我国存款保险制度发展存在的问题及对策

王 璐

一、存款保险制度

存款保险制度，是为了维护存款人的存款安全，维护金融体系的安全和稳定，成立专门的存款保险机构，各存款性金融机构作为投保人，根据所吸收的存款按一定比例交付保险费。当投保机构因经营不善出现问题甚至面临倒闭的时候，存款保险机构按规定向投保机构提供救助或向存款人进行赔付的一种制度。

存款保险制度分为隐性的存款保险制度和显性的存款保险制度。显性存款保险制度，是指由国家以制定法律的形式保护存款人的权利，依据法律规定建立存款保险机构，以此来保护存款人的存款。隐性存款保险制度，是指国家并未出台有关存款保险的法律，当银行面临经营困境或濒临倒闭时，政府会对存款人的存款提供保护，保护存款人的权益，保障金融市场的稳定。

二、存款保险制度在我国的发展现状

1.隐性存款保险制度

在《存款保险条例》正式实施之前，我国并未建立显性存款保险制度，而是采取隐性的存款保险制度，即政府对储户的存款提供保护，保护存款人的权益不受损失，保障金融体系的稳定。在银行经营出现问题或濒临破产时，政府会采取一切措施化解危机，同时存款人也将会享受全额的存款保护。应该说，中国式的隐性存款保险制度对于稳定金融秩序、实现国家的长治久安起到了非常重要的作用。

2.显性存款保险制度

1993 年，存款保险基金在我国首次提出，以保障社会公众利益。2015 年5 月1 日《存款保险条例》开始施行，标志着我国显性存款保险制度正式确立。同时，也表明我国政府将不再承担隐性担保的责任，不再为存款类金融机构兜底，从而将商业银行真正意义上的推入瞬息万变的市场之中，进一步深化金融体制机制改革。

三、我国存款保险制度的主要内容

第一，我国实行强制保险制度，要求存款类金融机构必须参保，但不包括投保机构设立的境外分支机构以及外国银行在我国境内设立的分支机构。

第二，存款保险的偿付金额，实行限额偿付，最高为50 万元人民币。据央行测算，这一标准可以保障99.63%的存款人不会受到利益损失，超出50 万元的部分，从破产银行的清偿资产中受偿。

第三，保险费率实行差别费率，由基准费率和风险差别费率构成。各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。

第四，存款保险基金管理机构并非仅仅作为“付款箱”存在，还具有一定的早期纠正和风险处置职能以及对其投保银行的监督职能。

四、我国存款保险制度存在的问题

1.道德风险问题

随着存款保险制度在我国的正式施行，不可避免地会带来道德风险问题，这不仅会削弱存款保险所发挥的实际作用，而且，道德风险的积累也会加剧金融不稳定性。

（1）存款人的道德风险

由于存款保险保障了存款人的存款安全，即使存款银行发生破产倒闭，存款人也会免受损失或受到的损失有限。因此，存款人往往选择利率高收益高的银行，而忽视了存款银行的业务状况、风险状况，存款人收集银行信息、选择银行及监督银行经营活动的意识和行为将大为减少，失去了对银行进行监督的积极性。

（2）投保机构的道德风险

由于存款保险能够保护存款人的利益，防范银行发生挤兑风险。这就使得投保银行高息揽储、更多的倾向经营高风险的业务，期望获取高收益，而对其经营风险、财务风险的防范意识下降，自身约束能力减弱，致使银行风险不断的累积。投保银行参与投保的行为实质是将其本身所承担的风险进行了转移，即以投保的方式转移到存款保险机构的身上。

（3）存款保险基金管理机构的道德风险

存款保险机构为了能获取更多的利益或由于资金不足，可能“忽略”或掩饰银行存在的问题，对发生问题的投保银行“有意宽容”，不及时给予救助或进行破产处置，而是“拖延时间”期望投保银行能解决自身的问题。这不仅没有起到维护金融稳定的作用，反而会由于其“掩饰”和“拖延”行为可能导致投保银行风险的积累。

2.逆向选择问题

根据《存款保险条例》，明确规定存款类金融机构都应办理投保手续。由于强制参保制度，将会导致经营业绩不良、风险高的银行大量加入。虽然我国对投保机构实行基于风险状况的差别费率政策，但由于动态风险等级评定机制还不够完善，银行信息的不对称，以及信息披露的不完整、滞后性等因素，在存款保险制度实施中要充分考虑到逆向选择的问题。

