世界名城参与式治理及其启示❋——以巴黎和华盛顿为例

廖 了

提 要： 城市基层治理事关城市发展全局。 随着参与和治理的理念不断发展，在城市治理中参与式治理得到很大发展。 巴黎和华盛顿城市治理的经验表明， 基层参与制度为公众参与城市治理提供了平台， 促进了政府与公众之间的沟通与信任，让城市治理落实到基层层级。 但城市参与式治理应避免制度化导致的会员专业化趋势以及过度强调参与的技术性操作， 保证城市基层治理能更客观、 科学、 合理地反映公众的声音。 中国的城市基层治理可借鉴巴黎和华盛顿的经验， 建立公众参与平台和渠道， 完善公众参与的规则和管理， 并推动基层治理创新和转型。

党的十八大以来， 中央多次对推进国家治理体系和治理能力现代化做出重要论述， 强调推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作在基层。 从整体上讲， 中国的基层治理体系还不成熟， 还需要更大的发展。 尤其是在城市基层治理建设中， 城市发展的差异性和不平衡性使得当前城市基层治理变得异常复杂。 城市基层治理良性发展， 不仅关系国家政权的稳固、 国家与社会的良性关系构建，而且关系到城市居民的福祉。 与我国基层治理建设处于初级阶段的国情相比， 西方发达国家早已经历了不同的基层治理建设的阶段， 并引入了不同的发展模式。学习和借鉴西方发达国家的经验和教训， 有利于我国进一步完善相关制度。 本文主要以法国巴黎和美国华盛顿为例， 分析参与式治理在城市治理中的经验与局限。研究分析巴黎与华盛顿城市中参与式民主的发展， 不仅可以展开很多关于城市治理问题的讨论， 还可以探讨在不同制度体制下展开基层治理建设、 共同推进民主化进程的多种可能性。

一 世界名城参与式治理的发展

（一） 城市社会参与的兴起

在二战结束后的三十年黄金发展阶段中， 随着快速的工业化和城市化， 法国的城市治理结构发生了根本的改变。 较多大建筑群以及郊区的发展给城市化带来了动力， 同时也导致了很多问题， 如公共交通、 学校、 绿化配套设施的缺失等。 面对这些问题， 城市政府却没能及时回应。 因此， 许多针对城市政府的社会争议便激烈展开， 一系列的基层抗议运动也逐渐形成。 这些基层抗议通常是以城市、 县区或街道为主， 尤其是街道层级。 面对广泛的基层抗议， 少数左派地方政府尝试了一些关于地方管理的试验性公共讨论。 在20 世纪60 年代， 法国的抗议运动主要由工会或协会有效地组织和开展。 在1965 年， 格勒诺布尔市组建了法国第一个“城市行动团体” （Groupes d'Action Municipale， GAM）。 该“城市行动团体” 由公众自主组建，对地方政府和地方城市政策形成压力。 在此趋势下， 全国各地的“城市行动团体”或社会民主协会纷纷成立， 同时还强化了社会参与力量在城市街道层级决策（城市设计、 城市交通、 地方财政） 中的重要作用。 在法国1971 年的市镇选举中， 超过100 个“城市行动团体” 积极组织运动， 直接影响多地市镇的选举过程与结果。 不仅如此， 在欧洲其他国家城市中也展开了类似的城市运动， 如英国伦敦的考文特花园抗议运动、 西班牙的街道协会组织城市运动、 意大利的城市运动等。

在美国， 城市规划的制定与实施曾经仅对政府部门、 立法机构与开发商等少数群体开放， 具有明显的排他性和非公开性。 直到20 世纪60 年代， 大多数普通市民和社会团体只有通过司法诉讼途径才能了解规划管理中开发商和政府行为的一些情况。 在这种城市发展模式下， 自然、 社会与环境受到严重损害， 社会阶层分化进一步加大， 种族歧视、 社会隔离不断加剧， 各类社会团体和社区组织往往通过游行、街头抗议、 媒体宣传等方式， 对土地开发政策和规划决策施加压力， 表达利益诉求，先后掀起三次“反城市蔓延” 运动。 学者们著书立说， 阐明增长带来的危害， 众多的报纸杂志登载文章进行宣传。 此外， 在有关开发问题的听证会上， 在地方官员的选举中， 在发行公债的公民表决中， 人们越来越明确地反对没有限制的增长。 1972年， 美国加利福尼亚州沿岸法（California Coastal Act） 在州立法机构被否决。 环境保护团体发起声势浩大的市民动员， 通过市民动议和全体投票表决而使得该法案最终得以颁布实施。 该法案的颁布， 体现了美国城市规划中公众参与的重大影响力。面对公众在城市规划中的参与不断深化和加强， 从联邦到州、 区域和地方政府， 都开始制定和实施城市增长管理政策。

