党规国法衔接协调机制研究

冀明武



党规国法衔接协调机制研究

冀明武1, 2

（1. 郑州大学 法学院，河南 郑州 450001；2. 南阳理工学院 文法学院，河南 南阳 473004）

十八届四中全会正式将党内法规纳入社会主义法治体系，“衔接和协调”成为党规和国法关系的基础定位。党规和国法衔接的实现有赖于“学理证成+制度审视+实践考察”的综合发力。圆满的学理证成肃清了党规国法衔接的理论障碍，奠定了两者衔接实践推进的政治前提。对以党规合法性审查为核心的现行衔接协调机制进行理性审视，可以全面评估现行制度的优势和不足，同时为衔接协调机制的完善提供精准定位。基于实践的考察，以党政联合发文为中心的党规国法衔接立法路径，用生动的事实验证了党规和国法衔接的可行性。

党规；国法；合法审查；党政联合发文

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，建设中国特色社会主义法治体系既要建成完备的国家法规体系，又要形成完善的党内法规体系；党内法规不仅是管党治党的“重要依据”，还是建设社会主义法治国家的“有力保障”[1]。习总书记也强调，全面推进依法治国，“必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”，“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[2]。将党内法规纳入社会主义法律体系，明确宣示了党规与国法的同等法律地位，为今后党规国法的衔接、协调定下了鲜明基调。在此背景下，关于党规法律地位的学理证成，现行党规合法性审查机制的审视，以及党规国法衔接协调机制的立法探讨等问题的学术价值和现实意义凸显。

一、何以衔接：党规法律地位的学理证成

（一）传统法律观的当代困惑

长期以来，国家中心主义法律观一直占据法理学界的主导地位，它极力强调国家在立法权上的垄断地位，将“国家”“义务”和“制裁”视为法概念的核心精髓。这种观点在实践中的典型表现就是，只有国家立法层面上的法律、法规和规章才称得上是真正的法律。客观而言，这种法律观与以国家为单中心、以单向度的国家强制为主导的国家管理模式是契合的，也尚能回应和解释该模式下的法治实践[3]62。然而，随着我国传统国家主导管理模式的渐趋式微以及新型公共治理模式的悄然兴起，国家中心主义法律观显然无法很好回应法治政党、法治政府乃至法治国家建设所提出的新问题、新挑战，对其进行必要的反思和修正已成大势所趋。例如，2012年12月，中共中央颁布了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。自其实施之后，截至2016年10月，全国已累计查处违反“八项规定”的案件146431起，处理196947人，给予党纪政纪处分98836人，党风政风和反腐倡廉局面都由此大为改观[4]。试想，如果拘泥于国家中心的法律观，僵化地将此类党规文件排除在法律体系之外，如何才能将影响如此重大的国家治理实践与全面依法治国时代语境圆满兼容起来？

事实上，学界针对国家中心主义法律观的反思已经展开，一个契合现代国家治理的关于法的定义被越来越多的学者所认同和接受①。概括而言，学界对传统法律观的反思、修正主要针对传统法定义中的“体现国家意志、由国家制定或认可、依靠国家强制力保证实施”三个方面，将法的定义修改为“体现公共意志、由国家制定或认可、依靠公共强制或自律机制保证实施”的规范体系。经过修正，就法体现的公意而言，法的含义从国家意志拓展为公共意志，包括政治组织和社会共同体的意志；就法的形式而言，法由国家直接认可和明示拓展至间接认可和默示；就法的实施形式而言，将法依靠国家强制力保证实施修正为依靠公共强制力（包括国家强制力和社会强制力）与自愿服从两种类型。以此来划分，法律将可以分为国家法和公共法两大类型。显然，由中国共产党制定的各类党内法规，应该划归公共法的范畴。但是，鉴于中国共产党在我国政权体系及法治建设中的特殊地位，党规相较于其他公共法而言，又兼备了国家法的部分特性。因为党规不仅是对广大党组织和党员的硬性要求和约束，而且它一旦经过法定程序的转化，就能迅速转变成为正式的国家法，具有对全国范围的约束力和影响力。