3.存款保险意识薄弱，个体潜意识和社会记忆尚未形成

《存款保险条例》实施后，因“银行倒闭”谣言引发少数储户恐慌、造成银行挤兑存款的现象并未完全杜绝，还会偶尔发生。2017 年8 月7 日，有个别网民在网络上散布山东“临商银行倒闭”的谣言。该谣言在当地迅速蔓延传播，引发当地不明真相群众的恐慌，致使部分储户集中取款，造成银行挤兑现象。当地公安机关依法查处了该起造谣传谣破坏金融秩序的治安事件。临商银行以及当地政府在对储户进行安抚工作的同时，迅速启动大批量现金供应增加流动性，以确保储户兑付到位，消除群众的恐慌情绪，顺利地化解了“挤兑”风险。

从上述案例可以看出，我国虽然在宏观制度层面已经正式确立了存款保险制度，但由于少数公众个体易受谣言影响，并在恐慌情绪驱使下作出盲目从众的非理性行为，在此次挤兑存款事件中存款保险制度并未发挥出其应有的作用。这种现象的发生，是因为存款保险的知识宣传不到位，少数公众个体对存款保险相关知识了解甚少，存款保险意识薄弱，“存款保险”的观念还未深入人心，尚未形成“存款保险”的社会记忆和共识。

4.信息披露机制有待完善

有关投保机构的风险状况、评级情况等信息披露的是否及时、全面、真实、有效，都会影响到存款保险制度能否正常运行及其作用的正常发挥。目前银行信息披露在一定程度存在内容不完整、有滞后性、被动性等问题。因此，应注重补充完善信息内容，保障信息披露的质量、保证信息的时效性，为存款人自主选择银行、进行理性投资以及自觉监督银行经营活动提供数据支持。

5.相关法律建设存在缺陷

我国刚出台的《存款保险条例》，还未上升到法律的层面上，不具有独立、权威的法律地位，如果没有与其相应的法律作保障，该制度在实施中的相关问题就不会有法律上的制约，缺乏强制实施的原则标准。我国应适时制定《存款保险法》，有了存款保险相关法律的明确制约，将迫使投保机构权衡利弊、慎重确定其投资业务，避免触犯法律，同时也使得监管部门有法可依。

五、我国存款保险制度发展的建议

1.加强金融法律体系建设

目前我国只是出台了《存款保险条例》，希望这项制度在执行的过程中，能结合我国实际并借鉴国际经验不断进行完善，并在此基础上研究制定《存款保险法》，通过法律形式将投保机构与存款保险基金管理机构各方的权利与义务、保费的范围、法律责任等细化，加强金融法律体系建设，对相关问题和风险的解决做好准备，为存款保险制度提供法律保障。

2.加强日常的风险监测，建立和完善存款保险信息系统

应加强对投保机构在遵守法律、资产质量、风险状况、评级情况等方面的监督管理。建立和完善金融风险监管制度机制、细化和落实日常风险监管措施、加强日常风险监督管理，完善金融风险防控体系，是实行风险差别费率的必要前提。在根据经济金融发展状况等因素调整基准费率的同时，也要根据对投保机构的风险状况监测结果适时调整风险差别费率。这对于降低存款保险制度所诱发的道德风险和逆向选择风险，促进银行间的公平竞争，保障金融体系稳定起着重要作用。

2017 年6 月，中国人民银行存款保险信息系统开发与实施项目完成采购。存款保险信息系统的建立和在实施中的不断完善，有利于投保机构的信息管理、费率标准、适用费率管理等，有利于促进落实日常风险监管措施、加强日常风险监测，对投保机构进行有效的监管。同时，也有利于投保机构风险差别费率的合理制订。

3.健全银行信息披露制度

及时、有效、全面的信息披露是维护金融体系稳定的重要条件，也是防范存款保险道德风险的重要手段。我国应建立健全银行信息披露的制度机制，要求定期披露银行的资产水平、风险程度、经营状况等信息，重大的经营事件要及时披露，提高银行的透明度，有助于投保银行约束自身风险。通过全面、有效的披露银行信息，使公众能及时、有效、完整的了解银行信息，可以在很大程度上防范道德风险。同时也可提高公众的关注度，加强存款人对银行的社会监督，推动银行稳健经营。

4.多举措并举，加强存款保险知识的宣传

各投保机构应积极组织形式丰富多样、内容易于理解传播的各种宣传活动，广泛宣传《存款保险条例》、宣传金融安全知识。通过网络、媒体等手段，建立教育、宣传等多种途径，向公众普及存款保险知识。通过持续不断的知识宣传，增加公众存款保险的观念和意识，争取在全社会形成存款保险的“社会记忆”和“社会共识”，使存款保险制度在施行中发挥出最佳作用。