（二） 城市社会参与的规范化

20 世纪70 年代前后， 欧洲左派运动盛行， 美国社会力量极端式参与， 各种形式的社会运动在世界范围内迅速地发展。 面对迅速发展的社会运动， 城市政府先后做出回应。 在法国， 少数城市政府开始举办公共讨论。 公共讨论最开始以信息通告会的形式为主， 即让相关的公众参与关于城市政策、 城市项目等的公开会议。 此后信息通告会渐渐地发展为围绕比较开放的问题展开讨论， 讨论规则、 讨论环节以及讨论评估都有详细的设计与规定。 随之， 在全国范围内成立了国家公众讨论委员会（Commission Nationale du Débat Public）， 并根据大型国家修建计划成立各项目的专门委员会（Commissions Particulières）， 如围绕国家大型文物保护项目或国家高速铁路修建分别成立专门委员会。 公众讨论委员由政府代表、 项目工程师、 社会科研人员以及公众代表共同组成。 委员会首先对不同项目展开大范围的民意调查， 然后组织委员会代表共同讨论。 公众讨论会由会议主席主持， 并按会议议程安排进行。 通过公众讨论委员会的组织与协调， 公众的声音在城市政策和城市项目讨论初期得以表达并融入城市公共政策制定和修改过程中， 有效地规避了公众与政府之间的矛盾与冲突。 因此， 原来自主性的公众参与或抗议运动逐渐转变为规范参与。

随着社会参与力量不断增强， 美国公众参与的内容和形式日益多样化， 参与的阶段涵盖了规划的编制、 审议、 开发许可等所有环节。 同时， 美国开始发展多种多样的公众参与组织， 主要分为政府组织和非政府组织。 典型的政府组织， 如小区规划办公室或小区规划理事会， 主要负责收集居民对城市发展的诉求和传播政府规划信息； 对于制定土地管理和小区规划需要优先考虑的项目其有权提出。 常见的非政府组织， 如一些规划理事会、 咨询委员会， 主要由居民、 专业人士或利益团体构成。其有权对城市的规划活动， 如道路建设、 小区维修或其他共同目标及需求提出自己的意见， 通过投票、 游行等方式表达对城市规划的态度。 无论是政府组织还是非政府组织， 都为小区与政府之间提供了协商平台， 提高了沟通效率， 促进城市社会参与得以规范化发展。

（三） 城市参与式民主的制度化

20 世纪80 年代以来， 城市基层民主越来越受到重视。 法国街道参与民主制度在地方选举过程中得到发展与完善， 最终在1990 年确定了街道层级公共财政的支出职能。 同时， 在2002 年颁布街道议事会的法律， 即法国任何一个超过8 万人口的市镇都必须成立街道议事会， 其涵盖了街区的教育、 住房、 安全等居民日常生活的各个方面， 并与公共权力机关进行对话， 开展所谓的“近距离民主”。 街道议事会具有基层性、 社会性和政治性， 可以成为社会团体向公共权力主体表达建议、 意见的新窗口。 为了保持议事会的中立性和基层性， 法国阿维尼翁市在通过《街道议事会章程》 时， 规定街道议事会只能讨论与人们生活密切相关的事宜， 并进行具体建议， 不可以谈论政治或进行意识形态交锋。 其资金筹措也源于民间， 与政府毫无干系。 街道议事会成为城市居民参与城市治理的一种常设机构， 有效地表达了居民的具体需求与建议， 促进了居民与城市管理者间的沟通。