综上，党规在法理性质上应划归公共法范畴，但它与规范其他政治组织、社会团体的公共法又不可同日而语，它在一定意义上属于具备国家法性质的公共法。

（二）党规法律地位的综合考察

1. 内涵合法性

依据上述法的定义，法的基本内涵最终凝练为公共意志性、国家认同性和强制实施性三大特征。而其中，法区别于其他规范形式最重要的条件是法的公共意志性，即法律必须是相应共同体全体成员或最大多数成员意志和利益的集中反映。反之，如果只是少数成员或个别集团意志和利益的体现，即便符合了国家认同性和强制实施性，也不能称得上具有现代意义的法。

对比发现，我国党规不仅完全符合法的所有特征，而且其核心的公共意志性表现得非常典型。依据2012年《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）的规定，享有党规制定权的主体仅限于党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。除此之外，其他党的组织和机关，或许有权发布其他规范性文件，但并没有制定正式党规的权限。制定主体的法定性保证了党规公共意志性的贯彻和落实，使得正式党规始终能够反映全党或者全党绝大多数党员的意志和利益。更为重要的是，中国共产党是社会主义法治建设的法定领导核心，党的组织可以根据宪法和法律直接行使部分国家公权力，比如国家经济、社会重大事务的决策权，国家武装力量的绝对领导权，国家干部管理权等。某种意义上讲，党规不仅仅反映中国共产党全党或者绝大多数党员的意志和利益，同时还反映全国或绝大多数人民的意志和利益。鉴于此，“充分反映党意、民意是党内法规姓‘法’的最重要的条件，这一论点也许无须我们做太多论证即能证成”[5]。

2. 形式合法性

党规之所以称得上法律，除了具有实质内涵条件之外，还要符合形式合法性的外在条件。学界对法的形式合法要件的内容尚未形成一致观点，但其内容的抽象性、适用的普遍性及文本公开性等无疑都是其形式合法要件必不可少的部分。显然，党规的外在形式全部符合上述形式合法性的核心条件要求，分析如下。

第一，内容抽象性。党规的宗旨在于规范党内生活，理顺党务关系。党规的制定过程其实就是将纷繁复杂的调整对象进行抽象和凝练，最终变成高度概括性的制度安排。比如，《制定条例》将实践中复杂的党规制定过程概括为规划、起草、审批、发布、解释、备案、清理、评估等几个程序环节，成为党规制定实践工作必须遵循的指南规范。需要明确的是，依照党规对实践活动的抽象概括程度的不同，整个党规体系呈现出一个由低到高的类型化谱系。一般而言，抽象程度越低，适用范围越窄，效力位阶越低；反之，抽象程度越高，适用范围越宽，效力位阶越高。党章是抽象程度最高的党规形式，它的适用范围涵盖了全党的所有行为。而准则、条例等基础主干党规次之，规则、规定、办法、细则等配套党规再次之。

第二，适用普遍性。党规是党的统一意志的制度化体现，理应获得党内一致遵行，党内不应存在凌驾于其上的例外。当然，除了党章之外，任何一部党规的调整对象都有具体特定范围，党规的普遍适用性是针对其特定调整对象而言的。在此范围之内，所有的党组织和党员实施相关活动时都应当依规行事，不得规避和突破党规要求。但对于未被纳入适用范围的活动或个体而言，则不需要适用某一具体党规。比如，所有符合条件的领导干部都要遵守《关于领导干部报告个人事项的规定》，但普通党员就不受此限制。每一部党规都有其特定的适用范围和调整对象，各类各级党规分别从不同角度、不同层次来规范全党的各种活动。目前，我国已经基本形成一套互补调整、无制度死角和规范盲区的党规制度体系。

第三，文本公开性。法律对公民实施规范必须以法律的公布为前提，未公开的法律文件不得成为执法和司法的依据，这是最基本的法律常识。党规的公开是党内民主的最低要求，也是程序正义的应有之义。当然，鉴于党规的特殊性，党规的公开性并不意味着所有党规制定出台后都要向全社会公开发布。从理论上讲，党规公开可以有两种形式：一是有限公开，即特定党规只向其所涉及的党组织和党员公开，其他无关的党组织和党员可以不必知晓；二是全面公开，即特定党规制定出台后，应在党报党刊等媒体上公开发布，供人们知晓。《制定条例》确立了以公开为原则、以不公开为例外的基本原则，虽不强求所有党规及时全面公开，但要求能公开的应尽量公开。