5.适时拓宽存款保险制度目标

随着利率市场化进程的不断推进，银行业的竞争逐渐加剧，给银行业造成了风险上升、经营成本增加、盈利能力大幅下降等冲击，银行经营能力的差异逐渐显现出来，经营业绩出现明显分化。银行业在面临严峻挑战的同时也孕育着机遇，对准备充分的银行来说，往往能够抓住改革中的机遇，将市场化危机转化为赢的有利时机，迅速发展壮大。而对于缺乏准备，不能适应利率市场化改革要求的银行，就可能会被兼并，或是破产被淘汰出局。因此，在利率市场化的环境下，银行业面临的优胜劣汰在所难免。

存款保险制度实质上是将各投保机构面临的风险转移至存款保险机构的一种风险转移手段，一旦投保机构面临经营困境或濒临倒闭，存款保险机构就要承担起相关的赔付责任。因此存款保险机构应具有对问题银行进行处置的职责，即参与处理问题或干预问题银行的职责。例如监督投保机构的经营管理，甚至直接干预问题银行的经营管理、采取相关措施纠正问题银行不当的经营行为，参与问题银行的破产清算等善后工作，完善金融机构破产管理办法、细则等。

自2015 年5 月1 日至今，存款保险制度实施以来，综合考虑利率市场化的推进、金融环境的变化等各方面因素，我国应适时拓宽存款保险制度目标，例如在现有目标上加上“参与处置问题或危机”等，以更好地防范金融风险。

6.明确职责，加强统筹和协调，建立协同监管模式

2017 年7 月，在北京召开的全国金融工作会议上宣布设立国务院金融稳定发展委员会，标志着我国的金融监管格局正式升级为“一委一行三会”，这将改变此前金融监管上缺乏统筹协调的现象，从而形成了具有中国特色的金融监管体系。同时，也体现出了“一委一行三会”的权威性将远高于原来的“一行三会”。

目前，我国金融业实行的仍然是分业监管模式，存款保险制度与相关部门的职责或有交叉甚至产生混淆，极易导致监管机构难以发挥应有的作用，出现监管效率较为低下的状况，这种状况要求我们划清各监管机构的职责范围。划清存款保险机构与央行最后贷款人、其他监管部门之间的界线，明确职责，是存款保险制度能够有效发挥作用的根本保证。一是存款保险的赔付与最后贷款人的作用相得益彰，二者相互补充、缺一不可。存款保险制度实施后，存款保险制度并不能完全替代央行最后贷款人，仍然需要央行最后贷款人的存在。为了维护金融稳定，创造稳定和谐的金融环境，有利于我国经济的长远发展，存款保险机构与央行最后贷款人更需要信息共享、有效协作。具体来说，存款保险制度的付款箱功能是在问题银行破产退出时发生作用，存款保险不是保护银行，是有限度的保护储户的存款损失风险，即对存款人进行有限赔付；最后贷款人是指中央银行对面临流动性困难，无法从其他银行或金融市场筹资的商业银行进行支持和救济的职能。因此，存款保险制度的实施也是明确二者职责分工的最佳时机。除此之外，存款保险制度保护储户的存款安全的目标，也间接起到了防范和化解“挤兑”风险的作用。二是存款保险机构和银监会相辅相成、各司其职。银监会负责对银行业金融机构的业务范围与风险程度进行监督管理，保障银行业的安全与稳定。存款保险机构则主要通过提高风险差别费率对问题银行进行风险警示，以减少处理问题银行时的资金损耗，避免不必要的损失。

存款保险机构与相关部门明确职责分工、划清监管范围，与共享监管信息、降低监管成本并不存在矛盾对立的关系。国务院金融稳定发展委员会是国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，其作用重在统筹和协调，统帅全局，该机构的设立本身也标志着我国金融监管由分业监管模式向协同监管模式转变。一方面，处于国务院金融稳定发展委员会统筹协调下的“一行三会”的信息共享，可以大量节省存款保险机构监管成本，避免了信息重复收集造成的成本浪费。另一方面，存款保险机构可以利用风险差别费率的定价机制对金融机构进行监控，加强和完善对金融机构的监管。

六、结语

存款保险制度自2015 年5 月1 日实施至今，实现了对我国存款类金融机构的全覆盖，存款保险费率厘定合理，存款保险基金来源稳定、余额充足。但是，对于存款保险制度施行中逐渐暴露出的一些问题，如道德风险与逆向选择问题、存款保险意识薄弱等，也不可忽视，应在存款保险制度的执行中解决好相关的问题，使存款保险制度在实施中能发挥其应有的作用，金融监管体系更加完善，为我国经济发展提供一个更加安全、稳定的金融环境。