基层事业单位全面预算管理的现状及对策分析

李 珺

前言：全面预算管理是与时俱进的新的财务管理模式，通过在单位上下传输预算过程全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪的理念，进一步强化预算执行控制力度，从而整体提升单位的预算管理水平。因此，实行全面预算管理，对于事业单位提高资金使用效率，防止腐败有举足轻重的意义。

一、全面预算管理的必要性

全面预算管理是通过对单位未来一定期间内的业务活动和财务成果进行全面预测和筹划，科学合理配置各项财务、非财务资源并对整个费用执行过程进行全程监督和适时分析，及时对执行结果进行评价和反馈，以便单位制定相关的措施以提高资金的使用效率。在国库集中支付的大环境下，实施全面预算管理，有利于对资金收入支出进行事前监督控制，对单位“小金库”的私设和超预算支出现象起到更好抑制作用。

二、当前基层事业单位全面预算管理存在的问题分析

（一）全面预算管理意识淡薄、重视度不够，缺乏预算全员性的理念

新预算法推行以来，基层事业单位与全面预算管理相匹配的组织架构、内部管理制度和信息系统等条件尚不成熟，预算体制还未完全摆脱“前预算阶段”，如经费来源是财政全额拨款的事业单位，预算计划的编制是按上级下达文件批准编制，造成单位领导对预算管理的认识和重视度不够，履职过程中缺乏责任意识，对于资金的有效分配缺乏科学严谨的态度，也缺乏“先编制预算，再安排支出，未列预算，不得支出”的预算管理观念。而财务部门更关注的是会计核算致使全面预算管理的重要性大为降低。

（二）预算编制方法单一落后，严谨合理性有待提升

预算编制是全面预算管理的前提和基础，是整个预算管理的起点，事业单位预算编制时间集中在9-11 月，编制时间相对较短，编制方法单一，涉及单位的各项支出，在较短时间将预算总额进行科学合理分摊，势必影响整个预算数据的规范合理。

（三）预算编制随意，预算执行力度不够

部分事业单位误认为预算编制是纯财务行为，与业务及其他职能部门无关，财务部门势单力薄，无法对单位各项业务支出的必要性和全面性进行准确的判断，在缺乏单位各部门参与配合的前提下，闭门造车，缺乏费用归集前的调查研究及科学论证，导致内部各部门财权与事权不匹配，计划与实际操作脱节，影响各部门职责履行，预算执行过程中预算调整、追加预算的现象频频发生。

（四）缺乏行之有效的预算监督控制和考核机制

从目前事业单位全面预算执行来看，整体预算管理处于粗放型模式，虽然主管部门会定期进行预算执行数据的通报并下发至单位财务部门，但事业单位尤其基层事业单位内部缺乏相应的预算监督和完善的考核问责机制，对预算考核泛泛而谈，未明确具体的量化指标且预算执行的考核情况未落实到具体责任人。仅靠财务部门根据国库集中支付平台上的预算额度进行表面性的费用执行预警，势必产生为加快预算执行进度的预算资金的相互挤占挪用、费用集中支出化等现象。

三、针对全面预算管理过程中存在的主要问题提出的改善建议

（一）提高基层事业单位对全面预算管理重要性的认识，树立预算管理全面性的理念

基层事业单位应建立全面预算管理组织框架，健全内部管理相关制度，成立预算管理工作领导小组，由单位主要领导担任组长，各业务职能部门负责人为主要成员。各司其职地真正意义参与到预算编制、预算执行监督、预算分析、考核全过程，形成上下呼应的联动机制，将预算管理和单位的整体管理目标充分融合，积极发挥全面预算管理对单位稳定发展的重要作用。

（二）理论联系实际，选择科学合理的预算编制方法

预算编制的科学性、合理性是全面预算管理强而有力支撑，传统单一的增量预算法编制简单，但会不同程度地造成预算松弛及资源浪费。事业单位应立足本单位实际，以该年度重点工作及业务发展规划为根本，选择科学合理的预算编制方法，以提高预算编制科学化、精细化。零基预算法促使单位管理者以零为起点，逐项审查部门年度各项支出预算，调动业务职能部门降低费用的积极性，将预算做实。这是预算编制趋势，将在行政参公单位先行试点后再广而推行。当然也可有针对性地结合选择弹性预算法、项目预算法等。

（三）加强预算编制前的调查研究，各提高预算执行力度

全面预算管理是一项系统复杂的工作，预算编制前做好预算基础资料进行收集、分析和论证等前期阶段的准备工作，这就要求单位管理层高度重视，业务科室和财务部门通力配合，共同推进，在分析上年度预决算数据的同时对本年度的收支规模和结构进行测算，按一定标准将费用支出分门别类地列入计划表格，预算指标做到准确细化并逐层分解，明确资金支出金额与用途，发挥资金效益最大化。在预算执行过程中，强化预算计划管理，实现预算编制与预算执行的良性互动，提高预算执行效率。

（四）建立健全全面预算监督控制和考核激励机制

目前基层事业单位全面预算管理落实不到位重要原因就是预算执行缺乏强而有力的监督控制机制，故在预算执行过程中建立严格的预算监督预警机制，并将预算控制管理纳入单位内部控制体系中去显得尤其重要，可以有效避免无预算、超预算支出现象发生。事业单位应采取内外部监督双管齐下的监督模式，财务部门要加强过程控制，担负起内部监督责任，定期把预算执行进度情况向单位全体进行通报并做好事后的跟踪和督促，单位管理层负责做好沟通协调落实。外部可委托第三方专业机构定期对单位的全面预算管理工作进行内审监督，以达到严格预算管理的目的。

全面预算考核具有承上启下的作用，单位应定期组织实施预算考核，分月、季度，预算年度结束后再进行年度总考核的方式进行，通过对预算完成结果进行检查、考核、评价来为今后改进预算管理提供建议与意见。事业单位应科学合理地将部门预算执行的量化指标纳入部门绩效评价考核指标内容，不仅需要对预算完成结果进行考核，还需要将财政资金效益发挥情况进行考核。在单位内部形成单位对部门考核，部门对相关责任人考核的循环问责机制，同时建立合理可行的激励机制，奖罚分明，促使业务职能部门树立起责任忧患意识，确保考核落到实处。

总之，事业单位尤其是基层事业单位要不断建立完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈应用”的全过程预算管理机制，以推动事业单位健康稳定发展。真正意义地做好事业单位全面预算管理是一个长期探索的过程，需要在不断实践中总结经验，更需要全员共同参与，共同努力。