（三）学理假设：党规和国法长期不统一的可能后果

中国共产党是我国法定的、唯一的执政党，全面依法治国的实现有赖于我党依法执政、依规治党。依法执政和依规治党是党领导地位最集中的体现，两者关系之密切可谓是“鸟之两翼”或“车之双轮”。如果党规和国法不能真正统一起来，各自在不同的轨道上运行，长此以往，会出现两种不利后果：其一是党规发展滞后的局面难以打破。当今世界，法治理论的嬗变和制度演进可谓日新月异。此时，如果党规建设拘泥于政治和法律割裂、对立的立场，排斥或拒绝对优秀法治文明成果的吸收借鉴，其发展滞后的局面势必难以改变。改革开放之后，尤其是依法治国的基本方略确立之后，我国在国法领域，无论是理论研究和制度创新，都取得了巨大的进步。而与之相对的是，党规的发展显得严重滞后。就理论研究而言，党规研究不仅学术成果数量有限，而且研究的深度明显不够，无法为党规的发展提供坚实的学理支撑[3]3。制度建设也不例外，目前，党规远未形成独具特色的制度优势，还处在对国法的简单模仿阶段。以《制定条例》为例，其模仿国家《立法法》的痕迹非常明显，只是后者的简化版而已。其二是终将损害党的领导地位和依法治国大局。如果不将党规纳入法律体系之内，就意味着党规存在不接受法治原则和精神规制的可能，为党规游离于法治体系之外提供了“合法”的理由。在全面依法治国大背景下，我党如不能迅速培养法治的思维和逻辑，不能很好提升依法执政和依规治党的能力，终将导致在国法层面话语权有意或无意的丧失，以及国家事务管理的法治化主流的渐离渐远，我党的领导地位就存在被逐步削弱的可能[6]。更为严重的是，与法治体系的长期疏离也会催生政党自我立法的模式固化，一旦其他社会条件和因素具备，固化的自我立法模式就可能造就政党不受制约的独大局面，甚至会膨胀为权力的利维坦，已取得的法治成果就有被其吞噬的危险。

综上，在中国特色社会主义法治建设的语境下，党规和国法的一致性在政治及法律上都存在坚实的学理支撑。强调党规国法的一致绝非是一种强词夺理的话语霸权，而是基于中国国家治理的特殊国情必须坚持的一种意识形态化立场[7]。

二、以何衔接：现行党规合法性审查机制的审视

2012年5月，中共中央通过了两部堪称“党内立法法”的重要文件，即《制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），在党规合法性审查上大胆创新制度，分别从事前立法审查和事后备案审查两个角度对党规体系进行法制化编码。

（一）党规法制化编码之事前立法审查

长期以来，学界对于党规的合法性审查主体一直存在争议，大致可归结为以下三种观点：一是主张由全国人大来审查，理由是人大是国家的权力机关，代表了全体人民的意志，由其对党规的合法性进行审查具有充分的法理依据；二是主张由人民法院审查，人民法院不仅是法律的忠实守护者，还是法律的权威解释者，因而理应由其来判断各类组织和个人的行为是否符合法律[8]；三是党外审查模式，主张建立一个专门的审查机构，它不隶属于任何国家机关或政党内部组织，由其统一对党规进行合法性审查，形成类似西方宪法法院的审查体制[9]。整体来看，上述审查模式都属于外部审查模式类型。理论上讲，从外部加诸一个监控性的机制，是一种很好的控权机制选择。然而，外部监督机制也可能会在事实上造成对原有权威的掣肘或减损，更为重要的是，鉴于我国执政党的特殊政治地位实际，“其他政治实体尚无力对其进行实质性的监督，使之制度化服从”[10]。因此，外部监督制衡在我国政治框架中不仅力量不足，收效甚微，还存在解构法治权威的可能性。鉴于此，《制定条例》并没有采取外部审查模式，而是选择了符合实际的党内审查模式。

