网络舆论时代社会稳定风险评估工作的路向与优化

蔡斯敏

摘要：网络社会是一种新的社会形态，孕育着深刻的社会变革，也带来了新的不确定性。网络舆论在社会土壤中产生，它是社会风险因素预警、触发和扩大的重要媒介。网络舆论的聚集效应对风险治理的整体联动性程度要求提高。作为政治决策的前置条件，社会稳定风险评估孕育于地方风险治理的实践之中。面对网络舆论的丰富变化及其在风险诱发中的复杂影响，当前社会“稳评”工作各环节尚需进一步深层次优化以更加契合网络时代舆论的变化趋向。在对稳评工作研究进行总结梳理的基础上，重点阐述了网络舆论对社会稳评的影响，针对性地提出了“稳评”工作应完善的路径。

关键词：网络舆论；社会稳评；风险治理

中图分类号：C912.63； C912.37

文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.06.0002

网络时代下的社会治理强调社会民众的广泛参与，政府应对处理公共危机的方式日益受到社会舆论的关注。以互联网为代表的新媒体对各种危机事件的关注使得舆论传播产生裂变效果，进而对政府的有效决策和公信力产生深远影响。作为政府决策实现科学化、民主化的一项重要制度设计，重大项目实施社会稳定风险评估，强调全面准确地识别风险源，在实践中实现对风险的源头治理。网络舆论与社会不稳定风险因素之间的关系是怎样的？在网络舆论影响日益强烈的中国社会，从制度要素配置现状的角度，社会稳定风险评估工作应该做出怎样的调整和完善，以更加充分地发挥该制度的优势效应？本文拟在环境、制度设计与实践的关系中思考如何切实提升一项制度安排的运行绩效。

一、互联网时代的权力结构

我们当前所处的是一个高度信息化的时代。网络信息技术的迅速发展已经深入渗透到人类社会活动的各个领域，特别是在移动互联网蓬勃发展的现实环境下，通过移动终端与线下经济的联系日益紧密。网络正在对人的生活方式、思维方式、思想观念等进行全面塑造。根据中国互联网信息中心发布的第39次《中国互联网络发展统计报告》，截止2016年底，我国网民规模达到7.31亿，互联网的普及率达到了53.2%。其中，手机网民规模达到6.95亿，占到总网民数量的95.1%①。信息时代的网络已经全面扩散到整个社会关系和社会结构之中，并且这种发展方式深入到社会行为的各个领域。网络建构了新的社会形态，流动的权力大于权力的流动是经由网络化逻辑所表现出来的特殊社会利益。自下而上信息权力的作用成为社会网络化时代最重要的社会存在方式，权力的主体及运行机制发生了变化。不可否认，网络间的动态关系架构形成了我们这个社会支配性的过程与功能[1]，基于互联网技术的网络发展给社会形态带来了革命性的改变。社交网络在社会个体化的背景下改变了信息分享的社会结构，个体开始渴望获得对自身存在的认可，个体的价值和意义得到彰显。

在互联网世界，网络组织中人际关系是平等的。去中心化是网络社会的主要特征之一。这种去中心化的结构在人类历史上第一次将个人从由中心到边缘的组织模式中解放出来，进而超越了传统权力压制下的分配模式，促使个体的力量得到了有效的释放和扩张[2]。交往模式的改变背后反映的是社会权力结构的变化。社会力量构成的转化是大规模社会变革主要涉及的一个过程。新的社会力量形成必然会构成新的组合关系。显然，在网络时代，信息正在发挥更加基础性的权力作用，而以政府行政权、市场资源支配权、资本产权、军事权力等为代表的传统实体权力则是农业社会或工业社会的权力作用方式。表现最活跃、作用最广泛的信息权力基础，并不在政治、经济、军事和意识形态实体，而在于广大社会成员的思想观念或价值信念。这种信息权力在网络社会的缺场中是最具有生命力的[3]。信息权力借助网络技术促使社会个体在更加广阔的社会空间进行交往、传递经验、形成认同，并赋予其自主性的权利选择。互联网开辟了相互融合的虚拟与现实空间。从网络围观者、表达者到行动者，在信息时代，社会主体的多元对话和潜在共同行动成为了社会秩序变革的主旋律。与网络社会权力结构变迁相一致的是社会扁平化的趋势和网络化治理方式的变革。信息技术的快速发展提升了国家的合法性，成为国家实现有效治理的重要问题。“政府有點不像是个权力问题，而像是个操控的问题。操控毫无疑问是一个沟通的问题，而信息绝对是沟通的关键。”[4]由此可见，在信息时代，沟通管理是公共危机管理中的核心问题之一，它直接关系到危机中的表达、共识和认同问题。如何能够有效地了解和识别网络时代的大众舆论及社情民意，并形成有效沟通，成为各级政府部门提升社会治理工作水平、应对处理转型时期社会矛盾和各类群体性事件的重点内容。