同时， 美国的公众参与制度也得到进一步的完善。 首先， 听证制度作为公众参与的基础性程序， 发挥了十分重要的作用。 其次， 动议权和复议权制度， 使得规划决策中的公众参与突破了议会代议制下间接民主形式的制约， 让公众意见和社会需求能够直接、 及时地在城市规划决策中得到体现和回应。 最后， 决策内容和过程的透明公开， 是推进公众参与的基础条件。 然而， 公众参与使得政策制定过程中各方达成共识的成本和难度加大。 因此， 如何通过多样化的公众参与以及专业的谈判技巧和沟通方式， 加强双方的交流和互动， 共同推进城市开发和建设， 成为公众参与规划实践中的一大新课题。 美国城市土地学会实行的一种参与式情景规划的组织方式， 即“现实反馈”， 成为得到广泛推广的新模式。

二 巴黎和华盛顿的参与式治理

（一） 巴黎的参与式治理——街道议事会

在法国存在多种参与式民主的方式， 如街道议事会、 青年议事会、 协会团体议事会、 公民议事会及老年议事会等。 各种议事会大多是在市区一级以协会的形式组建而成， 以便于在市区居住或工作的居民就城市街区的问题有各种方式与渠道进行沟通、 交流、 咨询， 并向市政府提出建议或意见。 其中街道议事会是已经制度化的基层官方议事机构， 巴黎街道议事会的机制最具代表性。

1. 巴黎街道议事会概况

“街道议事会的名称、 组成和操作程序由市镇议会决定。 市长可以向街道议事会咨询关于地区或城市的任何事项。 市长可在其感兴趣的领域， 特别是城市政策的开展、 实施和评价让街道议事会参与进来。 市镇议会分派办事员到各街道议事会并为街道议事会分配年度基金。”［1］在2002 年关于街道议事会的法律颁布之后， 巴黎20 个市区总共成立了122 个街道议事会。 街道议事会是在巴黎各个区内形成的， 由区长负责其街道议事会的组织、 构成及运行。 根据每个区人口基数不同， 各个区产生的街道议事会数量也有差异， 每个区的街道议事会有3 ～10 个不等， 平均2 ～3 个月召开一次会议， 每年召开一次年会。

2. 巴黎街道议事会的规模与组成

通常每个街道议事会约有30 个成员， 这些成员有三个组成部分： 居民代表、 当地官员、 街道居民或协会。 街道议事会的组建方式多样， 如第9 市区的街道议事会反对指定街道代表， 所有的议事会成员都由该街道居民自愿组成。 而在第18 区或第5 区， 街道议事会成员的选择程序和条件相对更加严格， 议事会的规模也相对较小，如第5 区街道议事会一般只有18 个成员。 2007 年以来， 每个街道议事会约有不低于3350 欧元运行预算和8264 欧元当地投资预算， 同时街道议事会可以自行筹措其他街道治理问题的费用［2］。 巴黎街道议事会会员组成多样化， 领导、 教授或退休人员居多数（见图1、 图2）， 绝大部分会员是居住在该街道20 年及以上的居民（见图3）。

图1 巴黎街道议事会会员职业身份

3. 巴黎街道议事会的运行原则与议题范围

大部分会员都是在自愿基础上参与， 通常参与时间为2 ～4 年， 这保证了街道议事会运行的稳定性。 同时， 会员大多是主动参与、 积极参与， 充分发挥公共机构与居民之间的沟通作用， 表达居民的声音。

图2 巴黎街道议事会会员年龄分布

图3 巴黎街道议事会会员街道居住时间

街道议事会只讨论与人们生活密切相关的事宜和具体建议， 主要是交通、 绿化、卫生、 环境或整治项目等。 在城市规划的时候， 街道议事会起了十分重要的作用。如2006 年巴黎城市规划决定前， 由街道议事会向巴黎居民派发了列有14 个问题的80 万份问卷， 其中12 万份问卷成功收回。 同时， 街道议事会在收集整理问卷基础上， 形成了11350 份建议或意见， 每份建议和意见都经过各个区整理回答或反映到市级政府。 研究者对巴黎街道议事会的议题及其在会员心目中的重要性进行了调查，总结了巴黎街道议事会的议题范围（见图4）。

