地方政府承接事权的成效、困境与对策研究——以“放管服”改革背景下的四市为例

程 林

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

党的十九大明确提出，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”这就为“放什么”提供了明确的方向。在“怎么放”的层面，也应当抓住“放”的核心本质，即政府角色定位问题［1］。要重新界定政府与市场、政府与社会的边界，其难点在于政府的归位问题，即如何补缺位、纠错位、控越位，考验的是政府定力和推动改革的能力，其最终目的在于激发市场活力和社会创造力，实现服务型政府的构建。为此，需要深化行政审批体制改革，减少审批项目、环节，逐步达到行政审批的科学化、法制化、透明化［2］。

但是，我们必须清醒地认识到简政放权只是“放管服”改革的一部分内容，优化服务，早日完成服务型政府的构建才是改革的最终目的。正如习近平总书记所讲，简政放权的改革既要放也要接，“自由落体”不行，该管的事没人管不行。因此必须注重事权的承接工作，不能一放了之，不仅要及时下放，更需要接得住、管得好、管出成效。通过对在“放管服”改革中走在全国前列的天津、宁波、武汉、深圳等四市作为研究对象，详细总结其改革的成效、深入分析其在事权承接工作中的种种困境并提出切实可行的对策建议，以期为全国的事权承接工作提供有益的借鉴，进而为打造人民满意的服务型政府助力。

二、地方政府事权承接的理论依据

（一）分权理论：避免中央政府权力过度集中的重要手段

关于分权的思想由来已久，也是学术界广泛探讨的一个重要话题。古希腊时期，亚里士多德就指出人天生是一个政治动物，为避免过分集权的弊端，提出了议事、行政、司法三大机构分离的初步分权思想。后来历经洛克和孟德斯鸠的发展，最终形成了立法、行政、司法三权分立的思想架构。然而真正主张“层层分权”思想的当属美国政治学家杰斐逊（Thomas Jefferson），他指出，为避免联邦政府权力过大，除国防外交事务外，应将权力分散到地方各级政府，以形成权力的纵向制约机制。其主导思想为“使各州在一切对外事务中统一行动，在一切内部事务中各行其是”［3］。我国革命的先驱者孙中山先生也曾提出过“五权分立”的思想。近年来分权运动在全球范围内已成为一种趋势，显著促进了地方经济的发展，也直接成为中央政府权力下放的重要理论依据［4］。事实上在“放管服”改革背景下，从各地目前推进情况来看，其在弱化官僚主义的弊端、促进公民积极的政治参与等方面均效果显著。

（二）制度变迁理论：促进中央政府下放事权的实质所在

作为旧制度经济学派代表人物之一的康芒斯认为，制度变迁是由“稀缺性”而引发的，是个人及组织为追求自身经济利益而对现存规则结构的加以改进。新制度主义学派代表人物哈耶克则认为制度演进就是不断试错、日积月累所得的结果，是经验的综合，是无数个人历经无数代的互动博弈过程。奥尔森则认为当新制度所带来的收益大于旧制度时，利益集团便会联合起来共同推动制度变迁。诺斯认为当制度出现非均衡状态时，即当制度变迁收益超出制度变迁成本时，会引发制度变迁以此来实现新的制度均衡。综上可见，制度变迁的根本动力在于利益（收益）及利益的博弈。随着地方经济实力的不断发展以及地方保护主义的不断出现，导致一方面中央对地方政府的治理成本大幅增加，另一方面地方要求放权的呼声也愈来愈高［5］。中央与地方利益的博弈最终也促成了事权的下放。

