浅析机构改革对畜牧兽医综合执法的影响

文│鄢桂华（河南省信阳市畜牧工作站）

孙德武（河南省信阳市动物卫生监督所）

确保动物源性食品安全，是地方各级兽医行政主管部门的法定职责，也是地方畜牧兽医综合执法机构的责任与使命。为推进畜牧兽医综合执法，整合执法力量，建立一支规范化、专业化的执法队伍，农业部于2008年印发了《关于全面加强农业执法、扎实推进综合执法的意见》（以下简称《意见》），明确要创新畜牧兽医执法体制机制，统一行使行政处罚权，符合条件的，畜牧兽医执法和农业兽医综合执法分别设置，即综合执法只是部门内的综合。按照农业部的设想，经过3年的努力，农业执法体系基本健全，县级全面推行农业综合执法，以县级为例，地方县级农业综合执法以县级农业（畜牧）部门为行政主体的执法，农业综合执法的目标与重点是县级农业、畜牧、水产、农机部门单独组建综合执法机构。

2010年，为全面贯彻《意见》，《农业部办公厅关于扎实推进基层畜牧兽医综合执法的意见》（农办牧【2010】4号），列举了北京、湖北等当时已通过动物卫生监督体制改革，将畜禽生产经营和畜禽养殖环节、兽药饲料、动物防疫监督等职能交由动物卫生监督机构承担。设置畜牧兽医执法综合机构为不跨部门综合，在畜牧兽医职责范围内实行全面综合。依照农业部的改革思路，最终在县级将形成的农业综合执法包括农业综合执法、畜牧兽医综合执法、水产综合执法、农机综合执法的大综合执法格局。

农办牧【2010】4号就地方畜牧兽医综合执法机构和队伍的组建进行了细化和安排。进一步明确，县级畜牧兽医单独设置的，全面推行畜牧兽医综合执法，对现在的畜牧兽医行政处罚职能进行整合，交由县级动物卫生监督机构承担，同时加挂畜牧兽医综合执法大队的牌子。畜牧兽医综合执法机构以动物卫生监督机构为基本载体，相对独立于农业综合执法。以河南为例，相继成立了省级畜牧兽医综合执法总队、市级畜牧兽医综合执法支队、县级畜牧兽医综合执法大队，实践模式是地方动物卫生监督机构与畜牧综合执法机构在组织上一体运作，综合了饲料、兽医、生猪屠宰监督等职能，执法力量不断强化。机构成立以来，以说理性执法和服务型执法为契机，以依法治牧、执法为民为导向，重点在动物卫生监督、饲料、兽药等领域开展工作，河南畜牧兽医综合执法工作得以全面推进，畜产品安全有了根本保障。

2018年年底，根据中央机构改革方案的安排，调整组建了农业农村部，中央农办与农业农村部合署办公。时至今日，省级及以下农业和畜牧部门亦合并组建了新的农业农村行政主管部门，基于此，作者从合并后的部门审视，对以下问题进行探寻。

一、畜牧兽医综合执法还存在吗？

畜牧兽医综合执法还存在吗？答案是毋庸置疑的，习近平总书记说：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。当前，疫情防控形势仍然严峻，畜产品质量安全的提升与人民群众对食品安全的信心指数还有不小的差距，以动物卫生监督为中心，以饲料、兽医为主要两翼的畜牧兽医执法更需要强化。我们进入了一个新时代，新时代于执法人员而言，要有新理念、新思维、新作为、新担当。不同的是，因为畜牧和农业主管机关的合并重组，畜牧兽医综合执法机构或许不存在了，但畜牧兽医综合执法将继续以农业综合执法机构为组织依托，依法行使职责。