（二） 华盛顿的参与式治理—— “现实反馈” 模式

图4 巴黎街道议事会议题范围及重要性

美国城市参与式治理强调公众在规划过程中的参与性， 并为各利益团体在分歧中达成城市未来发展方向共识提供一个平台和参与治理方式。 “现实反馈” （RC：Reality Check）， 是美国城市土地学会（Urban Land Institute， ULI） 使用的术语， 指的是一种参与式情景规划的组织方式。 目的是汇集规划范围内各地区、 各利益团体的代表， 通过“现实反馈” 对规划范围内的城市发展方向达成共识， 并使地区领导者和居民理解各种城市增长方向对环境、 交通等可能带来的影响， 以期得到广大利益团体的支持， 有助于保障规划方案的落实。

1. 华盛顿“现实反馈” 模式概况

华盛顿是美国联邦政府所在地， 主要承担政治中心功能。 华盛顿的概念界定具有不同的范围层次， 由小到大的范围， 分别指的是华盛顿市、 华盛顿哥伦比亚特区、华盛顿大都市区。 华盛顿是美国的核心城市之一， 对于国家的政治、 文化、 社会乃至经济发展都具有重要作用。 在2005 年举行的华盛顿哥伦比亚特区“现实反馈”中， 美国城市土地学会与华盛顿的政府委员会和贸易委员会（Council of Govern⁃ments， Board of Trade） 一共邀请了来自华盛顿市及郊区的300 名包括公众代表、 商界领袖、 环保人士和民选官员在内的参与者， 并通过他们所在区域的人口加权计算，确保在活动参与中各部分参与者的数量和地位是平等的。 这300 名参与者代表了华盛顿哥伦比亚特区的21 个辖区范围， 共同为当地至2030 年的发展表达各自意见。

2. 华盛顿“现实反馈” 的实施

“现实反馈” 模式有明确的组织机构， 一般由非政府、 非商业单位承担， 以此协调和综合安排活动的进度和组织方式等。 华盛顿“现实反馈” 主要由城市土地学会、 华盛顿政府委员会和贸易委员会共同承担。 “现实反馈” 的实施， 通常分为不同阶段的工作。 首先是为期约3 个月的初步阶段， 在该阶段需形成战略伙伴关系并确定关键组织者。 接下来的第二阶段， 大约需1 年时间进行主要城市发展问题的梳理与准备。 最后， 需要在城市社区中推广城市发展计划， 开展“现实反馈” 活动。“现实反馈” 具体开展当日， 组织者先对一个或多个规划项目做背景介绍以及“现实反馈” 的一般概念介绍。 然后， 组织者描述该地区当前的增长模式和发展问题。最后， 组织者讲解“现实反馈” 活动框架和规则， 参与者按流程提出各自的建议与方案。

3. 华盛顿“现实反馈” 的运行原则与议题范围

“现实反馈” 常是为期一天的参与性区域活动， 它成为区议会的一个重要工具，可以吸引领导人、 公众代表、 商界领袖、 环保人士和民选官员一起参与， 围绕该区域发展问题进行对话。 其目标是， 通过区域性对话和探索对该地区在未来25 年或30 年内的增长达成共识。 “现实反馈” 的议题通常围绕以下主题：

•交通拥堵

•可能威胁公众健康的空气污染

•与供应有关的住房需求， 包括该地区的就业／住房平衡和郊区、 农村、 城市的区域发展差异

•提供新基础设施给纳税人的成本

•水质恶化

•一个地区的税收和经济分歧

•农田、 森林、 湿地、 野生动物栖息地丧失， 地区的景色的丧失及特色农业和资源型产业衰退

在2005 年举行的华盛顿哥伦比亚特区的“现实反馈” 中， 在一天时间内， 300名参与者划分为30 个小组， 每个小组原则上混合多样化的参与者， 代表该地区不同的利益团体。 30 个小组需要各自形成一个城市增长方案， 考虑如何在华盛顿地区分配未来20 年内预测增长的200 万新增居民和160 万新增就业岗位。 在活动现场， 不同颜色的积木代表不同类型的增长， 参与者只需要按各自的方案将积木在规划范围内进行堆叠即可。 如果需要提出混合用途， 则将不同颜色的积木堆叠在一起， 如将住房和就业的积木（黄色和蓝色积木） 堆叠在一起。

华盛顿“现实反馈” 实施后， 形成了华盛顿发展的更大联盟， 不仅包括美国城市土地学会、 华盛顿的政府委员会和贸易委员会， 还有其他城市发展的合作伙伴，创建“大华盛顿展望” （Envision Greater Washington） 联盟， 筹集了300 万～500 万美元资金。 在接下来的3 年中， 围绕“现实反馈” 制定的城市发展目标与方案努力。

