江苏省中小企业技术创新风险社会分摊制度实践研究

陈纲

摘要：中小企业技术创新风险社会分摊的本质是创新风险的降低或消除，以及对中小企业的扶持，社会的进步。实践表明，利益分歧与冲突是中小企业技术创新风险分摊治理的最大障碍。本文以江苏省为例，对其制度实践进行分析研究，得出江苏省虽然进行了一系列有益的制度探索，但依然存在诸多不足，如制度的边缘化与滞后性、制度要素配置不均衡、制度构成存在缺漏，提出培育中小企业技术创新风险社会文化，提升制度地位与效力，政府指导下社会治理与市场治理相结合，完善制度功能、制度层次结构和构建制度生态等对策建议。

Abstract： The nature of the risk social sharing of SME technological innovation is to reduce or eliminate the risk of innovation， as well as the support for SME， social progress. Practice shows that the differences and conflicts of interest are the biggest obstacle in the risk-sharing of SME technology innovation. Taking Jiangsu Province as an example， the paper analyzes their system practice， concludes that Jiangsu Province carries a series of beneficial system exploration， but still there are many deficiencies， such as the system marginalization and lag， imbalance of system factors configuration， unsound system constitution. Finally the paper puts forward some policy suggestions：foster social risk culture of SME technological innovation， enhance the status and effectiveness of the system， combination of social governance and market governance under the guidance of the government， improve the system functions and institutional hierarchies and build institutional ecology.

關键词：中小企业；技术创新；风险治理；社会分摊

Key words： SME；technological innovation；risk management；social sharing

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）24-0001-07

0 引言

中小企业技术创新风险社会分摊是指由于技术创新活动的高风险性导致中小企业技术创新活动难以保持连续性和有效性，由于技术创新本身的复杂性、中小企业承担风险能力的有限性以及技术创新效益的社会性，这就要求社会要成为技术创新风险的分摊主体，才能更好地有助于技术创新的实现。技术创新风险的社会分摊具有分摊主体的多元性、分摊形式的多样性及分摊结果的有享性三个基本特征。

当前中小企业技术创新风险社会分摊治理的关键在于“政府角色的转变”以及“社会治理的形成”两方面，治理的实质是改变技术创新社会参与主体的利益关系博弈格局。但是依靠技术自身的发展规律或主体的市场行为均不能自发地完成实现这一目标，因此需要从制度层面去设计解决，实现政府成为各种利益关系互动的推动者和协调者，以营造开放的共同体缓解中小企业技术创新过程中社会各参与主体的利益均衡关系。

从构成上看，中小企业技术创新风险社会分摊治理制度体系应既包括政府制定的正式制度，也包括社会认可的非正式制度，是两者的有机组成。两者既对立又统一，相互依存，一定条件下可以相互转化。一方面，要塑造有助于促进技术创新风险降低或消除的制度环境。中小企业技术创新是个社会生成的过程，它包括创新资源的社会整合、创新价值的社会认同，其创新风险的形成也是社会多种因素形成的结果[1]，因此要改造诱发导致技术创新风险的社会因素；另一方面，中小企业技术创新风险社会分摊的本质是创新风险的降低或消除，以及对中小企业的扶持，促进社会的进步，因此应该集思广益、通力合作以达成广泛的社会共识，增强社会的凝聚力，形成改革合力，建立起正式的制度安排。只有通过正式制度的嵌入与非正式制度的支撑才能达成技术创新风险分摊中制度协同的累积效应。

从调整对象上看，中小企业技术创新风险社会分摊制度体系涉及负责政策引导、组织协调、科技资源配置的各级政府主体、各类专业机构，以及作为技术创新行动主体的企业、研发单位，技术创新投资者的银行、投资、担保机构，作为技术创新消费者的政府机构、社会组织与公民，涵盖技术创新系统内外部一切与技术创新内外部效应有关联的多层次主体及其内容。

从功能上看，一个有效完善的技术创新风险社会分摊治理制度体系应该能够对社会分摊主体起到行为导向作用，能够对社会资源进行整合，创造和传递开放、共享的风险分摊文化。在制度层次上，它由根本性制度和派生性制度组成，是一个梯次展开的、连贯的层级系统；它包含统制性制度，也包含操作性制度；包含关系性制度、调整性制度、文化性制度和调整关系性制度；内容上涵盖技术创新风险治理主体、治理客体、治理机制、治理主体间的权力、资源和责任的行使等内容。