二、动物卫生监督机构还存在吗？

动物卫生监督机构是否在本次改革中被撤销？《动物防疫法》第八条规定：“县级以上人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品检疫工作和其他有关动物防疫的监督执法工作”。动物卫生监督机构是地方动物卫生监督执法主体，主要行使《动物防疫法》赋予的动物疫病的控制和扑灭、动物和动物产品的检疫、监督检查等法定职能。在行政主体上，动物卫生监督机构不是地方一级行政机关，但它是独立的事业单位法人，受同级畜牧兽医主管部门的领导，正是其地位的特殊性，又符合《行政处罚法》第十九条规定的受委托组织的条件，地方动物卫生监督责无旁贷担负起了畜牧兽医综合执法的使命，至此，一个机构、一班人马、两块牌子的地方各级畜牧兽医执法机构的执法格局基本形成，该格局主体明确、程序合法，在法理上基本无瑕疵。《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》中强调，省、市、县三级人民政府可根据本地实际情况，对现有动物防疫、检疫、监督等各类机构及其行政执法职能进行整合，组建动物卫生监督机构，后来颁行的《动物防疫法》承继了上述精神，以法律的形式赋予了动物卫生监督机构独立的法律地位，可见动物卫生监督机构是法定建立的，主体地位不容撼动。

三、综合执法中应澄清几个基本问题

1.动物卫生监督机构是执法主体与责任主体的统一。依据《动物防疫法》的授权，动物卫生监督机构在动物卫生监督领域开展执法，是自己行使职责的应有之义，产生的各种法律后果当然由自己承担。

2.畜牧兽医综合是执法实施主体与责任主体的分化。基于地方畜牧兽医综合执法机构依托动物卫生监督机构组建的基本事实，综合执法机构在饲料、兽药、生鲜乳、生猪屠宰等领域行使处罚职能，合法的依据是《行政处罚法》第十八条规定的“行政处罚委托”，综合执法机构以委托者（畜牧兽医主管机构）名义执法，最终法律后果由同级委托者——畜牧兽医主管部门承担，地方畜牧兽医综合执法机构因为兼具畜牧兽医主管部门内设机构和动物卫生动物监督执法主体的双重身份，因此不具有最终承担后果的法律资格。此种责任体在现在行政复议的被申请人、行政诉讼的被告、国家赔偿中的被申请赔偿人中体现尤为明显。

3.畜牧兽医综合执法具有极强的专业性。除去动物卫生监督执法外，畜牧兽医执法还综合了饲料、兽药、生鲜乳等方面的行政处罚职能，涉及法律法规面广且内容细深，对执法者综合素养提出了很高要求，即执法人员不仅需要准确、全面理解专业性法律，还需具有饲料、兽药等相关的专业性知识储备。因此，笔者建议，在综合执法机构内部，按照执法类别分组成立专业性队伍是切实必要的。

地方畜牧兽医综合执法已推行多年，农业农村部为此也做了大量努力，地方基层执法人员勇于依法尽责担当，多数已成为各级畜牧兽医执法机构的中坚和骨干，对畜牧兽医综合执法模式基本上得心应手。

以笔者从法律本身及参与畜牧兽医综合执法实践角度上观审，当前地方畜牧兽医主管部门和农业主管部门合并为新的农业农村主管部门后，对地方畜牧兽医综合执法没有实质性影响，主要理由如下：一是以《动物防疫法》为中心的动物卫生监督执法系列工作的开展，地方动物卫生监督机构在《动物防疫法》授权范围内履职尽责。二是承担地方动物卫生监督机构实施畜牧兽医综合执法法律后果的责任主体由地方畜牧兽医主管机关自然过渡到地方农业农村主管机关，这是符合行政法基本理论的。农业综合执法机构（以前畜牧兽医综合执法机构的扩充）如果在程序上没有瑕疵，需要与农业农村部门重新签订委托协议，明确委托的项目与范围。畜牧兽医综合执法机构变身为农业综合执法机构，是行政机关内部需补充调整、完善的事项，依行政法原理和《行政处罚法》的法律精神，是否调整为农业综合执法机构，对动物卫生监督机构承担全面实施开展畜牧兽医综合执法的正当性、合法性没有影响。

四、对地方设立农业综合执法局的若干思考

2018年4月24日，农业农村部向省一级政府和中央有关部门印发了关于征求《深化农业执法体制改革的指导意见（征求意见稿）》意见的函，向地方和中央各部门征求意见，《深化农业执法体制改革的指导意见（征求意见稿）》核心内容是在省、市、县设立行政性质的农业综合执法局，比同级农业农村部门低半级，农业综合执法机构由同级农业农村部门管理，业务上接受上级农业综合执法机构领导。