三 巴黎与华盛顿参与式治理的特点及评价

（一） 公众成为“参与咨询力量”

在推进参与式民主的过程中， 公众能力成为是否能实现参与民主的重要条件，因此公众文化、 教育水平的差异对城市基层参与治理有重要影响。 法国在关于街道议事会组成、 运行和管理的法律中， 根据基层的情况， 规定人口达到8 万的市镇必须建立街道议事会。 这一法律的强制性涉及49 个市镇， 约占所有市镇的0.13%。这49 个市镇分布在法国十几个大城市中， 尽管公众的文化或教育存在差异， 但是能提出合理且有代表性的意见。 这为参与式民主提供了操作的基本条件， 保证公众参与的科学性、 合理性和代表性， 有利于提高参与咨询力量在城市公共政策中的影响和力度。

在美国， 以华盛顿为代表的“现实反馈”， 为利益相关者进行讨论和协调提供了交流平台。 参与方式易懂并富有趣味性， 降低了参与的门槛， 突破了原来多集中在详细规划中的局限， 在宏观规划（如区域规划、 城市总体规划） 层面增加了参与性。 通过不断的公众参与， 公众对规划问题理解的障碍得以逐步消除。 通过与公众对话， 帮助他们从区域的角度认识问题， 最终得到对于城市和区域问题较为一致的结论， 使公众的意见与态度形成较为清晰的目标与方案， 从而进一步推动城市的具体规划与发展。

（二） 参与式治理快速制度化并受政党理念的影响

在法国， 参与式民主在过去几十年中体现了快速制度化的特点。 在20 世纪60年代， 抗争性社会运动、 城市社会运动广泛展开。 经过80 年代的发展， 在选举基础上形成与公共权力对立的公共讨论， 并颁布了城市政策法和城市项目法， 使城市公共治理融入更多的公众参与， 参与模式也更多地在法律框架下得到规范。 尽管在法律框架下公众参与形成的规定具有一定的局限性， 但降低了公众参与和公共权力的对立性， 提高了公众在城市公共问题、 城市政策方面的参与度。

街道议事会这一制度化趋势， 体现了公众要求更多地融入以选举为基础的政治系统和民主架构。 街道议事会发展成为地方民主制度， 表明了这种新的民主权利发展的影响和趋势。 玛丽－海伦·巴凯、 亨利·雷伊等研究者认为， 公民在集体会议上或通过全民公决直接参与决策， 或通过抽选形成的小团体参与决策（比如柏林评审团）， 或者通过严格控制选出的代表参与决策（比如参与式预算、 社区决策体发展）， 这些地方的参与民主是“第四权” 的诞生。 虽然关于参与式民主有不同的定义或看法， 然而对于参与民主与代议民主的区别却有明显的一致看法。 无论是公民咨询、 公共选择还是其他形式的公众参与， 都是完善或补充代议民主的重要形式。一些研究者认为， 无论是从合法性还是从功能性看， 参与民主与代议民主都是相互完善、 相互补充的。 同时， 研究者们也指出， 参与民主与代议民主的结合可以更好地保持自由与监督的平衡， 同时也兼顾了政治选举与公共协商。

当前， 法国街道议事会的主持人通常是由选举产生的市一级代表来担任， 因此街道议事会的讨论主题也难免受到政治政党的影响。 很多关于地方官员角色和职能的研究也指出， 加强地方民选官员与地方选民之间的交流， 有利于提高选举政治参与性与解决日益增多的日常公共问题； 地方参与式民主模式， 如街道议事会有利于建立地方民选官员和选民之间的信任， 从而巩固选举政治的合法性。 但是， 这也使街道议事会容易受到政治政党的影响。

当前， 大部分街道议事会有一定的筛选或选举规则， 只有少部分的街道议事会是以自愿参与的原则运行。 若存在筛选或选举规则， 就会存在一个公民比另一个公民更适合参与公共政治生活的可能。 同时， 会员若长期参与该街道议事会， 将促使已经拥有一定社会资本的居民转变为“专业居民” 或垄断街道议事会的参与权。 这种专业化的老会员， 在斯特拉斯堡街道议事会就被观察到了。 为了避免这个问题，街道议事会强调成员的非政治化， 注重成员的参与性以及对公共问题的论述能力。

