检察业务考评历史演进与现实重塑

严锋

摘 要：检察业务考评是检察机关对内进行监督管理的一项工作机制。该机制在促进指导检察业务开展、提升办案人员执法水平等方面起到了积极作用。但同时存在考评工具主义倾向严重、考核项目设置不合理等诸多问题，应通过健全考核导向、完善考核项目、强化对“行为过程”考核、引导聚焦监督主业、建立专业的外部评价机制等措施，建立更加科学合理的检察业务考评体系。

关键词：业务考评；历史演进；现实重塑

一、检察业务考评之历史演进

（一）探索阶段

1978年以来的很长一段时间内，我检察机关并没有形成一套完整有效的考评体系。为更好地发挥上级检察机关对下级检察机关的业务管理指导作用，一些地方检察机关开始进行业务考评的探索。1995年，最高人民检察院（以下简称高检院）陆续制定下发了《检察官考核暂行规定》、《初任检察员、助理检察员考试暂行办法》、《检察官纪律处分暂行规定》等一系列针对检察人员考核的相关规定。这一系列配套性文件对检察官考核、选拔、辞职、辞退等事项作了比较详细的规定。这些规定虽然对检察人员业务考核作出了规定，但从考评实践来看，效果不甚理想。这些规定大多比较原则和笼统，可操作性不强。

（二）起步阶段

2002年，高检院又相继制定了《人民检察院基层建设纲要》（以下简称《纲要》）和《基层检察院建设考核暂行办法》（以下简称《办法》）。《纲要》和《办法》是第一个对基层院建设规划和建设的考核性规范。这两个文件对全国基层检察院建设的标准、原则、内容以及考核的具体要求等作出了规定。《办法》进一步明确了对基层院规范化建设实施考核的要求。从此，高检院各业务厅局开始了对下级检察院业务工作的考核，业务考评首次作为评判基层检察院建设成效的主要依据被纳入基层院建设考核。2004年，《办法》予以废止。高检院出台《基层人民检察院规范化建设考核办法》（以下简称《考核办法》）。《考核办法》在总结以往经验教训的基础上，对基层院绩效考核体系进行了比较系统性的构建，基本奠定了现行检察业务考评体系的框架。

（三）完善阶段

2010年，高检院在全面总结以往考核规则和机制不足的基础上，相继出台了《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作项目及计分细则（试行）》和《最高人民检察院考核评价各省、自治区、直辖市检察业务工作实施意见（试行）》两个文件。该文件的显著特点在于：一是一改以往业务考评过于原则和笼统的弊病，通过“人均”考核性方法，对各个具体的考核项目进行评价，如人均审查逮捕数、人均起诉数等等；二是通过设定具体考核分值对各项考核指标进行量化，使得业务考核更加具体、清晰，增加业务考核的可操作性；三是注重对办案结果的考核，如诉后无罪率等。

二、检察业务考评存在的问题

考核管理过程是一个交互性质的过程，不仅反映在上级对于下级的管理行为，还反映下级对于上级管理的一种应对。①业务考核的过度量化极易催生功利的土壤。对于上级检察机关，容易为追求业绩而忽视考核数据的真实性与科学性，从而可能使政策传导和业务指导等功能得以弱化。对于下级检察机关，容易为追求分数和排名而针对性地開展工作，使检察机关职能不能得到有效的发挥。

（一）业务考评的工具主义倾向严重影响检察职能的有效发挥

在相当长一段时间内，检察业务考核工具主义倾向比较明显，业务指标的过度量化和目标任务考核的导向性，容易引导检察人员单纯围绕目标任务考评开展工作。如在高检院2010年出台的两个考评文件中，各项业务工作都设置了统一对应的测算分值。这些过分量化的硬性规定，容易导致检察机关为了追求考核分值和排名，机械性地围绕目标考评开展工作。再如，在“两个考评”文件中，同样比较注重对业绩结果的考核，如逮捕后撤案率、起诉后无罪率等。在这样的考评环境下，一些检察机关为提高办案得分和年底工作排名，围绕目标任务考评，有针对性地开展工作，一味追求办案数量，能加分的多做，不加分的不做或少做。其目的就是为了追求考核业绩，提高业绩排名。这种业绩考核导向在本质上违背了司法工作规律，最终影响了检察权的正确行使。

（二）考核项目设置不够合理

一方面，一些不符合司法办案规律的考核项目没有完全消除。在2015年之前，批捕率、起诉率、有罪判决率等项目都被列入考核范围，直到中央政法委在2015年中央政法工作会议上明令取消。笔者认为，这是非常值得肯定的，但还不够彻底。如在审查起诉阶段，虽然取消了对无罪判决率的考核，但撤回起诉仍然留存。另一方面，近年来新增的检察业务没有在业务考核中充分体现出来。如2017年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改后，检察机关被正式赋予了公益诉讼检察职能，并已成为检察机关重点工作。但在业务考评体系中却没有相应体现出来。