从技术创新风险治理实践来看，随着经济与科技的迅速发展，中小企业对我国经济的增长和社会发展越来越具备重要的战略意义，而技术创新正是推动中小企业发展的首要动力，因此我国政府从中央到地方纷纷出台政策促进中小企业的技术创新。目前我国中小企业技术创新风险分摊体系形成了以国家政策为纲，地方政府试点发展，呈现出极具地方特色的发展模式，不同地区政府的中小企业技术创新风险分摊政策发展区别较大的局面。实践表明，利益分歧与冲突是形成中小企业技术创新风险分摊治理稳定长效机制的最大障碍，虽然经济以及技术发展阶段等客观因素对风险分摊治理方向、治理方式、治理领域的选择有着重大影响，但各治理参与主体的价值观和现实利益是技术创新风险分摊机制有效运行的决定性因素。当现实利益存在根本性分歧时，风险分摊机制的运行将出现运行效率低下，政府扶持体系失效的现象。因此，虽然政府在中小企业技术创新的重要性方面有所认识，却难以建立起切实有效的中小企业技术创新风险社会分摊机制，未能以创新、开放、协作、共享的原则降低中小企业技术创新风险，促进中小企业技术创新能力的提高。因此探讨中小企业技术创新风险社会分摊治理制度的建立与完善在当前理论与实践上均具有重要的现实意义。我们以江苏省为例，对其制度实践进行分析研究，探索治理中小企业技术创新风险社会分摊的有效机制，以促进江苏省中小企业技术创新能力的提高。

1 江苏省中小企业技术创新风险社会分摊治理制度实践回顾

关于如何进行中小企业技术创新风险社会分摊，在实践上江苏省从政治、经济、社会、技术等领域进行了一系列旨在扶持中小企业技术创新活动的制度有益探索，取得了明显的成效。从主体上看，形成以政府为主导、社会为主体、市场化运作初显的格局；内容上以中小企业发展总体规划为引导，各相关领域具体政策实施；形式上以正式制度为主体，促进社会环境转变，形成遏制风险与提升创新能力多措并举综合施策格局。目前风险治理的实践探索主要体现在政府顶层的制度设计，具体领域的法规实施，风险社会分摊的理念培育等方面。

1.1 江苏省中小企业技术发展战略与规划

多年以来江苏省政府颁布了一系列政策来促进中小企业技术创新活动的开展。自1988年起，江苏省就决定转换经济增长方式，率先在全国提出实施“科教兴省”战略，经济增长逐步转换到主要依靠科技水平和劳动者素质上来。“科教兴省”战略的提出加速了江苏省科技事业以及经济的发展。

2002年，江苏省政府颁布了《加强知识产权保护实施专利战略促进科技创新的意见》，并率先开展知识产权区域试点示范工作，把知识产权的数量、质量及其管理制度的完善与否作为科技企业、高新技术企业资格评审和认定重要条件之一，同时作为科技人员职称评定的主要依据。同年，江苏省政府又颁布了《江苏省专利专项资金管理暂行规定》和《江苏省进一步加强科技三项费用专项资金管理的意见》，进一步规范了科技专项资金的使用与管理。

2004年江苏省又出台了《关于进一步加快发展民营经济发展的若干意见》和《关于进一步改善企业发展环境的规定》。江苏省针对省内民营企业产业层次较低、要素制约增多、创新能力较弱、发展环境不优等问题，提出营造更宽松的政策环境、制度环境、服务环境、舆论环境，推出更有针对性的措施解决发展中的突出问题、破解发展瓶颈，推动民营中小企业高层次高水平发展。

2005年12月，为了贯彻落实《中华人民共和国中小企业促进法》精神，江苏省出台了《江苏省中小企业促进条例》，该条例对江苏省中小企业发展在创业、资金、产品、权益等方面提出了多项扶持性措施。如针对政府进行中小企業产品采购问题，该条例从制度上提供了刚性保障，明确要求政府采购应当安排一定的比例，向中小企业购买产品或者服务。针对中小企业融资难问题，该条例明确要求财政扶持中小企业的资金要逐年提高，鼓励地方多渠道多样式地依法组建为中小企业提供金融服务的财务公司、民营银行等中小型地方金融机构。

2008年，国内外经济趋紧，针对外需减弱、出口受阻、融资困难等中小企业遇到的现实问题和突出矛盾，江苏省通过了《关于促进中小企业平稳健康发展的意见》，提出资金帮扶、市场开拓、税收减免、服务平台建设、推进创新等十个方面针对性措施，帮助中小企业平稳健康发展。