具体而言，《制定条例》分别从制定原则、审议批准和中央监督三个层次构建党规合法性的制度保障。第7条规定了党规制定必须遵循的原则，其中第3款和第4款规定其不能超越宪法和法律范围，必须符合依法执政的要求。第21条规定了审议批准机关收到党规草案后必须审核的内容和事项，其中第2款就是要审查草案是否同宪法和法律一致，并且规定，如果审核机构发现党规草案存在不合法问题，首先可以向起草部门和单位提出修改意见，如果起草部门和单位不采纳修改意见，审核机构还可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的具体建议。第28条则明确了党中央对各类党规的监督撤销权，对于中央纪律检查委员会及中央其他部门和省、自治区、直辖市党委发布的所有党内法规，如果发现存在同宪法和法律不一致情形的，党中央有权责令相关主体加以改正或者直接予以撤销。

（二）党规法制化编码之事后备案审查

为了实现对党规合法性审查的双重制度保障，《备案规定》对《制定条例》第30条党规备案的原则进行了全面细化与明确，不仅确定了“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案原则（第3条），还明确了备案的具体期限和机构（第4条），即党规自发布之日起30日内由制定机关报送中央备案，联合发布的由主办机关报送中央备案，由相关机关负责法规工作的机构具体承担；还明确了备案审查主体的权限和工作程序（第7条和第10条），中共中央办公厅在党规的备案审查中，如果发现存在同宪法和法律不一致的问题，可以建议制定机关自行纠正，如果制定机关在规定的30日内不做出处理，中共中央办公厅可以提出予以纠正或者撤销的建议报请中央决定。

更为引人注意的是，《备案规定》还明确提出建立备案审查衔接联动机制（第14条）。所谓备案审查衔接联动机制，实质就是在党规和国法备案工作机构之间建立一种备案协作机制。在现实的机制运行中，备案审查衔接联动机制主要体现为党委、人大、政府备案工作机构之间建立工作联系，形成沟通协调机制。具体而言，中央层面的联动机制主要由中共中央办公厅法规局、全国人大常委会办公厅秘书局和全国人大常委会法工委法规备案审查室、国务院法制办政府法制协调司组成。部门和地方层面则主要由党委、人大、政府系统负责文件备案审查的工作机构组成，如中央纪委法规室和中央部门法规工作机构，省、市、区党委法规工作机构，以及人大常委会法规工作机构、政府法制办等。联动主要是通过会议、函件往来的方式进行沟通协调[11]。截至目前，已有部分省份完成省委和省政府衔接联动合法审查机构的建立，比如贵州省在2014年就组建了省委办公厅与省政府法制办联合审查机制，并创造性地实施了提前介入制度、建立会商制度和实施评估函告制度等备案审查衔接联动机制，受到中共中央的肯定和推广[12]。

（三）落实审查备案制度初衷的精准突破

由于多种原因的综合，目前人们对党规审查备案制度的认识还普遍存在一定的偏差，往往将其内涵局限在“备案”层面上，即对党规文件进行必要的存档备份，却忽视了“审查”这一重要环节。事实上，这是遗忘了备案审查最为重要的制度设计初衷，实践中直接导致审查备案工作大多沦为行政性程序工作，而其司法性审查功能没有得到充分发挥。那么，应如何完整展现审查备案的制度内涵全景，切实落实其审查的制度初衷？笔者以为，应该从静态的制度设计和动态的人员素质两方面精准发力，重点突破。

首先是完善制度设计，强化审查备案主体的责任追究。有权必有责，权责统一是防止一切权力被滥用的基本要求。现行的党规对报备主体和审查主体的责任规定很不完善，无法构成对相关备审部门的真正约束，直接影响党规合法审查制度的落实。比如，关于报备主体的责任，报备主体报送党内法规和规范性文件备案时，应当提交3份装订成册的备案报告、正式文本和制定说明，同时通过党内法规专网报送电子文本，然而，对于报备主体不报送、不按要求报送或不按时报送的责任，却只是由中央办公厅责令其限期补报。再如，关于审查主体的责任，《备案规定》第9条规定，中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内法规和规范性文件后30日内完成备案审查，但是如果中共中央办公厅在此期间内怠于行使权力，其相关责任则完全是制度空白。笔者以为，关于报备主体的责任完善问题，应该对不按要求报送的责任和拒不补报的责任进行区分，加大对后者的惩罚力度。如果原报审主体未能在中共中央办公厅责令的补报期限内完成合格的补报，中共中央办公厅有权自行宣布该党内法规无效，并建议对相关报备机关和直接责任人予以党纪处分。而对于审查主体中共中央办公厅的责任完善问题，考虑到中共中央办公厅在我国现行党内权力体系框架中的地位，可以尝试建立审查反馈制度和再次审查制度。审查反馈制度要求中共中央办公厅将审查结果及时以决定书的形式通知报备机关，甚至可以要求其在官方网站上公布，以此督促中共中央办公厅及时完成审查工作。再次审查制度是对报审机关的一种权利救济途径，报审机关如对中共中央办公厅的审查结果有异议，可以提出再审诉求，中共中央办公厅法制工作机构应在一定期限内完成再次审查，并向中共中央办公厅通报结果。