（三）新公共服务理论：推动中央政府事权下放的关键所在

自20世纪70年代开始，西方福利国家的传统行政模式已陷入举步维艰的状态，政府面临着一系列治理困境：机构臃肿、效率低下、民众的普遍不信任等。在这一历史背景下，一种新的理论——新公共管理理论便应运而生，并迅速扩散到世界各国。然而，其理论的核心旨在把企业管理中的种种技术引入到政府中来，也招致了诸多批评。如抹杀了公私部门的区别，片面追求效率，忽略了公平、正义等价值。在诸多批判中，以登哈特为代表的新公共服务理论渐成体系。与以个人利益最大化为基础的新公共管理理论截然不同的是，新公共服务理论则以公共利益为最大化，重新定位了政府的角色，即政府不再是处于控制地位的掌舵者，而是发挥着调停、磋商的角色［6］。自“放管服”改革推进以来，人民群众的获得感、幸福感显著增强。然而由于地方政府更加接近公众、更能了解民众的偏好和对公共物品的实际需求，因此与中央相比，地方政府在提供区域性公共产品时更具效率，这也促进了权力的进一步下放。

三、地方政府事权承接的现状及成效

行政审批即国家行政机关依据行政相对人的申请，依法赋予其从事某种行为或某种资格的活动。行政审批作为政府职能的一部分，在不同的经济和社会形态中表现出不同的方式［7］。在计划经济体制中，事实上并不存在今天严格意义上的行政审批。因为这一活动存在的前提条件是存在不同的行动主体。在计划经济体制下，政府成为唯一的主体，社会和企业是作为其附属物而存在。自1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标以来，政府职能与市场经济的不适应性越来越凸显，行政审批改革势在必行。以2001年国务院颁布的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》为标志，自此行政审批制度改革开始全面铺开。十八大后，伴随着对市场和政府关系认识的进一步深化，进入到全面深化改革的攻坚阶段，其力度也前所未有。因此，拟以2001年、2012年为时间节点，对四市事权下放的基本历程予以梳理，并总结其成效。

（一）地方政府事权下放的基本情况

1.2001-2011年（行政审批权大量下放阶段）

在市场经济体制下，四市的经济均得到了快速发展。针对传统计划经济体制带来的种种弊端，深圳市于1997年率先在全国成立了行政审批制度改革领导小组，对全市的行政审批状况进行摸底排查。深圳市共有审批事项723项，核准事项368项，备案事项120项，总计1 211项。实际上，部分核准事项就是审批事项，审批事项数量远超统计数量。宁波市共有1 289项；武汉市总计1 496项；天津市1 016项。政府的行政审批几乎涵盖了所有行业及主要的经济社会活动，这严重束缚了市场主体的发展活力，阻碍了市场经济的快速发展。

为此，深圳市开始按照中央和省的统一部署开始向各区开始下放事权。如1992年下放了“三资”企业的审批权。其他各市也纷纷取消、下放事权。截至2011年深圳市保留市级行政审批权343项（行政许可209项，非行政许可134项）；武汉市保留市级行政审批权为232项（行政许可184项，非行政许可48项），宁波市共有564项；天津市为495项。总体而言，这一时期的事权下放主要为行政审批权的下放数量较为庞大（如图1所示）。通过大幅减少行政审批事项来推动政府职能转变成为政府改革的主攻方向。此外，种类比较单一，主要是有关经济发展的审批权，为了解决在经济发展中面临的主要矛盾。

图1 2000（左右）、2011年四市具有的行政审批数量

2.2012年至今（简政放权改革新阶段）

自十八大以来，在中央大力度简政放权的背景下，四市也进一步加快了速度。如深圳市2012年取消、调整市级行政审批事项113项，清理幅度高达32.2%。2013年率先在全国全面实施商事登记制度改革，率先推行“证照分离、多证合一”改革，改革以来商事主体新增数量同比增长152%，这较好地激发了市场的活力。2015年全面取消非行政许可事项，分批次取消、转移、下放市级行政职权192项。2017年深圳市政府再次下放36项事权，调整行政职权事项123项。2018年又分别取消10项、7项行政职权事项。截至目前市级和市直部门共保留行政许可299项。武汉市于2012成立第一个政务服务中心——“市民之家”，实现了行政审批事项集中化办理，并提出了“三办”的政务服务改革新要求即马上办、网上办、一次办。经过多轮审批下放，截至目前武汉市市级行政审批权限为26大项，共47小项，成为全国保留审批权限数量较少的市之一。宁波市则统筹推进“4+1”行政审批服务集成改革——服务窗口、政务平台、网络数据、审批标准和改革（监管）力量，倒逼各级政府和部门减权、限权、放权，使群众办事最多跑一次，截至目前保留市级行政许可数量12项。天津市则提出加快构建一站式“实体+网上”市民中心体系等新目标，经过多轮改革后截至目前共保留市级行政许可247项。