2009年10月江苏省为了鼓励自主创新，培育自主知识产权，发展创新型经济，正式实施《江苏省专利促进条例》。

2011年，江苏省经信委为了引导中小企业走上内生增长、创新驱动的发展轨道，启动《江苏省中小企业创新工程行动计划（2011-2015年）》。中小企业创新工程行动计划突出抓好中小企业创新主体作用，着力提升中小企业核心竞争力，建立完善技术创新支撑体系，着力提升中小企业“两化融合”水平，是促进中小企业创新发展的重要抓手。2014年10月，《江苏省企业技术进步条例》正式实施。条例根据江苏实际，明确对于企业技术进步工作政府的引导、服务与激励、扶持职能，并突出企业在技术进步中的主体地位，是江苏推动发展转型升级、转变经济增长方式的一个重要举措。

2015年江苏省颁发了《发展众创空间推进大众创新创业实施方案（2015-2020年）》，要求加快众创空间等新型创业服务平台发展，大力推进众创空间建设，形成推进众创空间建设的协同机制，孵化培育一批创新型企业，推动人才、技术、资本等创新要素向江苏集聚，推动产业优化升级，激发全社会创新创业活力。

上述江苏省颁布和实施的一系列战略、条例和意见对中小企业技术创新与经济、社会、人文、生态发展关系作出了准确定位，构成了现阶段江苏省有关中小企业技术创新发展制度的顶层设计，从技术发展战略层面对江苏省中小企业技术创新风险社会分摊作出了原则性规定，客观上为中小企业技术创新风险社会分摊治理问题的解决提供了战略依据。但基于发展环境和认识水平，在解决中小企业技术创新风险社会分摊问题的具体措施上也存在种种局限性。

1.2 具体领域的中小企业技术创新风险分摊法规、条款

目前江苏省对于中小企业技术创新风险进行社会分摊治理的制度主要集中于一些与技术创新活动紧密相关联的领域，起到规范中小企业技术创新参与主体行为，维护风险分摊主体的合法权益，使风险分摊行为有序化、且具有可预期性作用。从调整范畴上看，主要涉及（不限于）以下几个领域：

①金融政策。

为进一步发挥金融促进科技产业化和支持科技企业作用，2012年江苏省先后颁布了《省政府关于加快促进科技和金融结合的意见》、《省政府关于印发国家促进科技和金融结合江苏省试点实施方案的通知》，要求各市县人民政府等组织实施江苏省试点实施方案。实践中，江苏省实施了有效信贷支持体系，构建多层次资本市场体系，打造新型金融机构体系，健全金融风险分散体系，完善综合配套服务体系等多种科技金融扶持政策。2013年，江苏省在全国范围内率先试点科技银行和科技小额贷款公司，科技创新专项资助金额连续六年居全国第一。

②社会服务政策。

中小企业量大面广，但势单力薄，对于社会服务政策有着广泛的需求。2000年江苏省颁布的《关于培育中小企业社会化服务体系若干问题的意见》，2010年《关于进一步促进中小企业发展的施行意见》都明确提出加强对中小企业的服务和支持，构建多主体、多层次、全方位的社会化服务体系。如建立省、市、县、乡四级平台联动的梯级服务体系，以公益性服务机构为主导、商业性服务机构为支撑；社区、乡镇、村平台作为基础，市、县平台为骨干，省级平台为服务中心；搭建人才交流、技术推广、营销支持等信息服務平台，投融资、技术研发、法律咨询等公共服务平台；建立中小企业信用担保机构损失补偿和奖励机制，促进银行与担保机构平等协作、共担风险、互利共赢；引导中小企业集聚发展，培育一批省级中小企业产业集聚示范区；加快培育中小企业技术创新示范基地、公共技术服务示范平台、公共服务示范平台，发挥平台的示范作用，促进中小企业技术创新转型升级等政策。

③产学研政策。

为了加快科技成果的转化和产业化，进一步推动产学研合作，国家制定了相应的政策法规，如《技术合作法》、《中华人民共和国促进科技成果转化法》、《关于推动产业技术创新战略联盟构建与发展的实施办法（试行）》等。江苏省和各市（县）也立足于自身的实际制定了相关的政策制度，如《江苏省科技成果转化专项资金管理办法（试行）》、《江苏省高层次创业创新人才引进计划实施办法》、《苏州市科委加强科技成果鉴定管理暂行办法》、《南通市促进高新技术成果转化和产业化的若干规定》等。还建立了为产学研合作服务的公共网络平台十余个，如江苏省科技成果网、江苏省生产力促进中心网站等。这些平台有力地促进了科技的转移，降低了中小企业创新和创业的成本。但是江苏省产学研合作政策还存在系列缺点，如偏重于原则性规定，缺乏实施细则与可操作性，时效性差，约束力不强，执行效率低，未能有效保护技术创新各方主体的利益等。

从制度功能上看，上述技术创新法规条款都属于直接型风险分摊法规条款，注重于技术创新主体本身，但忽视了技术创新风险分摊社会环境和分摊体系中其他社会主体分摊意愿的培育。该部分法规条款又可分为风险转移减少类型与效益转变促进类型两类。其中，风险转移减少类型较多，而效益转变促进类型相对较少。