（三）片面强调“行为结果”考核，对“行为过程”的考核权重不够

从现行检察业务考评内容来看，考核规则比较注重于办案数量、办案质量等方面的评价，即考评机制比较注重对“行为结果”的考核，对“行为过程”的考评明显不够。检察办案是一个动态的过程，从检察人员办案效果上来考察，不仅应从其办案数量质量上来考察，还应同时从其办案程序等过程上来考察，更应该从对办理个案或类案的经验教训的分析总结上来评价。因为只有这样，才能对办案业绩进行充分、综合、科学、合理地进行评判，以促进检察业务更加科学健康有序开展。

（四）业务考评在促进检察机关法律监督职能的发挥上明显不够

检察机关是法律监督机关，诉讼监督是检察机关的工作主业。同时，检察机关作为司法机关，在业务考评上，更应围绕其司法属性来评价。业绩考评制度是必要的，但必须符合司法规律。②因此，业务考评作为方向标和指挥棒，就应该充分发挥业务考评机制的牵引导向功能，引导检察办案人员聚焦监督主业，强化法律监督，而不是只充当公安机关的“二传手”。当前，在强调结果考核的导向下，对检察人员在办案中同步做好法律监督的导向性显然不够。

（五）外部评价机制不够专业

在高检院开展业务考评的很长一段时间内，并没有引入外部评价机制，直到2014年《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》的出台，外部评价机制才得以引入。《意见》将人民监督员、人大代表以及政协委员对检察机关执法办案工作的评价纳入到考评体系中来，考评体系得到进一步健全。但一个突出的问题的是，这种外部评价机制专业性明显不够，其结果是严重影响了外部考评的实效和说服力。检察机关办案是一个很专业的过程，外部评价人员如果专业性不够，容易导致外部评价机制走向弱化和虚化。

三、检察业务考评之现实重塑

（一）树立正确导向，摒弃考评工具主义倾向

明确检察机关法律监督的职能定位，树立科学的业务考评导向和办案理念。着力加大对检察人员综合业务能力和办案效果跟踪的考核。要更加注重对“软指标”的考核。引导办案人员在追求法律效果的同时，也注重对政治效果、社会效果和人文效果的追求。我们欣慰看到，高检院在《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》中，对考核原则、考核内容等做了比较大的修改，很大程度上改变了以往偏重硬性指标的考核方式。如在考核内容上，在对办案数据考核的基础上，增加了对案件质量评查方面的内容；尤其还引入了落实上级院重要业务工作部署情况和社会评价情况的考核。

（二）设置更加科学合理的考核项目

一方面，在对具体考核项目的设置上，应进行全面和科学的考量。如在审查起诉环节，有的案子事实清楚简单，证据确凿充分，法律适用毫无争议，承办人员只需充当“二传手”即可。但有的案子案外因素較多，如果不对案件去做全面考量，势必影响案件的办理效果。如未成年人案件，大量的工作在案件之外，如回访帮教、心理辅导等，这都需要办案人员花费大量的精力。另一方面，随着检察机关公益诉讼工作的深入开展，必须加大对公益诉讼工作的考核权重，通过业绩考核推动公益诉讼工作深入科学高效开展。

（三）建立“过程控制”与“结果运用”并重的双向业务考核机制

许多工作不仅体现在具体结果上，还包括具体行为性质和过程性指标。③从科学的现代绩效管理制度来说，在注重对“行为结果”的考评同时，更应注重对“行为过程”的考评。从片面注重办案结果考评导向，转向“行为与过程”并重的双向考评机制。在对检察业务的“过程控制”上，要更加注重对个案流程监控、全程留痕、实时预警，并且全面记录办案质量、总结调研成果以及职业操守等，多维度、多方位考核办案质效。

（四）建立更加符合监督主业的考评体系

切实转变业务考评理念，改变检察人员“就案办案”观念，不断加大对办案过程中监督质效考评的权重。通过加大办案监督的分数比重，大力引导检察人员在办案中加强法律监督，深化法律监督主业。在具体的切入路径上，要着重强化案件质量评查结果的运用。一方面，对在办案中同步做到监督的案件要不吝加分，如在业务考评体系中进一步加大对纠正违法等项目的考核，以充分发挥法律监督在办案中的正面引导作用。另一方面，通过质量评查发现监督漏洞，对案件中应监督而没有监督到位的案件要相应的减分。

（五）建立更加专业的外部评价机制

要切实加强检察业务考评外部评价的专业化建设。针对当前人民监督员、人大代表以及政协委员等对检察机关业务考评外部评价不够专业的问题，笔者建议，要通过大力提升外部评价人员的专业能力，促进外部评价更加科学、客观和公正。针对不同类别的检察业务工作，吸纳不同类型的专业人员进行外部评价。如对刑事检察业务的外部考评，应吸纳刑事律师、法院刑庭审判人员、从事刑事法律研究的学者等人员参与评价；对民事检察业务的外部考评，应吸纳民事律师、法院民庭审判人员、政府法制人员、从事民事法律研究的学者等人员参与评价。只有通过大力提升外部评价的专业性，才能切实提升检察工作外部评价的权威性和说服力，才能真正有助于实现人民群众在每一起案件中感受到公平正义的司法愿景。

注释：

①禹得水：《关于检察机关绩效考核制度的调查报告——以省县人民检察院公诉绩效考核制度为样本》，《中国刑事法杂志》，2015年第2期。

②陈光中、龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，《中国法学》2013年第4期。

③张志刚：《公共管理学》，大连理工大学出版社2008版，第357页。