二、当前网络舆论及稳评工作的现状

（一）网络舆论下的社会风险

在公共领域，舆论代表了公众对于具有争议性社会问题或事件的意见表达。显然，舆论总是源于特定的社会关系，并受到既定现实因素的影响。舆论表达离不开一定的社会土壤。一定社会空间中生存的大众对于现实社会中争议性的社会问题具有强烈的敏感性和高度的关注度。在公众持续性公开讨论和公共意见形成的过程中，媒介表达平台的作用不可或缺，它是公众意见的传播者。伴随着中国互联网技术的发展，网络媒体呈现出由弱到强、不断壮大的趋势，特别是在以微博、微信为代表的移动自媒体快速发展的当下，基于此交流形式的网络群体和网络行为构成了真实存在的社会现象。不可否认，网络社会的兴起使得具有一定轰动性的舆论事件大幅度增加，尤其是年轻一代鲜明的势力表达构成了网上的正向舆论场。根据《2016中国互联网舆情分析报告》，2016年的舆情事件更多地涉及城市居民、中等收入阶层关注的人身安全、财产安全、人格尊严和法律保障，譬如教育类舆情、医疗类舆情、金融类舆情等②，特别是以“雷洋事件”、“校园毒跑道”“各地网约车新规出台”等为代表的热点舆论事件，深刻反映出全面深入改革进程中不同利益群体在社会热点问题上的利益冲突，以及所呈现出来焦躁不安的情绪和分歧对立的意识形态。endprint

吉登斯认为，风险是一个致力于变化社会的推动力，风险的积极和消极方面在现代工业社会早期就已经出现了[5]。当前人类社会正在面临风险的全球化扩散。互联网的发展几乎与风险社会一起同时到来，并介入到各种公共危机、群体事件和社会矛盾之中，传播放大各种风险要素。现代社会发展自身蕴藏着内在风险因素。科学技术的发展造就了高度的现代文明，同时也产生了日益加剧的各种风险与危机，并且这种发展的社会风险与危机已经快速全面地渗透于人类生产生活的各个层面[6]。网络舆论作为一种风险的呈现，是与现实社会环境密切联系的。中国社会处于转型期，新一轮全面深化改革带来了社会结构的调整、利益结构的变迁，不同利益群体的矛盾冲突日益凸显。这些社会问题深刻影响着人们的思想意识、价值观念和行为选择，并通过网络舆论的方式表达出来[7]。由于网络沟通、网络互动的便捷性，网上与网下的传递经验紧密连接，网民在网络空间接受的各种信息会影响其在场域的活动和表现。现代社会中各种各样的引导力量事实上强迫人们进行自我组织化与自我主题化，伴随着丰富的制度资源，个体化的过程意味着成为一种可选择的人生，同时为自己而活也是一种有风险的人生[8]。个性化、多元化的价值观念在全球化、网络化的浪潮下不断凸显，面对社会秩序的变革，治理中对个体实施行动协调、整合的需要也在增多。网络舆论的聚集效应③使得海量的信息流作为一种持续不断的力量输入群体之中，冲击和改变着群体成员的价值要求和心理状态，进而造成群体行为的不确实性。在近几年爆发的网络群体性事件中，能够清楚地看到网络中形成的观念互动、社会共识等对网下实际行动的助燃作用[9]。社会环境是网络舆论的催化剂，而网络舆论是诱发、激化社会矛盾及其问题的重要来源，也是社会不稳定因素的风向标。网络舆论可能引发网络聚集的集体行为。作为一种典型的社会性突发事件，网络聚集行为近几年成为引发中国社会风险的主要表现形式，也成为社会成员不满心理的矛盾源[10]。因此，网络舆论理应成为风险治理中风险源的重点关注因素。

（二）社会稳评工作的研究现状

作为地方政府建设法治政府，推进公共决策科学化和民主化的重要制度安排——社会稳定风险评估，其强调对重大事项可能存在的负面影响进行广泛的信息搜集、研判和科学预测。它是在实践中不断发展形成的一项制度安排，是社会治理创新体制的重要体现。目前学界关于社会稳定风险评估工作的制度评价主要围绕以下几个方面展开：