1.3 中小企业技术创新的风险分摊交易制度

调整中小企业技术创新市场供求关系的交易制度是指以何种形式、规模和条件实现和维持中小企业技术创新中相关参与主体风险利益关系，进而影响技术创新市场供求关系的规则。技术创新主体愿意承担风险，原因就在于技术创新风险本质上是一种风险利益，技术创新可以为中小企业带来巨大的经济利益。而技术创新风险分摊则是具有不同风险偏好的行为主体，在对与创新决策有关的产业、政策、金融、经济的未来趋势进行预测的基础上做出的风险行为理性选择。技术创新风险分摊交易制度的实质是通过制度干预影响相关参与主体对于技术创新风险及利益的预期，降低技术创新风险分摊的难度与成本，提升技术创新风险的流动性和可交易性，进而影响技术创新风险分摊行为，提高技术创新的规模与质量。

目前江苏省中小企业技术创新风险分摊交易制度主要有以下四种思路：一是提高技术创新供给的政策，位于技术创新过程的上游，如专利保护政策和财政刺激政策，可以增加技术创新主体收益。这两种政策手段的目标就是通过保护发明者的私人收益，鼓励对研究开发活动的投入，从而提高技术供给。二是提高技术创新需求的政策，位于技术创新过程的下游，如公共采购政策，可以减少技术创新过程中来自市场方面的不确定性，对于中小企业快速实现规模经济具有重要的意义。第三种是技术创新风险交易的政策，如产学研合作政策。它具备两种功能：一是规避风险损失，即参与主体将无力承担的风险转移出去，同时也失去了收益的机会；二是获取更大风险的增益，即将那些存在风险增益的机会，又可以承担的风险交易进来。这种政策根据主体风险承受能力的不同，使风险及利益得到了有效的配置。第四种政策是作用于技术创新全过程的，由多个相关主体共同承担全部技术创新风险起风险分担作用，如风险投资政策。从总体来看，借助于风险分担机制，虽然全社会技术创新风险并没有降低，但创新主体个体的不确定性能够得到降低和分散，风险损失有所降低，能够提高相对风险增益，在整体上也能达到宏观风险利益的有效配置和增进的目的。

1.4 技术创新风险文化、伦理与道德

技术创新风险社会分摊机制不是传统分摊方式的简单叠加，也不是弥漫的社会空间范围，而是在社会系统中，包括社会各主体以及社会制度、社会文化、伦理规范等社会约束力在内的各种具体行为方式。目前党在十八大报告中提出的“绿色发展、循环发展、低碳发展”经济模式，政府充满创新理念的《进步法》、《转化法》等战略性法规，实践中社会效益良好的中小企业服务体系、政府采购等制度的实施，有力地促进了以文化、道德、伦理为表现形式的，作为技术创新风险分摊治理社会基础的非正式治理制度演进，为之提供了有效的支持和保护以及良好的法律与政策环境。从发展趋势看，注重创新精神，并将之演化为社会意识渐入人心，引进先进管理制度，建立宽容、共享型的创新环境，拓宽知识空间和创新空间，贯彻人本思想，树立产权意识的价值观，日渐成为社会关于技术创新的优先理念。当然，当前仍然存在投机、顺同、保守、拿来主义的创新观，崇尚个性、宽容失败、精诚协作、共担风险，为技术创新提供精神动力和智力支持的社会创新文化环境还有待形成。

2 江苏省当前中小企业技术创新风险社会分摊治理制度安排中存在的主要问题

2.1 制度呈现出显著的边缘化和滞后性

对于中小企业技术创新风险社会分摊治理问题，目前江苏省只是在《促进条例》中作出了抽象原则性表述，并未明确出台具有针对性的关于中小企业技术创新风险管理的相关法律，尚未建立真正意义上的技术创新风险社会分摊治理制度体系，在相关技术发展战略规划文件中也没有将其作为一个独立、重大的议题予以重视并单独列项。虽然江苏省政府近年来开始多角度不同层次地出台扶持中小企业技术创新政策，但总体而言还是呈碎片化处理，未成系统状态，即使在为数不多的中小企业技术创新扶持专项法规条例中，如《关于促进中小企业平稳健康发展的意见》等，也未明确从风险角度深层次地予以系统、针对性地提出解决方案。总之，在众多的中小企业技术创新扶持政策中，相关技术创新风险社会分摊治理制度依然处于滞后和边缘化的位置，并未对中小企业技术创新扶持活动起到实质性的指导和约束作用，在实践运行中也十分差强人意，和复杂严峻的中小企业技术创新高风险形势极不相称。