总之，这一阶段下放的事权种类多元化，不仅包括有关经济发展的各项权力，也包含有关社会发展进步的一些权力，如深圳市将福利企业的资格认定下放到区一级、人力资源中介机构的设立审批也下放至区一级。精简下放的事权也从数量转向更加注重质量，通过“三张清单”强力推进政府职能转变，着重对政府进行“限权、制权”，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。

（二）地方政府事权承接的成效

事权即一级政府在从事公共事务中所具有的公共管理权力以及与之相对应的职责，不可片面强调某一方面［8］。事权的下放意味着上级政府职责和权力的下放，下级政府则拥有更大的权力以及承担更多的责任。经过几轮权力下放，特别是进入新时代以后，区县一级拥有了更多的行政管理权，具有更多的自主性，既提高了各区的经济发展水平，提升了城市总体实力，也增强了各级政府特别是基层政府的公信力。

1.打通了服务群众的最后一公里

简政放权改革后，四市均加快了行政服务大厅的建设，实行行政审批集中化办理，明确提出“最多跑一次”的目标，逐步建立了市、区、街道、社区四级政务服务办事点，极大地缩减了人民群众的办事时间，也提高了政府部门的工作效率。以深圳市龙岗区坪地街道坪东办事点为例，其总共承接了66项办事权，其中可在线申办62项，占比高达94%，在线办理深度（跑动次数）中0次跑动的占比95.23%，1次跑动的为4.57%，2次跑动的比例为0，承诺办结期限最多13天，这与原来的行政审批“万里长征图”相比，可谓天壤之别。宁波市和武汉市则按照各自省委省政府的统一部署，专门公布了“最多跑一次”的事项清单，以此来接受人民监督，也督促各级部门真正将改革落到实处。人民群众的办事满意率大幅提高，增强了政府的公信力，着力破解了服务群众的最后一公里，足不出户便可办结。

2.激发了经济主体的创新创业活力

2013年深圳市率先实行商事登记制度改革，进一步简化行政审批程序，将商事登记制度改革推向纵深。截止到2017年，深圳全市新登记商事主体178.1万户，四年来增幅高达275%。天津市于2017年推行企业名称自主申报登记改革，可在网上自主进行企业名称登记或变更。武汉市则把国务院要求的开办企业时间压缩到8.5个工作日，进一步压缩到4.5个工作日，处于全国领先。宁波市通过进一步简化流程，整合资源，将时限压缩到了5个工作日。这充分表明了“放管服”改革的成效显著。“多证合一”、“证照分离”等改革不仅有效整合了政府部门内部的各种资源，实现了政府部门的“瘦身”，也大大激发了市场主体的创新创业活力，降低了企业的制度性交易成本，减轻了群众的负担。

3.促进了社会组织的健康发展

改革开放初期我国对社会组织的管理实行的是双重管理制度，以控制和限制为导向，实际上是一种避免社会组织产生政治风险的双保险机制，显然这种体制已无法适应新时代的要求。自2004年起，深圳市就采取了“小步快走”策略来推动登记管理制度改革［9］。截至目前全市共有社会组织12612家，数量仅次于上海，与北京持平。这直接为“放管服”改革中事权的下放、转移、委托奠定了良好的基础。比如深圳市卫计委将医生职业证书的发放直接交由相关资质的社会组织实行自律管理。截至2017年，宁波市共有依法登记的法人社会组织7 363家，并且将政府购买公共服务的对象，从行业协会扩大到所有社会组织。武汉市和天津市也积极推动社会组织的健康发展，并把向社会组织购买服务作为政府职能转变的重要方向之一。由此可见，“放管服”改革不仅促进了社会组织的健康发展，而且其发展壮大也反过来倒逼政府进一步还权于市场，还权于社会。