（三） 参与式治理技术化发展及其局限

以华盛顿“现实反馈” 为代表的实践强调参与的过程， 而不是追求一个准确的规划结果。 它的规划结果应该是对未来的多个预期， 是一种对规划方案进行探讨的形式， 主要目的在于促进多个利益群体从对方的角度思考， 相互理解各方的规划出发点。 每个小组分别形成独特的规划预期， 结果以多种方式进行汇总， 产生一系列规划情景。 而关于规划达成的共识， 则将结合已经形成的多个规划预期， 共同纳入GIS 平台进行再分析。 采用Index、 TRANUS 等指标分析软件， 量化不同规划方案在环境、 交通、 就业、 可负担住房等方面存在的优势与劣势， 为后期的规划制定提供发展思路和借鉴。 因此， 多种规划思路为城市发展的侧重点提供了规划依据。

计算机化的可视化方法， 为规划者和建筑师提供了一些支持和促进民主决策的新方法。 通过普遍参与和技术分析， “现实反馈” 可形成公众普遍参与和技术人员有效分析的不同层次体系。 参与方式可以使公众作为决策角色参与到城市宏观性规划（城市总体规划、 区域规划、 战略规划） 和详细规划中， 也能帮助公众以利害关系人的身份参与到社区更新及详细的规划当中。 该参与方式为公众提供了与规划师和决策者进行对话、 协调的机会， 增强了城市治理中的协调性、 沟通性和合作性。

“现实反馈” 有利于城市发展利益相关者参与未来的共建城市， 有助于保障所形成规划方案的可实施性。 对于参与者来说， “现实反馈” 为他们提供了一个话语机会。 他们在规划地图上分配增长积木的动手过程中， 与利益冲突方沟通讨论， 能加深对各方出发点及对立观点的理解。 同时， “现实反馈” 的参与方式也为规划师和规划决策者提供了更具广度和深度的视野。

然而， “现实反馈” 只注重和强调参与的操作性与技术性， 对参与的社会性没有详细具体的规则或讨论。 西方围绕公民参与的研究， 主要是根据不同的评估方法，研究参与程度、 参与主体、 参与效果。 在参与程度的多样化方面， 以美国的社会学家谢莉·安斯汀（Arnstein） 的阶梯理论最为典型。 她描述了三种参与状态： “不是参与的参与” （无效参与）、 “象征性的参与” （形式主义） 与“有实权的参与” （公民权利）。 当前实施的“现实反馈”， 难以对参与状态做出较为准确的判断。

四 世界名城的参与式治理对中国城市的启示

（一） 建立公众参与平台和渠道

巴黎街道议事会机制和华盛顿“现实反馈” 模式表明， 参与式治理在城市发展过程中起了十分重要的作用。 不仅城市的基本日常公共问题， 如交通、 绿化、 卫生、环境和基本整治等项目， 城市的长远规划与发展、 经济与社会协调、 区域平衡发展等方面的决策， 也都让居民充分参与其中。 城市参与式治理模式一方面能及时解决不同地方所面临的具体城市问题， 另一方面能充分发挥居民更加了解所在城市发展需要的优势， 为城市发展和规划做出更科学、 更完善的指导。

随着中国快速的城市化进程， 不同地区、 不同规模的城市都遇到一定的城市治理问题， 如城市拥堵、 城市垃圾、 城市卫生及城市环境保护等。 单纯依靠政府来提供解决方案或做出规划难以满足公众需求， 同时也难以提供巨大的人力、 物力来回应快速城市化进程所带来的问题。 巴黎和华盛顿经验表明， 发展城市基层参与式治理有利于解决城市治理中的公共问题， 并为城市科学合理规划奠定良好基础。 其中有两点值得我们借鉴。

一是建立规范的基层治理机构以及与政府进行良好沟通的渠道与方式。 我国可以根据当前基层的治理结构， 在街道办事处基础上， 完善其功能并发挥其作用， 保证街道办事处与区、 市层级的有效沟通。 应促进居民或协会与街道办事处的融合，举办定期的以街道公共问题为中心的沟通交流会， 形成对街道问题的意见或建议。