2.2 治理目标体系不明确、不完整

中小企业技术创新风险社会分摊治理目标的设定，应当贯穿技术创新活动的整个过程，制约着创新活动的每一个阶段和每一个环节。在技术创新的不同阶段治理目标也呈现出不同的内容，在准备阶段，应当着眼于如何夯实风险治理的基础，在实施阶段着眼于规范治理的行为，在结果阶段着眼于治理的评估或反馈，并形成与中小企业技术创新风险分摊规律相匹配的连贯目标体系。虽然目前已经作出“激励企业自主创新、加强投融资对技术创新的支持、建立技术創新服务体系、健全保障措施，全面提升中小企业的自主创新能力”的原则性表述[2]，但在制度实践中，有关技术创新风险社会治理的战略以及阶段性行动目标并没有明确化，尤其是在准备阶段“通过社会达到技术创新风险预防于未然”，在结果阶段 “形成社会共治以达到技术创新效率提高”的治理目标并未明确建立。例如，积极培育社会创新风险文化，提升社会风险意识与社会防范风险能力，建立政府、市场、社会相结合的技术创新风险社会治理有效机制，促进中小企业技术创新风险社会分摊，降低中小企业技术创新风险，提升中小企业技术创新能力，政府、企业和社会各界并未形成共识。2008年颁布的《关于促进中小企业平稳健康发展意见》强调推动经济发展方式转变，建设产业集群、培育创业载体、加大资金扶持力度、拓宽融资渠道，减轻负担的同时，并未明确提出将降低、分摊中小企业技术创新风险作为健康发展意见的主要内容。与此相应的，作为省内权威的为中小企业、非公有制经济服务的官方组织中小企业局，其核心职责仍局限于政策指导、创业导向、金融支持、对外交流、法律咨询、信息沟通等服务，对于更高层次上促进中小企业技术创新风险防范与分摊职能在职责体系中依然缺失。在国外，扶持中小企业发展官方机构的一个重要使命就是促进中小企业技术创新风险的社会分摊。因此由于治理目标的模糊、缺位，在处理中小企业技术创新风险与社会、经济资源之间多种关系时，各级政府和社会各界也就显得态度不明、措施不力了。

2.3 制度要素在创新系统中配置不均衡

治理制度资源的配置和发展不均衡主要表现在两方面：一是制度的纵向配置不均衡，从技术创新顶层战略制度设计到具有软约束力的社会层面技术创新文化习俗，风险治理诉求均未成为主导；二是横向配置不均衡，多以企业为中心，聚焦于中小企业组织创新、融资、技术合作、人才培养方面制度政策较多，而涉及市场、社会、环境培育、战略引领、资源配置方面作用政策较少，前者约占60%，后者不足40%。

治理制度纵向配置不均衡还表现在，在技术创新相关领域中治理制度的设计不能完整地贯穿于技术创新的全过程以及技术创新生命的全周期，整体上规制框架仍然处于碎片化状态，且操作性不强。按照价值链活动，中小企业技术创新可分为研究开发、新产品生产与营销、技术转移等不同环节，按照技术生命周期规律，可分为初创期、成长期和成熟期等不同阶段。不同的活动环节技术创新内容不同，不同的技术创新阶段风险也不同，所采取的政策工具也应该不同。但中小企业技术创新政策不能系统地贯穿技术创新的不同阶段和活动环节，聚焦于技术创新的薄弱环节，对于中小企业而言，严重地影响到技术创新的有效开展。对调整的活动领域，也基本停留于规范性要求，未就“如何预防、协调、激励与处置”和“通过什么样的路径”作出明确设计，从而使制度的执行与落实缺乏制约力和监督力。

2.4 制度构成方面存在许多缺漏

制度的层次由浅到深可以分为技术层、制度层和深层制度层。其中深层制度层就是指社会共识和社会契约，以意识形态、道德、文化等非正式制度形式存在，最为重要，也最容易被忽视。历史经验显示，制度如果只在前两个层次进行变革，制度变革将是不彻底，不可持续的，不能适应社会经济的变化，不能达到制度的良性演进和内生性均衡[3]。因此制度构成的缺漏首先表现为制度层次的不完备，其次是不同制度形式之间发展的非协调性。一方面政府通过逐步健全法律法规和政策制度，倡导社会对技术创新的社会责任，来降低和分摊中小企业的技术创新风险，提高技术创新收益和中小企业自身技术创新抗风险能力；另一方面，社会并没有形成共识和达成契约，依然存在漠视、甚至侵犯中小企业权益现象，阻碍中小企业技术创新，有悖社会责任和社会进步的事件。在制度上还存在某一领域基本治理制度相对明确，但辅助性制度却存在缺失，相关操作办法、程序模糊、甚至空缺。例如某领域制度规定了对技术创新利益相关者的主体规范要求，但对主体的权利、义务、责任界定不明确甚至缺失；在治理客体制度方面，涉及到创新风险分摊活动中的利益协调机制安排，也缺乏稳定性，随意性和变动性较大，在鼓励什么，约束什么，如何认定等一系列规则上也常常行为模糊。