其次是强化党政交流互动。完善的制度设计为保障党规的合法性提供了前提，但任何制度的落实又离不开执法人员自身过硬的业务素质和能力，尤其是在制度尚不健全之时更是如此。由于党规的合法性审查尚属起步阶段，制度层面仍然存在一些需要完善之处，因此审查人员业务素质和能力的提升就显得非常重要。然而，在各级党委的审议批准机关中，普遍存在审查人员党规国法知识储备相对薄弱，不能准确理解和把握文件备案审查的范围、程序和标准等问题，直接影响党规合法性审查任务的顺利完成。笔者以为，可以从三个方面着手提升审查人员的业务素质和能力。其一是加强党政法制工作部门和人员之间的学习互动。相比而言，人大和政府法制部门在国法合法性审查方面有着深厚的专业知识和长期的经验积累，加强党委审议批准机关向前者的学习借鉴和互动交流，可能是提高党规合法性审查人员业务素质和能力的一条捷径。其二是中共中央办公厅应加强对自身备案审查工作中共性问题的总结，努力确立统一的、有针对性的党规合法性审查标准，实现对地方各级党委审议批准机关的工作规范化指导。其三是中共中央办公厅尝试对地方各级党委审议批准机关人员进行系统培训，总结推广各地好的经验和做法，推动各地党规合法性审查工作的均衡发展。

三、如何衔接：党规国法衔接协调的立法路径——以党政联合发文为中心

制定出良法是任何法治建设成功的前提，具体到党规国法的衔接而言，立法路径的探讨无疑也是其核心所在。唯有从立法源头上实现党规与国法的衔接协调，才能为其他环节的衔接提供坚实的前提保障。

（一）党政联合发文的缘起

在我国，党规和国法呈现的是“一体两面、互为表里”的协同关系，“在依法治国的今天，我们很难找到执政党认为很重要，却没有法律化、始终停留在政策或者党内法规层面的事情……法律实际上就是重要的党的政策”[6]。以我国现行宪法的修改为例，自1982年实施以来，我国宪法所进行的4次修改均是由中共中央提出修宪建议后启动完成的。换言之，党规国法的衔接并不存在制度和法理上的障碍，现在需要探索的只是在具体衔接形式上的改进和完善。

近年来，党政联合发文作为党规国法衔接最直接的立法形式日益引起人们的关注。党政联合发文原本就存在于我国的立法实践之中，例如，2009年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，2011年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，等等。所不同的是，自2012年7月1日《备案规定》实施以来，党政联合发文的数量呈现逐年增长的态势，2016年更是多达32件，详见表1。

表1 党政联合发文数量年度统计表

（二）党政联合发文实施情况实证考察

党政联合发文针对的都是需要党政联合解决的社会热点问题，内容涉及党政部门的建设管理、反腐倡廉、环境保护、安全生产、食品安全及教育卫生等诸多重要领域。比如，关于宏观规划方面的有《法治政府建设实施纲要（2015―2020年）》《国家创新驱动发展战略纲要》等；属于微观事务方面的有《领导干部干预司法活动插手具体案件处理的记录通报和责任追究规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等。