四、地方政府事权承接的困境

总体而言，四市按照国务院和各省的统一部署，通过对市、区、街道的事权配置进行调整，提升了政府的行政效率、大幅压缩了审批时长、提高了人民群众的满意度。但是市直部门和各区也是在以“摸着石头过河”的方式来推进改革，其在事权承接方面也暴露出许多问题，如基层人员执行能力有限、区一级认识不到位等。具体表现在以下几个方面。

（一）事权清单不规范

我国是典型的单一制国家，按照“职责同构”原则，除国防、外交等以外的事项由中央政府单独掌控外，其他事项均是按照上下对口、左右对齐的原则设立的，即地方是中央的翻版或缩小版［10］。然而，从统计数据（参见表1）来看，四市的差异明显过大。深圳和宁波的行政许可事项相差287项，行政处罚的差额也高达4 873项。在行政审批总量中，武汉和深圳的差距最大，达5 223项，相差数额比宁波或天津的总额都要高，更不用说区、街道办一级了。如果说公共服务事项会随着各地经济发展水平和发展战略的不同有所差异，那么行政处罚、行政许可诸如此类的事权都应是经过法律法规严格授予的，各地应基本保持一致。事权清单不完善、不规范直接导致了区县一级政府无所适从，更不必说有效、无缝承接了。

表1 四市事权清单目录

（二）事权下放问题多

1.事权下放零碎化问题依然严峻

通过对四市近年来下发的关于事权下放文件进行梳理，可以明显地看出事权下放过程中零碎化、部分化问题比较突出。例如在2017年深圳市下放的事权清单中，将市交通运输委员会所掌握的城市主干道路招投标、竣工备案验收等事项下放至区一级。宁波市水利局将滩涂围垦项目的审批下放至各区、县。其他两市此种情况也不同程度地的存在。众所周知，城市主干道的修建、保养、维护等工作需要发改委、国土规划、城管等多方协同才能完成，滩涂围垦项目的许可也需环保、土地等各部门的相互配合。跨部门事权下放的不同步等于没下放，下放不但达不到实际效果，还有损政府的公信力。

2.“形放实不放、放虚不放实、放责不放权”现象依然突出

受制于部门利益的羁绊，一些部门的权力下放并没有充分考虑基层承接的实际情况。把一些无关紧要的、对部门利益不构成直接威胁的事权大量下放或放权不放责或把部分审批权转化为部门内部权力，而把一些“含金量”高的事权牢牢掌控在自己手中，迟迟不愿下放。这些都极有可能形成了管理上的盲点盲区。武汉市某部门负责人则表示，为完成上级交办的任务指标，有些事项的下放受众面极窄，业务办理量也很少，对激发社会市场活力作用甚微。宁波市文广新局把利用微波传输电视节目覆盖区域在省内的审批虽然下放至各区县，但又规定了必须逐级审核上报，事实上终审权还在自己手中。

3.相应的技术力量下放不同步依然存在

许多事权在履行过程中需要相应的技术力量配合进行。如在事权下放中，深圳市住建局将建筑节能施工图的抽查与专项验收的权力下放至区一级，各区则普遍表示缺乏相应的技术人员，暂时无法承接该事项；宁波市城管局把涉河建设项目的审批权下放；天津市规划局将选址意见书的审批下放等。诸如此类事权的下放都需要相应的技术力量予以支撑。此外，深受择业观的影响，大多数人在择业时会选择更高的层次进行就业，而不愿下基层，这也直接造成了基层专业技术人员的力量薄弱，必然造成事权的挤压现象，不得不“反委托”报送给上级部门审批，降低了行政效率。