再次，制度的缺漏还表现为分摊领域的不完整。从制度调整范围看，目前中小企业技术创新风险社会分摊治理制度主要集中于技术合作、融资、人才培养、社会服务、税收、政府购买等领域，并且仅涉及这些领域中的部分内容，在其他如环境、文化、伦理、消费等领域和关键环节制度建设还是空白。而且，即便是在已知的治理领域中，制度执行也常常显得空洞化和边缘化，公信力不够。另外，制度也未能从中小企业自身特点及技术创新流程角度出发。这在一定程度上解释了在治理实践中面对大量客观存在的中小企业技术创新风险，却常常面临治理主体不明，权责不清，处于无法可依、无章可循的困境。因此尽管近年来始终聚焦于中小企业技术创新中技术、经济、人才等风险因素，但是依然总体解决程度不高，水平偏低、措施老化且缺乏一致性和协调性，加之验证、评估机制科学性不足，在实际治理过程中存在着诸多问题。

最后，制度有效供给不足，制度的需求远大于供给，制度处于非均衡状态，制度需求受到抑制。

政府是中小企业技术创新制度的主要供给者，这种强制性的制度变迁往往从满足制度供给者和制度生产者的自身需求出发，但不能满足需求者中小企业的要求，导致制度供给错位和供给不足[4]。尽管中小企业技术创新相关制度在不断地随着经济的发展进行调整，然而这种调整却表现出明显的非均衡性，主要表现在适应性差、效率性低、完备性不足。其背后的影响因素是利益的矛盾冲突，治理主体的有限理性、信息不足、社会科学知识的局限性等因素，具体到实践层次，则和治理的主流意识、专用知识教育推广机制、制度决策组织机制、政绩评测制度、利益分配机制密切相关。其后果就是社会主流意识滞后，治理制度供需乏力，制度化水平不高，制度体系低水平均衡。例如，地方政府在扶持技术创新政策举措上重视大企业，忽视中小企业技术创新的风险防范，忽视中小企业技术创新风险分摊环境、生态环境、人文环境方面的培育，导致在中小企业技术创新风险分摊治理制度有效供给方面动力不足。在对制度需求的影响上，一方面，由于经济发展水平不高，技术创新能力不足，创新风险意识不强，建立一系列有助于降低创新风险社会促进机制的意识没有形成；另一方面，主流意识、社会意识滞后，社会关于中小企业技术创新风险意识、分摊意识和共享意识尚未达成共识。这些都导致了制度的有效需求不足。

3 完善江苏省中小企业技术创新风险社会分摊治理制度体系路径

3.1 基本思路

深刻把握十八届五中全会精神实质，切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展的新理念，构建和完善中小企业技术创新风险社会分摊治理制度体系。基本思路是变革中小企业技术创新风险社会文化，凝聚社会共识孕育风险治理社会基础；确立治理制度的独立地位以提升规则效力，形成治理主体培育、创新服务供给、利益表达与协调等机制在内的制度框架；构建上下贯通、纵横结合的网状治理模式，完善政府宏观指导下的社会治理与市场治理相结合组织机制；以“意愿、职责、设计、行动、评估、利益、演进”为重点开发和完善制度功能；突出制度安排重点，完善制度层次结构和构建制度生态。

3.2 策略与措施

①夯实中小企业技术创新风险社会分摊治理制度的社会基础，大力营造开放、普惠、共享的技术创新文化氛围。政府应发挥在舆论、教育、组织网络上的资源优势，树立政府自身技术创新行为的示范作用，打造科学的社会公眾技术创新伦理观、风险观，宣扬技术—效益—风险—社会—环境良性发展的技术创新价值取向，使重视和追求技术创新中开放、普惠、共享、分摊的理念深入人心。政府应联手学术界运用哲学、社会学、经济学等多学科知识，对中小企业技术创新风险与社会环境发展方面的理论与实践进行研究，为中小企业技术创新风险的防范和分摊提供理论支持和引导，为开放、普惠、共享的技术创新文化积淀、发展与创新提供必要的思想保证。此外，应将技术创新风险规律教育作为技术人员职业素质培训的必要内容，尤其对于一线技术研发人员而言，并在理工科大中专院校中开设技术创新风险方面的相关课程。借鉴国外成功的教育经验，建立完整的关于中小企业技术创新风险方面的教育体系。