1.“稳评”工作在制度建设及运行中的局限与对策问题。

这是“稳评”机制及相關理论研究的初期阶段。相关研究主要以传统社会管理方式下“维稳”模式转换背景、社会转型过程存在的社会稳定风险因素作为分析背景，从评估主体、评估范围、评估方向、评估程序、评估方法及相关的问责配套制度等核心环节，结合各地实践对社会稳定风险评估的框架体系、运行问题、发展趋向等进行分析，并针对性地提出优化提升社会稳定风险评估工作的对策建议。学界主要从完善风险评估理论研究、科学界定评估对象、实现动态评估过程、建立多元评估主体、科学设置风险评估指标、完善推进评估工作的法律化等层面考虑并着手推进[1115]。这类研究是对当前“稳评”工作的全面总结介绍，并结合实际问题说明评估各个环节的现状，但是作为一项与重大事项决策联系密切的政府制度设计，现实的社会风险因素是复杂多变的，如何有效地与现存社会运行中突出的问题因素相互结合，并提出对应化解措施，是极为重要的。此外，还有学者在对社会稳定风险评估工作进行综合评价的过程中，嵌入了特定的理论视角，从国家治理现代化、多元主体评估、社会理论、“燃烧”理论、利益相关者视角等入手，分析说明健全社会稳定评估机制需要重点完善的领域，对“稳评”工作性质和未来发展的重点方向有了较为明确的认识[1620]。综上所述，理论界对稳评机制的研究主要围绕制度及运行框架中所存在问题展开的描述性研究居多，全面总结但缺乏有效针对性是这类研究的主要特点。制度框架、评估模式的设计如何与实践中存在的风险因素实现有效衔接是关键问题。

2.“稳评”理念及其在实践运作中的内在矛盾问题。

随着“稳评”工作认识与实践的深入，研究主要强调风险沟通、主体参与在评估工作中的重要性，并在相关研究中予以重点剖析阐释。

“稳评”是中国特色的时代产物，最初的产生也是根植于地方的实践创新并最终上升到国家制度安排④。因此，创造性的探索成为社会稳定风险评估工作的核心特质。该制度安排要想实现其理想预期目标，保障其功能发挥和绩效产生，提升现实环境中制度运行的总体驱动力。“稳评”工作在程序规范和运行机制方面都需要立足于中国本土环境。“稳评”是要发现影响社会和谐稳定运行的不利因素并及时作出调整纠正，在此过程中形成政府、社会、公众共治的多元互动模式是“稳评”工作下社会治理的转向。有学者表示“稳评”机制有效性取决于其能否嵌入原有的行政决策体制并与之相容。不可否认，原有的行政制度模式会对新的制度安排产生路径依赖效应。社会稳定风险评估目前还是以政府行政动员的模式为主，由于缺乏公众参与的土壤，一般公民和社会组织在“稳评”工作中缺乏有效参与。刘泽照、朱正威从现行决策体制、科层文化、行政结构、风险感知等主客观因素出发，说明决策程序落地、问责的结构性问题、工具的兼容性问题、层级差异问题、评估中的风险感知问题是健全社会稳定风险评估必须直面的关键性环节。显然，社会稳定风险评估在实践、制度和理念的发展几方面是不平衡的，现实中存在的多重内在冲突和紧张关系构成了“稳评”持续推进的隐性障碍[2122]。如何通过“稳评”制度建立通畅的风险沟通，在不同主体间建立一种积极开放的社会关系是至关重要的。朱正威等[23]关注到社会稳定风险评估中的公众参与意愿不足并构建了相关的概念模型，说明自我效能感、主观规范、控制力和行为态度依次对公民参与意愿产生由大到小的显著影响。研究细化到了“稳评”环节中风险调查的核心部分，并涉及到对风险影响人群参与意愿的因素分析，具体包括专业技能知识了解、周围社会关系网络、风险评估社会效果的利弊分析等，为“稳评”工作中了解目标人群，提升风险沟通效能提供了实践参考价值。endprint

此外，近几年围绕焦点性社会公共政策或项目（环境群体性事件、邻避设施⑤及运动等）产生的社会风险，运用问卷调查或案例分析的方法从基层获取经验材料展开对社会稳定风险评估工作的评析，产生了一系列研究成果[2429]。这些研究主要从风险沟通、公众参与、风险感知、评估“副效果”等视角，说明如何提升和改进现有风险评估机制，并在实践执行层面上进一步深化对于“稳评”机制运行效果的理性认知。毕竟公众对于风险的主观感受与评估项目产生的实质性影响之间存在着差异性，这会对社会信任、合作及评估效果的预见性产生作用。这些研究通过对风险制造、风险沟通等相关概念的阐释，动态全面地呈现风险治理中的主要症结，特别是反映出治理中国家与社会不同话语层面的沟通协调状态。作为一项制度设计，为了实现风险矛盾的有效化解，最大程度地覆盖风险影响人群所关注的事项，保障他们在风险沟通过程中的有效参与。社会稳定风险评估工作尚需在政策主体、项目实施方、不同利益相关者、社会公众、媒体等多主体间搭建好沟通平台。