（三）事权承接能力弱

众所周知，一项工作的圆满完成需要人力、物力、财力三者的协调配合。然而，在事权下放的过程中各市均普遍存在“人不随事走，财不随事转”的窘境，这将极大影响改革的效果。如深圳市将水务方面建设施工的事项基本都下放到各区，其包括了大量的行政许可、行政处罚等。事权进一步下放后，各区勉强可以承担行政许可、行政审批职能事项，但相对于需要大量的执法人员来进行后续的监管则显得“心有余而力不足”。武汉市各职能部门也将大量的行政处罚事项下放到各区，达1 400余项。此外在财权上，目前的税收分成比例无法满足大量事权下放的需要，特别是公共服务类事项的增多，导致区、县一级的财政不堪重负［11］。既然将事权下放到区、街道一级，则相应的人力、财力也需配备到位。

（四）人员配置待优化

1.服务意识仍待提高

一般认为官德官风影响民德民风，官德好，官风正，则民德民风好；官德差，官风坏，会导致民德滑坡，民风败坏，正所谓“上有喜好，下必甚焉”。研究表明民众最不能容忍公务员的服务意识淡薄和贪污腐败现象［12］。因我国深受“官本位”思想的影响深远，虽经中央八项规定和各项政策法规的出台，各级政府工作人员的服务意识总体有所提高，但与构建服务型政府的目标还存在一定的差距。比如深圳市政府2017年通报的罗湖一街道执法队队长违规收受礼金、购物卡的问题，武汉市蔡甸区审批局在更换二代医保卡中存在的自由散漫问题，天津市滨海新区审批局2名人员工作时间擅自离岗等问题。这些基层公务员直接与民众面对面沟通交流，其违法违规行为不仅危害自己，更是严重影响了政府的公信力，也直接导致了事权承接效果不佳。

2.编制总量缺口较大

近年来，我国政府机构饱受人员反复膨胀的难题，为彻底改变这一问题，中央编办专门印发了“三定规定”的规范性文件，实行机构及编制由上级集中审批的制度。2013年李克强总理就提出要严格控制机构编制总量，确保财政供养人员只减不增的要求。各级地方政府为了严格达到这一要求甚至提出“零增长”的目标，但是却没能优化编制结构，没能提质增效。在四市中，表现最为突出的是深圳市，因其在快速奔跑的过程中也积聚了不少问题，孕育了自身的短板和弱项。如人口爆炸性增长的治理、违法建筑近乎失控等问题［13］。于是便提出“强区放权”战略来促进城市更新工作。以罗湖区为例，市水务局委托下放给罗湖5项审批权，加之此前拥有的5项，该水务科共有10项审批权限。但该科室仅7人，其中公务员仅3名。由于相应的人事权没有下放，基层公务员在编制不变的前提下需要履行更多的职责，被形容是“加量不加价”，这必然将导致基层人员疲于应对。

五、地方政府事权承接的建设路径

（一）做好顶层制度设计工作，厘清事权目录清单

事权清单作为厘清政府与社会、市场边界的重要依据，其主体不仅涉及本部门还涉及部门之间与下级部门，其内容必然影响社会的方方面面。由于编制事权目录清单采取的是逐级向上报送的方式，这就造成了事权名称、分类标准、编码等方面的多元化，影响了清单的编制及整体推进情况。如深圳市各区城市更新主要依据《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》的实施意见来行使下放的审批权，其并不是地方性法规，建议把《实施意见》经过修订后，通过人大立法的形式升级为地方性法规，切实做到职权法定［14］。此外，改革下放的事权中涉及部分法律法规的，市级并未能及时做出修改，没能考虑到法律层面带来的负面影响，造成事权无法可依的尴尬境地。因此，需要四市市委市政府加强顶层设计，制定并完善事权目录清单的标准，实行“同一事项、同一标准、同一编码”，着力克服目录多元化、上下不对口的倾向。

（二）全面评估事权承接状况，成熟一批下放一批

如前所述，事权即一级政府在公共事务中所具有的权力与承担相应的责任。在事权下放过程中，应根据基层政府的人员配置状况、经济形势、区域人口面积等多方面因素来综合评估其是否具有事权承接能力。如若不具有，则事权的下放无济于事，看似放权，实则推卸责任。特别是对一些专业性较强、一些跨部门、跨区域事权的下放。首先要考虑到是否有必要委托或下放给基层，基层是否有意愿来承接，其承接后可能产生何种效果。其次，应有步骤、有计划地逐步下放事权，并及时给予基层以指导，确保其准确、全面、高效履行下放的事权。最后，要做好下放的跟踪调研工作，先试点积累经验，而后全面推广，这也符合我国改革的基本趋向——渐进式改革［15］。