②增强治理规则制约效力，提升中小企业技术创新风险社会分摊治理制度在技术创新系统制度体系中的独立地位。《促进法》首次指出政府对中小企业实行“扶持、引导、服务、规范、保障”的方针，在此战略表述的基础上，应进一步深化细化制订中小企业技术创新风险社会分摊治理基本法律，该法在中小企业技术创新法律体系中处于核心地位，是长期推行保护和扶持中小企业技术创新政策实践的经验升华，是制定各项中小企业技术创新风险分摊治理政策和法规的基本依据，该法就中小企业技术创新活动风险治理的基本原则和指导思想作出原则性、一般性规定。在江苏省技术发展规划中，应包含关于中小企业技术创新风险社会分摊治理的专门章节，作为中小企业技术创新规划体系的顶层规划内容之一，对中小企业技术创新其他规划起约束性、引领性作用。相应地，在各具体的中小企业技术创新相关领域法规中，应具体确认该领域风险治理参与的权利主体、权利内容、权利行使的程序、参与的义务主体及其义务等，形成相应制度文件。在涉及有关中小企业技术创新环境、生态、社会、经济等系统的专门法规制度中，对如何结合发展该系统，进行中小企业技术创新风险社会分摊也应作出专门的规制。

③提高治理制度建设的客观性和科学性，完善创新战略框架中政府宏观指导下以微观为主体，社会广泛参与的制度设计组织路径。

中小企业技术创新的高风险不仅是市场失灵作用的结果，政府制度、政策的不完善、缺失也严重制约着中小企业技术创新能力的发展。中小企业技术创新风险分摊治理制度的建立和完善过程，就是社会创新系统各方整合各种力量和资源，按照一定规则，应对解决技术创新高风险的过程。政府在协同机制中充当组织者、支持者、倡导者的角色，对总体布局做出战略规划，对治理行为进行规范和制约，对社会治理进行干预和协调。政府引导与规范，以社会组织为中介，动员社会成员广泛参与治理。技术创新风险的社会治理格局呈现出强制型管理与自治型管理并举的状态。由于中小企业技术创新的社会效应性以及创新风险社会分摊的专业性和复杂性，治理制度的演化过程必须以技术创新风险社会分摊基本法为依据，自上而下与自下而上相结合，吸纳具备专业知识与技能、具备分摊意愿和信息能力的多方面社会力量，进行有效可行的制度供给。比如，政府建立专门委员会，由企业界、科技界、学术界、法律界的专业人士组成的，负责中小企业技术创新风险分摊治理制度的设计、开发和咨询工作。委员会成员应来自于中小企业技术创新系统的各个基本环节，精通技术创新风险领域的各项专业知识，能够秉持科学发展理念，保证制度设置的客观、科学与均衡性。政府同时还应通过制度来保障社会治理的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制有效运行。

④提升制度功能，完善制度层次结构，丰富制度生态。

第一，加强制度建设，健全强化制度对技术创新风险的分摊功能。根据中小企业技术创新的原则性共识，适时总结技术创新风险分摊实践的经验教训，通过旨在确保技术创新风险分摊功能的中小企业科学技术发展规划、重大技术创新项目规划、可持续发展的政绩考核、中小企业技术创新社会责任体系、技术创新风险社会分摊治理的规划制度、技术创新项目风险类别及其不同分摊治理策略、流程的规范等，结合实际、因地制宜地加强制度建设，进行制度创新，解决中小企业技术创新高风险的局面。一要通过深入开展创新价值观和技术创新风险知识教育，倡导可持续发展的技术创新文化、风险文化、消费文化，促进技术创新风险分摊治理主流意识形态形成与扩散，进而达成由全社会分摊中小企业技术创新风险与收益的共识；二要借助各技术领域专业委员会和其它科技评测机构对中小企业技术创新风险分摊规律的科学论证，形成科学的中小企业技术创新风险治理评估机制、社会分摊治理的决策机制、社会分摊责任主体规范、社会风险分摊治理能力提升规划，特定领域旨在规避风险的技术过程与结果标准。通过以上工作，为制定和完善一系列中小企业技术创新风险的社会分摊治理制度准备了条件，提供科学依据，并为后续的工作奠定了扎实的社会基础。