3.强调科学民主“稳评”的实现与人的主体性、复杂风险因素之间的作用关联，并在此基础上对评价指标、模型和程序作出完善。

“稳评”工作进入实效性分析对策阶段。社会稳定本质是一个实践性问题，风险评估本质上是一个理论性问题。社会稳定风险评估实际上是在技术和社会事实的指导下，寻求一个能够理解管理风险的综合理论框架。在风险治理的实际运用中，能够在宏观框架指导下运用技术对社会稳定风险进行科学评估和民主管理，为社会大眾所通晓。由于社会稳定风险评估面对的风险因素是复杂多变的，而评估工作本身的前置性特征要求评估主体需要对当前存在的各类风险因素进行系统性的分析和研判，准确地找出潜在性的风险源，为科学决策提供依据。风险包涵的内容广泛，自然因素、社会因素和人为因素导致的不确定性都在风险的范畴之内。因此，如何科学地界定风险源是有效防止和治理风险的基本前提。化涛[30]分析了中国当前的风险源主要集中在经济风险、政治风险、文化风险、生态能源风险等几个层面，而且在社会转型的特殊时期，社会稳定风险源呈现出“叠加共生”的局面。因此，需要在“稳”与“变”的动态平衡之间形成“维稳”新思考，并从决策、执行和预警评估三个层面创新风险防范机制。张乐、童星[31]则在稳评过程与效果相结合的视角下建构一个“稳评”质量评价指标，从民主化、科学性的角度对评估实效进行分析，旨在坚持风险治理“全过程”原则下全面动态实现对评估的再评估。相关研究突出了风险评估标准、程序的科学性。祝晓亮[32]认为，如何走向科学民主化问题是社会稳定风险评估中一个悬而未决的问题。社会稳定风险评估应当拥有科学立场和现实依据。值得注意的是，风险评估在很多时候强调专家权威和科学评估合理性，进而忽视了主体人及风险因素的不确定性所带来的评估工作的复杂性。这造成了社会“稳评”制度作为一种科学化的手段在面对具体复杂社会风险时缺乏来自现实变化的基础。风险评估本身就是一项多学科融合共同作用的工作。因此，涉及对于风险评级的技术指标和“以人为中心”的不同利益主体的风险感知及其互动行为的研究，将受影响群体纳入整个评估工作并赋予其相应的知情权、参与决策权、监督权、建议权等主要权利，最大限度地保证“稳评”工作的科学性和民主性。风险评估本身就是一项多学科融合共同作用的工作，来自实证主义以专家话语为中心和建构主义强调公众对风险心理感知的两种话语体系有相互融合的态势，在实际评估工作中也需要不同模式的融合，促进社会稳定风险评估发挥最大作用[33]。此外，作为“稳评”的重要主体之一，政府具有典型的“理性经济人”特性，在行政体系技术治理⑥逻辑的指导下，以政府为主导的“稳评”工作模式可能会忽视其他利益相关者的诉求，进而出现“该评不评”、“评不该评”等现象，“应评尽评”的原则落空，“稳评”的科学化、民主化实现尚存在一定距离。

互联网媒介下的意识形态已然成为国家传播治理的核心问题。在人人皆为媒体的网络时代，民众权利的意识复苏，公共需求日益需要得到关注和满足。如何通过科学的手段收集、分析和研判舆论形势，结合线上线下做好说服和动员，将是治理传播能力提升的关键。目前学界围绕社会稳定风险评估展开的相关学术研究和评价工作中，对于网络舆论及其存在风险的认知程度在提升，但是缺乏与社会稳定风险评估工作具体环节操作的系统性对应分析。社会“稳评”不是单一的技术导向，面临更多复杂社会心理和行为动态性的挑战，而这一挑战在当前网络化的环境中表现得更加突出，从舆情监控到风险预测分析的转型十分紧迫[34]。特别是对“线上”情绪表达与“线下”行为关联性影响分析，“稳评”工作的各个环节需要切实跟随网络舆论变化作出适应性调整，充分地借助网络大数据把握各种社会网络及个体、群体行为的趋向。因此，在对各地政府推行的“稳评”工作的践行反思中，特别在拓展“稳评”广度和深度时，亟需强化对网络舆论及其可能引发的风险隐患进行科学周密的认知、分析、研判、预测及有效性化解。