（三）统筹使用各类编制资源，优化人员组织架构

十九大报告指出要统筹各类编制资源，更加科学配置党政部门及内设机构的权力、明确职责。当前在事权下放的过程中，四市均普遍反映的问题是人员不足。于是便开始大量招募编外人员，以深圳市宝安区为例，区政府机关的临聘数量从2002年的不足2 300人，发展到2016年的40 645人，其数量增长速度令人惊讶，造成了堤内不足堤外补的窘境。这不仅加重了政府的财政负担，而且因编外人员并不具备真正的执法权，其仅作为一种补充角色协助政府机关履行各种职能，并不能真正解决人员不足的问题。因此，在事权下放过程中，应把与之相伴随的人事权一并下放，做到“人随事走”。此外，各区、街道也要根据以事定岗、因事设职的原则来合理招聘、配备人员，既要充分发挥编制内人员的作用，也要结合实际情况合理聘任编外人员，做到各司其职、各尽其责，统筹各类编制资源，提升政府工作效率。

（四）强化基层人员专业能力，筑牢为民服务意识

专业能力是直接作用并表现与服务行为的能力［16］。随着社会分工的日趋复杂化，基层公务员所从事的是一种高度专业化的工作。“门外汉”已无力胜任，特别是事权下放中越来越多的资格认证等此类审批事项。同时，在政治锦标赛中，一些升迁无望的官员也会失去继续奋斗的动力，转而为私利服务［17］。这就需要一方面对事权承接地方的基层政府人员进行业务培训，使其熟悉相关的法律法规、办事流程等，熟悉部门内部的管理体制，提升其专业素养。另一方面，还需要加强思想道德建设，完善公务员绩效评价体系，将品位分类和职位分类相结合，使其在晋升无望的情况下也可根据工作年限而提升待遇水平，使全心全意为人民服务的宗旨内化于心，外化于行，推动“官本位”向“民本位”的转化。

（五）加大财税体制改革力度，确保承接圆满完成

确保事权承接工作有序、准确、全面完成，必须多方举措，齐头并进，配套实施。财税体制因其作为政府的核心工具之一，便显得尤为重要。目前多数市区两级政府的事权呈“正金字塔”形状，而财权却表现出“倒金字塔”型，从而区一级“财权事权倒挂”问题比较突出。应以国税地税合并改革为契机，进一步明确市、区、街道三级相应的事权，以事权确定相应的财权，做到“财随事转”，以此来实现公共服务均等化的目标。此外，针对基层政府入不敷出的问题，需完善相应的转移支付制度，谨防基层政府隐性债务过度膨胀的问题。

六、总结与展望

当前，“放管服”改革正在各地如火如荼地开展，这对促进政府职能转变、激发市场活力、构建和谐社会都具有重要意义。但是，在事权大幅下放的过程中，基层政府能否有效承接值得深思。通过对四市的事权下放历程进行梳理，特别是对十八大以来的事权下放进行深入分析，总结了其成效，也着重探讨了目前存在的困境，特提出以下对策建议：做好顶层设计工作，厘清事权目录；全面评估事权承接状况，实行动态调整机制；统筹各类编制资源，优化人员结构；加强基层公务员的能力建设；深化财税体制改革等，以期为全国的事权承接工作提供有益的借鉴。

然而，事权承接工作并非朝夕之事，由于在实践和能力上的有限性，加之与此相关的研究成果相对较少，因此在很多方面还待进一步深入研究。主要体现在以下方面：一是要深入跟进地方政府的事权承接工作，获取一手准确翔实的数据资料；二要加大对国外政府事权承接工作的了解、认识，并结合我国国情提出切实可行的对策；三是针对当前改革“碎片化”严重的问题，是否在改革方式上稍微激进一点仍待探讨。