畅、沟通失败等情况，也会导致治理效果不佳。第三，联通机制不畅。公共危机治理过程中，媒体作为信息的载体，在实际运行中只充当信息的挖掘者，还不能做到有针对性的传递信息，于是就不能有效地联通政府与社会各界，原因是政府在与社会各界沟通过程中没有良好的互动，没有结成完整的“关系网”，甚至还有意隐瞒实情，多数情况下只会使得公共危机事件进一步恶化。第四，社会参与不足。公众及社会组织同样是公共危机治理的重要参与者，社会组织应该成为危机治理的主体，而不是旁观者，但我国的社会组织发展滞缓，还不足以成为公共危机治理的强有力主体。公众的言论在危机爆发时期、蔓延时期、恢复时期都是对治理主体的治理结果的评价，如果公众对危机认识不足而产生不当言论则会造成社会恐慌，阻碍公共危机的治理。不论是民间组织能力不足、还是公众意识不强，这都反映了政府在平时的治理中没有将教育、支持、和引导工作做到位。

化涛等2认为我国执法监管存在漏洞。有些公共危机的发生是因为监管部门工作缺位导致，例如“三鹿奶粉”事件。食品安全问题本就复杂，各个环节不可能完全分割开，而我国的监管部门在执法过程中是分段监管、条块监管，这就使得有些环节出现了多部门职能重叠、监管空白、监管责任划分不清等情况，就会让违法犯罪钻了空子，严重的后果就是引发公共危机事件。

学者李晶3认为政府网络公关工作不到位。如今是信息泛滥的时代，人们获取信息的途径变得宽且广，一时之间真假难辨，我国各级政府也已经意识到了这个问题，纷纷成立了自己的官方微博、公众号，为的是让公众获得权威的消息，但是，往往是在公共事件发酵一段时间之后，这些政务微博才发出声明，显得有些滞后。这背后的原因是政府部门的网络公关意识还不强，技术水平还有待提高以及政府部门有些工作人员素质低下。

二、公共危机治理模式存在的问题

学者张玉磊4认为当前我国公共危机治理模式呈现出“碎片化”的特征。该学者从以下几方面进行阐述：第一，公共危机治理的目标制定往往是被动的、静态的，政府在治理过程中以“不出事”为原则，而不是主动预防；第二，公共危机治理各主体并未形成联动系统，政府利用公权力实行的是垄断式治理；第三，公共危机治理结构断裂，条块分割严重；第四，治理流程不连贯，公共危机的生命周期包含了潜伏期、发展期、爆发期及恢复期，我国的治理流程只关注事后的应急处置；第五，治理手段单一，以行政手段为主，忽略了法律、市场等多种手段的结合使用，以至于治标不治本；第六，治理过程中可利用资源呈现分散化分布，跨界公共危机治理中各部门之间不能资源共享，多以部门利益为主，忽视了公共利益。

三、公共危机治理过程中的问责困境

学者张海波等5提出，为了减少“原发型”危机的发生，要将官员问责从事后问责提前到事前预防、从对行政官员的问责扩展到对党政领导的问责、从对个人问责到对政策、制度、价值的问责。在过往的几起重大公共危机事件治理中，部分官员会因为工作不力、虚报瞒报等原因被罢免官职，而这些行政问责只侧重于应急响应阶段，并不重视事前的预防和事后恢复阶段的问责；还有个别官员在受到处罚的一段时间之后，又回归到了工作岗位，让公众难以信服；还有的公共危机治理问责过程中的责任归属难以确定，如果只对个别行政官员进行行政问责，则显得有失公平，因为在实践中，很多决策是由党委领导，政府执行的，而且，很多政策在制定时可能也存在有问题，所以不能只针对某个人进行问责。

四、启示

从“管理”走向“治理”的过程，不仅是名称的改变，而是在治理主体、治理模式、问责机制等多方面的变革。学者针对前两个问题提出了公共危机的协同治理模式，即政府发挥主导作用，将市场组织、非政府组织都纳入到治理网络中，开展合作式、交流式的治理6。关于公共危机治理中的问责困境，学者提出了要从制度、政策、结构、价值等风险的源头进行问责，发现事件背后的深层次原因，达到根本性治理7。由此，公共危机治理才可能从困境中走出。

参考文献：

[1]刘玮.网络治理：公共危机治理的创新与实践.[J].甘肃社会科学，2015（05）.

[2]化涛，孔星甜.公共危机治理中的政府职责.[J].行政科学论坛，2107（01）.

[3]李晶.政府网络公关在公共危机治理中的效用分析.[J].行政论坛，2017（04）.

[4]张玉磊.跨界公共危机与中国公共危机治理模式转型：基于整体性治理的视角.[J].公共政策与公共管理，2016（05）.

[5]张海波，童星.公共危机治理与问责制.[J].政治学研究，2010（02）.

[6]沙勇忠，解志元.论公共危机的协同治理.[J].中国行政管理，2010（04）.