三、网络舆论影响下的社会稳评工作

互联网时代社会权力结构的变化以及网络舆论自身所具有的特点，赋予了网络时代社会舆论最丰富深刻的社会表征。网络舆论在社会稳定评估层面形成的突出性影响，集中体现在以下几个方面：

第一，提升社会稳评工作在社会安全建设体系创新方面的凸显性地位。

网络舆论形成于复杂的社会形态和群众需求，具有一定的炒作性。通过网民的参与，网络舆论经过酝酿、发酵和发展的过程形成了网络事件。社会稳定风险评估的重大事项本身关系到较大范围群众的切身利益诉求，涉及范围广泛。网络舆论的扩展使得重大事项的评估主体从核心利益群体、相关利益者到潜在相关群体。如果忽略网络舆论及网民参与者的利益诉求，缺乏有效的风险评估可能引发较大范围内的社会不稳定事件或社会秩序动荡。丰富变幻的网络舆论环境及其所牵涉的利益主体广泛诉求对社会稳评的工作要求、评估水平不断提出新的挑战。稳评工作机制的改革与创新是适应网络舆论环境的主旋律，也是在提升风险治理能力、化解社会稳定风险的过程中，构建社会安全建设体系的重要方式。endprint

第二，通过稳评工作重塑主体间社会信任，提升社会公信力。

社会“稳评”工作的实质是在秩序变革和公共危机中恢复社会信任。社会信任的重塑是多维度的，也是一个曲折复杂的过程。网络舆论的弥散及官方信息发布的深度问题造成公众对于政府公信力的下降，并为网络谣言的出现提供空间。而网络谣言的传播又进一步加剧了公众对于政府等公共部门的不信任感。与此同时，在充满不确定性的社会中，人际之间普遍缺乏信任感，特别缺乏有效性社会互动与合作。由于信任危机造成社会公共安全问题的出现可能进一步引发和加剧群众的恐慌情绪和不安定感。稳评工作通过规范的程序了解相关人群的诉求，在论证的基础上形成应对风险的措施，致力于通过多元主体评估、风险沟通等方式，最大程度地在政府、学界、相关利益者、公众等不同主体间建立以信任为基础的合作协商关系。社会管理创新需要国家、市场、社会不同力量的整合，全社会协同治理是稳评机制完善中的引导理念。在网络舆论时代，如何通过有效的机制和方式规范稳评程序，提升评估结果公信力，综合提升舆论引导下的社会公信力水平是“稳评”工作致力于实现的目标理念。

第三，网络舆论的动态性要求“稳评”工作各个环节的整体联动性程度提升。

网络舆论是公众舆论和民意表达在网络空间的延伸，它是对社会问题的揭露和反映，网络舆论多元、公开、快速的特点影响着公共决策的改变和调整。网络舆论环境下去中心化的结构特征弱化了传统的政府权威。中国社会传统的维稳模式是在政府行政管制下的刚性维稳逻辑，在新的发展阶段需要用一种主动动态的秩序替代传统的稳定思维。在“弹性维稳”的思路下，政府需要准确及时地掌握各种网络舆情并有效合理地引导群众释放情绪。增强舆情意识，建立健全政務舆情的监测、研判、回应机制，明确重点回应的政务舆情标准，提高政务舆情的回应时效是政府在网络舆论环境中提升治理能力的内在要求⑦。作为一项综合性的协调工作，稳评在具体践行的过程中需要政府不同部门的协调，各个部门对于稳评工作程序、方式的认识和行动回应，深刻影响着整个工作目标和效果。因此，在网络舆论形势的带动下社会稳定风险评估各个环节和制度设计亟需形成相互关联、紧密响应的整体联动，抓住时机形成针对网络社会舆论风险的精准研判。

第四，网络舆论与现实社会矛盾的结合对稳评工作的精准性提出高要求。

公众的舆论自由是体现表达自由权的一种重要内容，这也是宪法赋予公民的一项重要权利。通过舆论表达实现监督政府，是保障民主政治运行的基本前提。在网络化时代，每个人作为理性的个体可以借助网络媒介实现其自主表达。由此可知，政府在实现对网络舆论管理过程中，传统的行政方式面临着法律之难。

在社会生活网络化的时代，大量的社会矛盾都与网络行为紧密相关。社会矛盾的主体是参与大量社会活动的职业群体，这些也是网络空间的活动主体。政府在网络化治理的新思维下，更加需要把作为网民主体的职业群体纳入治理主体实现共同治理[9，35]。现实生活中围绕网络舆论及形成的网络群体行为是影响社会秩序稳定运行的主要因素，而当前网络群体行为的目标诉求并不是形成对政府管理的对抗，而是个体利益表达的一种渠道。因此，稳评工作在制度设计和现实推进的过程中需要明确这一点。