从法律的实施效果来看，党政联合发文的立法模式无疑是成功的，这在最近的公车改革中获得了很好的印证。鉴于以往多轮公车改革的经验教训②，新一轮车改重点突出了党政齐头并进、联合发力的制度特征。党中央和国务院在8个月内连续联合发布三个法律文件，出重拳开启新一轮公车改革。2013年11月，中共中央和国务院联合颁布《党政机关厉行节约反对浪费条例》，其中用专章对公务用车制度改革方向做出规定。2014年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合印发《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》两份法律文件，进一步明确了公车改革的目标原则、主要任务、保障措施等内容③。上述三个党政联合制定的法律文件实施3年来，预期的改革目标基本完成。根据国家发改委的统计，截至2015年底，中央和国家机关140个参改部门的参改车辆全部封存，司勤人员全部安置完毕，补贴全部发放到位，车辆处置收入全部上缴国库，各项改革措施均已顺利落实。初步测算，中央和国家机关车改节支率为10.5%，如果综合测算司勤人员养老医疗、停车泊位建设和租赁费用等潜在支出的话，车改的实际节支率还将提高[13]。经过此次公车改革，公车数量和公务交通费用大幅度削减，车辆管理规范透明的新型公务用车制度也已基本确立。不难发现，本次公车改革可谓是党政衔接协调立法的一次成功实践，它充分证明了该模式是富有成效的立法路径选择。

（三）对党政联合发文质疑的回应

学界对党政联合发文的立法模式存在一定的担忧和质疑④，认为这类文件的出台不符合《立法法》的规定程序，因此并不具法律效力，在政府系统内则应当作为内部“行政规则”被遵照执行[14]。这种质疑虽然存在一定的合理成分，但其最大的问题是忽视了我国国情、党情的客观实际，而正是这些客观实际构成了我国党政联合立法的社会动力和基础。我国国情、党情的核心在于，中国共产党是法定的唯一的执政党，始终是中国“同心圆”式政治结构谱系的中轴[15]，党的领导是中国特色社会主义法治建设最本质的特征和最根本的保证。在依法治国的时代语境下，制定法律成了我党行使国家领导权的首要方式，这就势必导致党规与国家立法出现部分交叉的可能性，毕竟两者所要解决的社会问题具有很大范围的重叠性。比如，为了规范国内公务接待的管理，贯彻勤俭节约和反对铺张浪费的方针，2013年中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台了《党政机关国内公务接待管理规定》。该规定明确其适用范围包括各级党的机关、人大、行政、政协、审判、检察等机关和相关团体，以及参照公务员法管理的事业单位。事实上，对于此类需要党政共管共抓的领域，如果不由党规和国法联合加以调整规范，不仅会造成执法环节中的不公和混乱，还会直接影响法律的贯彻落实。

（四）党政联合发文的规范向度

虽然党政联合发文是符合我国国情、党情实际的一种党规国法衔接协调的立法路径选择，且取得了相当良好的实施效果，但出于对以党代政、党政不分历史教训的警惕和防范，有必要对此立法模式做出制度化的规范和约束，以确保其始终在法治化道路上的健康有序推进。

如何科学规范党政联合发文，在区分不同内容党规的基础上，提出有差别的联合规范要求，无疑是一个有价值的思维向度。党规体系事实上也是一个非常庞大的体系，根据调整内容的不同，大致可分为党的自身建设、党的机关运行保障和党的领导执政三大板块。党政联合发文的立法模式在不同党规板块的适用要求当然应区别对待。首先是党自身建设领域的党规，因为其主要包括党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐建设和制度建设等活动内容，基本属于党的自我管理范畴，所以对于这类党规，就需要尽量避免采用党政联合立法的形式。其次是党的机关运行保障领域的党规，这类党规主要针对的是财政经费、政府采购、国有资产管理和公务接待等机关事务管理事项。由于此领域普遍适用国法的规定，因此应尽量避免党政联合重复立法。对于该领域已有的党规，凡是能够转化成国法的都应当尽量转化；不宜转化的，坚持党规与国法一致即可。最后是党领导执政领域的党规，此领域大量涉及党务和国务的重合，是党规国法衔接的主体部分。由于我党不仅要依据国法治国理政，也要依据党规管党治党，此领域内党规国法的衔接协调，恰好可以解决两者间的制度重叠错位或空白断层等问题。需要指出的是，尽管此领域党政联合发文可大有作为，但坚实的理论准备和配套的制度规范尚待进一步加强。例如，党政联合发文的事项范围应该如何细化界分、效力等级应当如何认定、救济渠道和监督机制应当如何建构等，只有夯实此类问题的理论根基，才能确保党政联合发文实践的健康推进。