1.地方动物卫生监督机构与地方农业综合执法局。各地针对实际情况，按照“一个部门一支执法队伍”的原则，组建农业综合执法机构，地方上可能有两种做法，一种是以现有的动物卫生监督机构为载体和依托，扩编升级组合为农业综合执法局，即动物卫生监督执法和农业综合执法的合一模式。一种是保留动物卫生监督机构，将其执法检查及动物监督处罚职能剥离到新组建的农业综合执法机构，保留存在的动物检疫监督机构，单纯行使官方兽医的职能，使官方兽医与农业综合执法并行。第二种的做法在《动物防疫法》层面找不到依据。笔者以为，以地方动物卫生监督机构为根基，进行有效整合扩充，使其升格为农业综合执法局没有法理障碍。

2.农业综合执法局与同级农业农村部门关系。该征求意见稿阐明，农业综合执法局是具有行政性质的执法机构，受同级农业农村部门管理。农业农村部门是一级政府的工作部门，农业综合执法局是不是独立的机关法人？若是，在一个政府新组建的政府工作部门上存在两个机关法人，这样的改革是否与中央职能优化、高效运行的初衷契合？

3.新设立的农业综合执法局是不是《行政处罚法》上具有行政处罚权的行政机关？笔者注意到，改革后一些地方政府的组成部门中并没有农业综合执法局，农业农村厅（局）构成了地方政府的组成部门，根据机构改革的设想，农业综合执法局具有行政的性质，并不必然是地方一级政府的组成部门和工作部门。笔者思索，新设立的农业综合执法局有没有资格以自己的名义对外开展综合执法，独立承担执法的责任？既然农业综合执法局与下级的农业综合执法局是领导关系，是否可以推断，将来下级农业综合执法局作出的行政决定只能向惟一的上级农业综合执法局复议？地方农业综合执法局作出的行政决定复议机关的惟一性（一般行政复议救济有两个机关：本级人民政府和上级业务主管部门），是否与《行政复议法》规定的对行政相对人权益保障的精神相一致？

如果新成立的农业综合执法局以自己的名义对外开展执法，全面承担了动物卫生监督执法、畜牧兽药、《农业法》《种子法》《生猪屠宰管理条例》等法律法规的行政处罚职能，在这些法律未修改以前，其执法主体在逻辑上是混乱的。理由是：《动物防疫法》里执法主体是动物卫生监督机构，畜牧兽医主管部门是动物防疫工作的主管部门；《农业法》《种子法》《农产品质量安全法》执法主体是农业主管部门。由此观之，农业综合执法局成立后，在地方一个农业系统内，并存有独立行政性质的农业综合执法局和农业农村部门，各司行政处罚和行政管理的职能，这种职能运作方式在现有法律上是没有依据的，可能给地方刚刚规范的畜牧兽医（农业）综合执法带来逻辑上的混乱。

2018年11月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》。这是指导新时期农业农村法治建设、全面推进农业依法行政的纲领性文件，文件关于综合执改革的核心是“一个部门一支执法队伍”“局队合一”的模式，即综合执法机构执法以主管部门的名义执法，农业综合执法机构开展综合执法工作，是本级农业农村行政主管部门行使职责的应有之义。笔者以为，顶层设计思路清晰，行政关系简单畅通，有利于行政相对人的权益保障，契合了笔者先前对农业综合执法改革的设想。

无论是改革前的畜牧兽医综合执法，还是改革后以农业综合执法局为依托的农业综合执法，其手段无非是依法治农，目的是执法为民，最终的归宿是让人民群众在农业领域有更多的获得感、安全感、幸福感！全面依法治国是“四个全面”战略布局的基本内容，农业综合执法的改革与推进也是法治政府践行依法治国的具体实践与方式，对于行政综合执法改革，首先要于法有据，其次看是否更加有利于职能高效运转，以便更好开展工作，营造良好的农业执法环境，推动法治政府和法治社会全面建设。