国家很早就注意到网络舆论对于社会稳定的巨大影响，“群体性事件和突发事件对社会稳定的影响越来越大，互联网上影响稳定的问题日益突出”。近年来，以《网络安全法》、《中国人民共和国政府信息公开条例》、《互联网信息服务管理办法》、《关于维护互联网安全的决定》、《信息网络传播权保护条例》等为代表的一系列制度性设计，体现了党和国家对于互联网及网络舆论治理在制度建设方面的不断完善。社会治理成效离不开对于社会问题精细化的定位。精细化的社会治理要求多元主体参与、共建共享的社会治理格局。值得注意的是，党政机关和事业单位发布的各类政令、政策、规章及执行的方式方法，是网民们最为关心的话题。在网络化时代，广大社会成员通过网络媒介扩展，提升了民主参与能力。网络舆论实现了虚拟平台言论与现实社会行动的有效连接，并可能引发群体性运动，特别是在突发事件与网络舆情的关系越来越密切的形势下，政府在网络时代提升综合治理能力离不开对网络舆论的有效把握，尤其是要掌握网络空间舆论的引导权。网络舆论分析已经超越了单纯的技术工具而成为与政府精准把握各类社会问题隐患、化解社会矛盾、处理多元主体关系相互嵌入融合的一种“实然”状态，也是当前网络治理环境中政府各类制度设计的重要考量因素。稳评工作起源于对引发社会矛盾的各类不稳定因素的把握。在整个制度落到实地的过程中，从制度建设、对象设定、操作指标等众多环节尚需考虑如何与实际情况对接，实现更加精准地对现实问题的把握。因此，在网络舆论下提升稳评工作的精准性是在当前现实体制环境下弥合制度与实践之间张力的重要途径。

四、网络舆论下“稳评”工作完善的主要路径

当前，从中央到地方，各级政府已经把政务舆情的及时回应作为提升互联网条件下政府治理能力的内在要求，特别是在主体责任、舆情标准、督促与培训、机制建设等方面提出了具体要求，以适应社会舆情现实变化和群众的利益需求，其核心的工作理念体现为快、新、全，即围绕网络舆情变化做到快速回应、充分调用各种新兴媒介资源、实现不同部门全面联动配合⑧。作为政府实现科学民主决策的重要前置条件，毋庸置疑，关注网络舆论下的社会稳定风险评估工作是互联网时代政府治理能力提升的题中之意。目前“稳评”工作的操作实践和报告编制中已经把网络舆情作为一项主要的风险评估考量指标，但是在与网络舆论风险的实际呈现、政府政务舆情的回应要求等具体对应方面尚存在较多不明确的指向。下面本文拟从风险评估的整体性思维、评估主体、评估指标、风险调查、评估程序等几个方面提出一些对策性建议，以便进一步推动“稳评”工作的不断完善。

第一，社会稳定风险评估思维方式需要转型。

在网络舆论时代，社会舆论引导的复杂多变，再加上网络时代扁平化的结构特征以及社会大众对知情权的关注掌握，这就要求社会稳定风险评估的重大事项应该把敏感事件、特殊人群与相关网络舆论的最新变化紧密联系起来。网络舆情分析是“稳评”工作的一个首要前提，更是政府实现决策决议前提中的前提。舆论宣传不当及炒作造成的负面谣言和相关风险恶化是各个“稳评”工作参与者在筹划和实施工作中亟需持续注意的核心问题。目前一些地方缺乏与具体行业、系统及事项内容相对应的“小制度”，仅仅是拥有指导全局的综合性“大制度”。网络舆论在影响促进“稳评”思维转变的过程中，需要细化现有“稳评”制度的细则，尤其是要思考在快速变化的网络舆论与影响社会稳定的各类风险之间的关系，以及在社会文化传统、群体性心理行为等层面对各类风险作用背后潜在因素进行细致把握，不断地完善整个风险评估的制度体系。endprint