政党政治是现代政治的基本范式，国家权力的组织分配和运行实施都难以离开政党这一中介。根据在国家权力框架中的角色定位和作用影响，现代政党可分为议会型政党和国家型政党两大类型。中国共产党属于典型的国家型政党，它不仅成功地完成了从革命党向执政党的转变，还积极探索法治化转型之路，勇于担当中国法治建设的引领者。中国共产党的法治建设不仅事关其自身的治理，也关乎全面依法治国的成败，“没有党规党法，国法就很难保障”“法治兴，党兴，国家兴；法治衰，党衰，国家衰”，可谓是对中国法治密码最精准的总结和凝练。在中国政治语境下，党规和国法的关系是不可能也不应该回避的重大命题，缺乏两者关系妥善处理的任何制度设计都是蹩脚的，也注定其镜花水月的悲剧宿命。

十八届四中全会对党内法规法律地位的正式确立，是我党对新时期法治建设和社会治理要求变化的自觉回应，它不仅拓展了依法治国理论的深度和广度，也勾勒出党规和国法相辅相成的法治体系格局，“衔接和协调”也顺利成为两者关系图谱上最鲜亮的底色。在此背景下，无论是对现行党规国法衔接制度的审视，还是对当下党规国法衔接实践探索的评判，都不宜也不能脱离已确立的两者关系图谱的底色。完美弥合党规国法之间的制度缺口或错位，规范两者衔接的立法实践形式，成功打造完全意义的社会主义法律体系，成功助推我党法治化转型和法治中国建设，理应成为学界今后重点关注的问题。

注释：

①概括来讲，国内对传统法律观的反思、修正是以学者罗豪才引进西方软法理论为开端，随后许多学者纷纷跟进和深化，比如姜明安、王振民、宋功德等。当然，至今有部分学者仍然坚持传统的国家法概念，不承认党规是一种法律。

②公车改革是降低行政运行成本、推进廉洁政府建设的重要一环，也是社会民众重点关注的改革领域。党和政府曾多次推动公车改革，早在1997年，广东省就率先尝试进行公车改革。1998年，原国家体改委制定出台《中央党政机关公务用车制度改革方案》，随后启动部分中央机关以及浙江、北京等地的改革试点。2003年，北京和广东等地又展开以货币化模式为主的公车改革。令人遗憾的是，上述改革最终都不了了之，并没有取得预期的效果。究其原因，党政在立法上的沟通缺乏，无疑是一个不容忽视的因素，最终导致各项改革法规权威性和执行力的弱化。

③依据关于全面推进公务用车制度改革的指导意见，本次公车改革的目标是：在2014年底前基本完成中央和国家机关及其所属参照公务员法管理的事业单位公务用车制度改革，2015年底前基本完成地方党政机关公务用车制度改革，用2至3年时间全面完成公务用车制度改革。

④有关对党政联合立法的种种质疑，代表性的学者有王若磊、秦前红、常纪文等。

[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N]．人民日报，2014-10-29(3)．

[2] 习近平．关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N]．人民日报，2014-10-29(5)．

[3] 宋功德．党规之治[M]．北京：法律出版社，2015．

[4] 中央八项规定出台四年查处问题十四点六万起[N]．人民日报，2016-12-04(2)．

[5] 姜明安．论中国共产党党内法规的性质与作用[J]．北京大学学报，2012(3)：109―120．

[6] 王振民．党内法规制度体系建设的基本理论问题[J]．中国高校社会科学，2013(2)：136―153．

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[15] 周尚君．党管政法：党与政法关系的演进[J]．法学研究，2017(1)：196―208．

Research on the Coordination Mechanism of Party Rules and National Laws

JI Mingwu1, 2

(1. Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China; 2. Nanyang Institute of Technology, Nanyang 473004, China)

In the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee, Party rules were formally incorporated into the socialist legal system. Coordination becomes the basic orientation of the relationship between Party rules and national laws. The successful academic justification eliminates the theoretical obstacles and sets a political prerequisite for the coordination of the two laws. A rational examination can comprehensively assess the advantages and disadvantages of the current cohesion system. Based on the practice of joint legislation, it has proven the feasibility of the convergence of the two laws.

Party rules; national laws; legal review; joint release of Party and government

2018-06-29

国家社科基金重点项目（15AFX007）

冀明武（1980―），男，河南遂平人，讲师，博士。

D920.0

A

1006–5261(2019)01–0029–09

〔责任编辑 叶厚隽〕