二是在公众参与的过程中采取有效、 生动的方式和方法。 我国的公共管理部门在制定和执行公共政策时， 往往通过传统大众传媒， 导致我国公众通常是被动参与到公共政策过程中。 大众媒体虽起到重要作用， 但存在一定的缺陷和局限性， 不能代表完全中立和广泛的公众观点。 围绕城市发展的公共问题， 采用直接、 生动、 具体的形式与公众沟通和交流， 可以增强公众的主动参与性， 推动多个群体的协调性，进而为区域发展政策的制定和执行提供更强的操作性。

（二） 完善公众参与的规则和管理

巴黎和华盛顿的参与式治理在发展过程中， 也面临诸多挑战。 法国政党代表在组织街道议事会活动中影响较为突出， 限制了街道议事会的民主表达空间， 部分街道议事会开始推崇自愿参与原则。 中国街道办事处作为政府的派出机构， 与政府的联系更为密切， 直接受政府影响。 在中国尝试街道参与式治理模式， 一方面应坚持政府管理街道办事处， 另一方面也可发挥街道办事处贴近公众、 贴近公共生活的优势， 让公众自愿参加或推选街道办事处的公众代表， 这有利于直接从公众角度反映公共问题或提出相关建议。

由于美国其他公众参与制度较为完善， 公众参与的方式、 内容、 范围的设置已经成为规划制度安排的重要内容， 公众参与的范围逐渐覆盖到规划的编制、 决策、许可等阶段。 美国“现实反馈” 模式， 主要围绕具体操作技术与手段进行讨论， 以期通过各种技术和管理手段使相关的管理成本得到合理化降低， 实现行政效率的进一步提高。 中国当前社区公众的参与途径与程度有限， 许多参与活动沦为形式主义。参与者多限于专业者或政府官员之间， 更多体现着精英价值观， 自发的公众参与多集中于自身利益的诉求。 因此， 需围绕如何实现社区治理转型及如何进行公众参与或相关制度建设， 探索公众参与的技术手段与具体方式方法。

（三） 推动基层治理创新和转型

在借鉴巴黎和华盛顿经验建立中国特色的参与式基层治理模式时， 需要结合中国的本土社会文化因素。 20 世纪末以来， 西方国家发起新一轮的公众参与式治理运动， 更新了西方城市基层治理的图景。 一方面， 强调通过自下而上的方式落实社区主义， 带动社区居民参与基层治理， 建设政府与社区的合作伙伴关系， 推动政府改革和社会发展。 另一方面， 重点围绕如何满足民众需求的问题， 讨论非政府机制扮演的角色， 促使由“单行道” 的统治模式向“双向道” 的治理模式转变， 反映了新自由主义和社区主义的调和以及西方国家治理理论的转轨。

中国基层服务的管理功能、 管理体制在不断完善， 基层治理正走向法治化。 但在“两级政府、 三级管理、 四级网络” 科层化的城市管理格局下， 随着中国向城市型社会迈进， 一方面城市社会的流动性剧增， 另一方面居住空间因流动性增加而出现认同弱化和异质性增强的趋势。 表面地组织公众参与城市公共管理的过程， 并不能实质性地改变人们的公共关切程度， 也不能实质性地提升社会凝聚力和社会自治力。 因此， 应根据不同城市基层治理的特点， 尝试基层治理的创新和转型。 如根据基层地域范围的大小、 社会资本积累的程度， 探索基层治理的转型； 根据不同社区类型， 如街道平房社区、 单位社区、 商品楼社区等， 分别设计参与主体、 参与过程、参与规则， 探索多样化的参与式治理模式。

同时， 应重视非政府参与机制的发展与完善， 发挥非政府机制的作用和功能。在参与式治理过程中， 可以让更多社会专业技术团体或社区协会组织发挥其作用与影响， 如为规划师团体或者居民议事会等在城市改造或更新中提供更多的参与空间。

注释

［1］ Loi n° 2002－276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité， Art. L. 2143－1 （2002 年2 月27 日－276 《近距离民主法》， L. 2143－1 法例） .

［2］ Les conseils de quartier de Paris，Trajectoires Groupe Reflex，mars 2007 （《巴黎街道议事会》，Gruope Reflex研究中心，2007 年3 月） .