第二，网络舆论风险及其在不同类别评估项目中关联性的风险等级需要提高。

社会稳定风险评估因为涉及重大事项和政府决策，本身是一个复杂的系统性工程。被评估项目本身、相关人群状况以及政府维护社会稳定的控制力构成了评估的三个主要子系统。不同类别项目（公共政策类、工程项目类）风险评估具体的评估要求存在差异。值得注意的是，网络舆论的动态变化与相关人群的利益诉求、组织动员状况，政府信息情报的搜集研判等关系密切。社会稳定风险评估对拟评估项目下的当地社会稳定状况、相关人群的社会动员能力、政府控制能力等有特殊的指向。而网络舆论深刻反映着社会利益诉求变化和敏感问题具有牵一发而动全身的效力。网络舆论的风险指标主要可从两个方面来理解：其一是通过网络舆论及其风险的分析研判确定可能存在的风险点。网络舆论中反映着社会群体对公共政策、重大项目等评估项目的社会预期，关系到当地群众的基本社会心态、满意度、对政府的信任度等。其二，网络舆论风险不仅只视为一项独立的风险类别，应当把其与各个风险点可能存在的联系进行全面把握。目前现有的“稳评”评价指标（合理性、合法性、可行性、可控性）注重于不同风险的大类别划分，而缺乏风险之间的动态关联。网络舆论作用的普遍性，特别是网络舆论下对社会成员心理状态及行为把握，促使评估工作关注每一项风险点背后可能存在的舆论炒作。

第三，风险调查过程中，需增强与网络舆情专业监测部门的合作，在大数据时代综合运用社会网络分析、群体心理学等理论方法研判各类网络舆论风险。

风险调查是社会稳定风险评估工作的重要环节。传统的风险调查手段主要是通过问卷调查、个体（群体）访谈、座谈会等方式了解相关利益群体诉求。由于目前的社会稳定风险评估主要由公安机关下属的各级维稳部门牵头负责，在针对重大政策或者重大项目进行调研、召开联席会议的过程中，缺乏足够权力与政府其他相关部门协调。在网络舆论与社会稳定风险关联密切的当下，与政府舆情监测管理部门（网信办）的联合具体调查过程中，可运用社会网络的分析视角，结合各种类型数据，对不同复杂人群关系网络的构成、规律、趋向及其与主要评估风险源的关联性进行数据分析。社会网络分析是一种独立的社会研究方法，主要通过不同类型的特征数据反映行动者关系。作为稳评中最重要的测评方向之一，个体情绪变化及其心理行为的把握是至关重要的。因此，面对网络舆论及其风险的存在情况，社会稳定风险评估的工作方法需要借助更加专业性的技术手段和分析方法，同时还要嵌入特定的社会文化背景和群体心理特征。现有的问卷调查、专家打分、座谈会论证等描述性的统计方法，不足以反映深层次网络时代转型期的社会现状。在治理精细化的指导思想下，现有的“稳评”工具方法需要充分地利用各种网络平台的信息数据，精准地挖掘不同个体、群体之间互动背后的隐藏信息，个体、群体间态度行为的相互转化，最大限度实现对网络舆情环境下风险行为的精准预测。

第四，“稳评”第三方评估的专家库建设中，应重点增强网络舆情传媒领域的专家构成。

为了实现科学化、民主化的决策，对重大事项在社会稳定、社会秩序运行方面可能产生的作用与影响作出前瞻性预测，“稳评”工作是一项实践性的制度创新，具体的操作环境离不开专业化的评估机构。作为一项专业性的工作，“稳评”主体人员的综合素质和业务能力影响着评估工作的整体效果。在多元主体评估体系中，作为政府、相关利益者之外的第三方评估主体，由于其独立性、客观性，在“稳评”机制的长远建设中应该占据主导地位。但是目前的“稳评”工作主要还是在政府相关部门（主要是政法系统）领导下主持和开展。在当前网络舆论环境下，政府部门有限的人力资源承担不起这项工作，关于网络舆情、数据分析的专业人员欠缺鲜明。因此，除了政府部门领导干部“稳评”工作认识的强化，还特别需要加强“稳评”专家库的建设，吸引更多对评估工作有兴趣的专业学者、专业机构和研究人员等介入其中。当前的重大项目社会稳定风险评估的相关可行性论证会、评审会等第三方评估主体的专家库构成中，有必要增强网络舆情及传媒领域研究的专家，进一步丰富“稳评”专家库的构成类别，对各类拟评估项目在网络舆论环境下风险点的确认及可能演变趋势进行评估分析，有针对性地提升评估结果的可靠性和公信力，為政府科学民主化决策提供可行的依据。