第二，加强人财物保障，建立健全政府投入和社会投入相结合的治理保障制度。首先，由于具有社会效益以及非盈利性、非排他性和非竞争性特点，中小企业技术创新风险社会分摊治理制度可视为在技术领域提供促进技术创新的准公共品过程。技术创新风险治理的主体并不唯一，而是包括政府在内的各种社会机构，采用上下互动、相互协商、彼此合作的治理方式，呈现出网络化，多中心，目标多元化趋势，最终的目标是以最小成本最大程度地满足中小企业技术创新需求，实现公共利益的最大化。政府虽然作为治理的驱动者与组织者，但其角色应是一个有限的、服务型的、企业型政府，最大限度地协调政府、社会、公民的各方利益，在治理的过程中有效率地提供公共产品和服务。为了对中小企业技术创新风险预防、监控、评估、应对的研究与实践活动提供充分的资金支持，政府应当建立并完善有关中小企业技术创新风险社会分摊治理的专项基金制度。基金运行要严格按照“专项管理、分账核算、专款专用、跟踪问效”的原则。本着责任与利益对等的原则，技术创新经济活动的获利主体如大、中小企业、研发机构等也应成为治理专业基金的资金来源。专项基金的使用管理应严格遵循相应的规章制度。

第三，基于平等、公平、风险和收益相一致原则，完善技术创新利益协调机制。技术创新利益协调机制的实质是一种经济手段，其目的对于社会而言，就是要協调治理主体与社会之间的利益冲突，通过利益调整，引导技术创新符合社会发展的方向。对于治理主体而言，一是减少企业创新的风险成本，最大限度地推动企业技术创新活动的开展；二是通过合理的内部分配制度，使治理主体分摊风险行为获得合理的风险收益，强化主体的治理意愿与责任。制度是利益关系协调的最关键因素，利益协调制度不仅要统揽全局的总体要求，更需要具体的体制机制设计。应当进行严格细致的研究，遵循平等、公平、风险和收益相一致原则，完善中小企业技术创新风险分摊利益协调机制。建立通畅的利益表达机制、公平的利益分配机制、有效的利益约束机制、合理的利益补偿机制等一系列科学合理的具体制度来协调参与主体各方面的利益关系。目前，制度建设的重点，一是深化细化提升中小企业技术创新行为收益或效用的激励性制度安排。如市场激励制度、产权激励制度、政府激励制度、合作激励制度等。二是如何分摊、降低中小企业技术创新相关主体风险成本的制度安排。如技术研发联盟、产权交易制度、金融制度、社会中介服务等制度。

第四，逐步建立起中小企业技术创新风险分摊治理制度的长效评价机制，推动制度持续有效的创新。首先，建立面向社会有关技术创新风险分摊信息的双向沟通渠道，探索关于中小企业技术创新风险分摊信息反映、收集、分析、预警的专门工作机制，从制度上保障社会参与主体的知情权、参与权和监督权，是风险分摊制度良好运行的重要前提；其次，对于社会影响久远、具有显著社会效益的中小企业技术创新项目，采取多元主体协同评估模式，通过专门委员会评估风险分摊治理效果的工作机制，专门委员会由相关政府部门、专业机构、专家学者、利益相关群体等组成，评估流程要科学有依据，能够准确界定责任归属，进行问责；最后，建立中小企业技术创新风险社会分摊治理制度的评估和修正机制，对制度的关键领域、薄弱环节实施重点和动态监测。制度的评估问责，要深究到结构、价值之责，要能够保证治理工作的持续改善，避免治理制度的迟滞，营造治理制度与时俱进的发展机制。

第五，以制度实施成效检验为根据，着眼于制度的可操作性，持续完善治理制度的层次结构。从完善制度层次入手，关注制度设计的系统性、整体性和协同性，深化对制度功能的认识，注重发挥制度的整体功效，着眼于建立健全长效机制，努力实现制度在更高层面的系统整合。一方面，深入社会调研，从《促进法》有关中小企业技术创新扶持的战略思想出发，按照开放、协作、普惠、共享原则，依次逐层对中小企业技术创新风险治理的各相关领域规章制度、实施细则展开推演、梳理，为制度层次构架的完善提供研究依据，根据形势的发展变化适时修订、整合，保证制度的有效性、系统性、合规性和可执行性；另一方面，形成制度执行绩效监测系统，建立制度的评估和修正机制，对制度的制定、执行、评估、修正等情况进行全过程监测，洞察运行偏差，为进一步修改完善制度提供依据，并及时发现有待拓展和细化的制度需求，促成治理制度的与时俱进和良性演化。

参考文献：

[1]欧庭高，肖斌.论技术创新的社会生成[J].科学学与科学技术管理，2006（7）：67-70.

[2]关于支持中小企业技术创新若干政策.http：//www.gov.cn/ztzl/kjfzgh/content_883659.htm.

[3]王永钦.制度之制度层面的变革最重要.http：//opinion.caixin. com/2015-12-31/100894693.html.

[4]邓岩.基于制度均衡视角的中国农村金融制度变迁与创新研究[D].泰安：山东农业大学，2009：6.