第五，评估过程中，应与相关数据分析机构进行合作，建立和完善不同类别的专门数据库。

在网络大数据时代，社会稳定风险评估工作需要面对不同信息数据下的多样化结构，特别是网络舆情对不同数据、信息舆情的深度处理分析、挖掘的程度与社会不稳定因素的关联程度。专业性“稳评”显然不只是政府力量的发挥，也不仅仅是现有经验判断层面的总结，有必要在“稳评”工作过程中增加与相关企业、科研机构等数据分析机构的合作，特别是在前期相关论证、风险调查、项目评审会等主要节点上，充分发挥这些机构的优势，尽可能全面地掌握网络舆论下与评估项目相关的各类风险情况，特别是要适应纷繁复杂的网络舆情环境，更新各类与网络舆论风险分析相关数据的同时，提升对其影响的分析水平。此外，还有必要建立和完善与网络舆论风险关联的不同类别数据库，项目评估终止后都应该按照评估程序总结项目中各类风险是如何被确认的，网络舆论变化如何作用各类风险点，网络舆论中各类风险级别的划定，相应的风险防范化解措施对于降低和控制风险的效果，并在此基础上重点分析梳理通过网络等媒介搜集的各类数据与不同项目风险类别的关系（性质、程度、方向等），由此形成一套应对网络舆论环境的各类社会稳定风险的数据库和系统化的处理应对方案，为后续相似项目或相关风险评估提供经验借鉴。

五、结语

社会稳定风险评估工作关系到社会秩序的稳定运行，是对各类社会矛盾和群体性事件发生征兆的提前预警。作为社会治理领域创新的主要方式之一，不断与实践结合并推动制度革新是“稳评”工作最主要的特点之一。在互联网技术的强大驱动下，伴随着各种媒介平台的蓬勃兴起，网络舆论产生的社会动员效力深刻影响着社会大众的心态及行为趋向。开放的网络平台带动了更多个体化的自主参与，互联网时代权力结构的改变对传统政府治理的方式提出了挑战。网络舆论及其可能产生的风险已然成为一种凸显的社会状态，并对社会稳定及其良性运行产生动荡性影响。网络舆论环境为社会稳定风险评估工作的转向提出了新的要求。以上我们从“稳评”制度评价的研究文献入手，在梳理总结的基础上，阐释了网络舆论的特质并将其作为切入点，说明在这一制度环境下“稳评”工作拟完善的主要路径，涉及工作整体思维方式和评估主体、风险调查、风险指标、评估过程等几个主要环节。为了提高党和政府决策的科学性、民主性，最大程度地减少决策失误，把影响社会不稳定的因素消除在萌芽状态，社会稳定风险评估工作开展需要结合地方社会发展实际不断地调整方向，把网络舆论的动态情况与当前的社会转型发展需要适时结合起来，以实现其制度效用的最优化。endprint

注释：

①资料来源：中国互联网信息中心（CNNIC）发布第39次《中国互联网络发展统计报告》（www.cnnic.net.cn）

② 资料来源：《2016中国互联网舆情分析报告》，“2016年的20件热点舆论事件”。

③ 网络舆论的“聚集效应”借用自经济学术语，是指某一主题在网络空间具有奇异吸引力而使得众多网民及意见向该议题靠近。这种聚集效应控制了信息的传播与共享，也最大限度地发挥了信息的社会动员能力和民意的整合效应。

④社会稳定风险评估工作最早始于2005年的四川省遂宁市。2005年初遂宁市针对当时容易引发群体性事件的重大建设工程项目，在全国率先出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》，并随后将评估范围扩大到决策、改革等其他领域。因遂宁模式实施时间早、运行时间长，因此得到中央维稳办的肯定，并成为全国各地社会稳定风险评估机制的蓝本。

⑤“邻避”（Not In My Back Yard）一词最早由美国国学者欧海尔（O′Hare）提出，是指居民反对在自家附近建设诸如（医院、变电站、殡仪馆、垃圾焚烧场、核辐射项目）等存在一定环境风险性与环境负外部性的公共设施。

⑥技术治理逻辑是指在强调数字化、法治化、规范化、标准化的公共服务治理模式下，政府治理依然无法脱离行政经营实质，技术治理逻辑扩散到社会建设各个方面，政府对于公共项目的投入建设是要资本化逻辑进行。治理的技术化使得政府对于具体社会问题的感受力和应变力变得越来越迟钝。

⑦资料来源：《国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》（国办发〔2016〕61号）

⑧资料来源：中共中央文献研究室编 《十六大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社2005年版第495页。

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（责任编辑文格）

Abstract：Network society is a new kind of social form， which breeds with profoundly social change and new uncertainty. Network consensus generates from social soil， which is the important medium of the warning， triggering and expanding on social risk. The gathering effect of network consensus has rising levels of the overall correlation on risk management. As the precondition of political decisions， the social stability risk assessment is conceived in the practice of local risk management. In the face of the rich change in Internet opinion and its complex influence in risk induced， Each link of the social stability risk assessment needs to be deep optimization in odder to be more in line with the change of opinion in the network consensus. The article is based on combing and making a summary on the study of social stability risk assessment， combined with the relationship between network consensus and social stability risk， putting forward the way to perfect the work.

Key words：network consensus； social stability risk assessment； risky governanceendprint