邻避冲突中地方政府回应策略：基于几起邻避冲突事件的分析

葛晓龙，张莹莹

（延安大学 公共管理学院，陕西 延安 716000）

一、问题的提出

近年来，在我国城市化发展过程中，因邻避设施①而引发的邻避冲突事件频频出现，如昆明炼油厂项目、茂名PX事件、余杭中泰垃圾焚烧厂事件、仙桃垃圾焚烧厂事件、太湖垃圾焚烧厂事件等。一方面是居民不断增长的公共需求和城市经济发展的需要；另一方面居民环保意识、权利意识开始觉醒，反对这些邻避设施建在自家周边甚至是反对邻避设施建设，邻避冲突由此产生。而地方政府化解邻避冲突多遵循“居民抗议—政府压制—抗议升级—政府妥协—抗议结束”的固定行动模式［1］，如何化解邻避冲突，促进城市社会经济的稳定发展成为摆在地方政府面前的一道难题。

作为公共事务治理主体的政府，具有治理社会冲突、维护社会稳定、促进社会发展的重要责任。而邻避冲突与一般性质的社会冲突不同，政府不仅是第三方的仲裁者，也是邻避设施建设的拥护者、决策者、居民抗争的对象，更是邻避设施负外部性的监管者和冲突治理者［2］，这就决定了在冲突治理中政府角色的多样性和行为的复杂性。另外，邻避冲突是一个动态发展的过程，不同阶段政府的回应策略都会有所不同，仅从静止的视角分析，难以有效解释邻避冲突中政府的行为。对此，国内学者也开始关注邻避冲突事件中政府的行为变化，堵琴囡基于动机—能力框架分析了政府在邻避冲突潜伏期、爆发期、高峰期和平息期四个阶段的政府回应速度、回应个体以及回应策略［3］；崔晶和亓靖分析了北京阿苏卫垃圾处理设施事件中政府在设施建设之初、邻避冲突升级以及后续阶段的行政行为［4］。但这些文献并未对在邻避冲突事件中地方政府行为变化进行深度挖掘，因此，本文选取昆明炼油厂项目、宁波PX项目事件、余杭中泰垃圾焚烧厂事件等六个案例，重点考察邻避冲突事件的初期、中期以及后期政府回应策略变化，挖掘地方政府回应策略变化原因，最后就完善地方政府回应行为提出建议。

二、政府回应的文献回顾与邻避冲突中政府回应过程

（一）政府回应的文献回顾

国内对于政府回应的研究正处于基础性阶段，主要是对内涵、特征、分类等方面进行研究。首先对于政府回应的内涵，国内学者存在一定分歧，一是将政府回应视为民主政治的重要组成，如学者王巍［5］、陈新［6］等人；另一个是将政府回应视为一种政府服务行为，是对新公共服务理论的继承和发展。本文认为政府回应既是政府合法性的重要来源，是现代民主社会中政府治理社会问题的重要方式之一，也是政府服务的重要方法，通过及时回应公民诉求既实现服务的目标又解决社会问题。而回应型政府的特征表现为以民为本、服务导向、合作共治、及时反映以及依法治理［7］。尤其是在邻避冲突事件中，政府回应不仅关系到冲突事件能否有效解决，更会影响政府的公信力进而会对合法性产生质疑。

另外，国内学者对于政府回应的类型有着不同的分类标准，如按照演进历程分为权威型回应、管制型回应、准市场型回应、市场型回应和民主型回应［8］；按体系构成可分为决策中的回应、规制中的回应、服务中的回应、控权中的回应［9］；按行为表现分为话语性回应、行动性回应和制度性回应［10］。当然地方政府在回应邻避冲突事件中更多的是三种行为表现相互掺杂。对此，本文将其大致分为初期的话语回应、中期的行动回应和后期的制度回应共三方面加以考察。

（二）邻避冲突事件中政府回应过程：以宁波PX事件等六起事件为例

本文选取了宁波PX事件、昆明PX事件、茂名PX事件、余杭中泰垃圾焚烧厂事件、仙桃垃圾焚烧厂事件、太湖垃圾焚烧厂事件六起邻避冲突事件，按照邻避冲突事件发展的阶段，即初期阶段、中期阶段和后期阶段来分别考察地方政府的话语回应、行动回应以及制度回应三方面。

1.初期的话语回应：地方政府话语回应的“躲闪”

面对频发的邻避冲突事件，地方政府首先需要做的是及时关注民众的邻避诉求并给予话语回应。具体为表明地方政府对于邻避设施建设的态度；就民众的质疑进行话语回应，说明邻避设施建设的必要性，例如城市现有垃圾处理能力难以满足城市发展需求，以此来论证垃圾焚烧厂建设确有必要；最后还要说明政府行为的合法性，尤其是法律、法规上的依据。

但在现实的邻避冲突治理过程中，地方政府的话语回应与民众的诉求存在偏差和“躲闪”。在邻避冲突的初期，部分民众敏锐地察觉到邻避设施的负外部性，主要是对环境的污染和身体健康的危害，同时还质疑环评报告是否合格、招标过程是否存在谋私行为等问题，要求停止邻避设施建设，而政府采用忽略或转移重点等方式来回应。例如在宁波反PX事件中，政府发布《关于镇海炼化一体化项目有关情况的说明》后仍继续建设，并对网上的相关信息进行删除，以逃避舆情压力；云南昆明反PX事件，政府一方面表态“大多数民众不答应就不上”，另一方面对民众要求公开相关环评报告却未作任何回应；同样的在太湖垃圾焚烧厂事件中，县政府在发布《关于生活垃圾焚烧发电项目有关情况的通报》中表态：“未取得群众充分理解支持坚决不开工，未全部履行项目建设必需的法定程序坚决不开工”，但未对民众质疑的招标的公正性做出任何回应。

在邻避冲突事件发展过程中，及时有效的话语回应能够以安抚民众的情绪，给事件的治理提供一定的帮助。通过表1可以看出，政府都在第一时间或召开新闻发布会或发表政府公告等，以表明政府对此的态度和立场。然而话语回应仅限于表态，对于民众要求环评报告等信息，要维护自己的知情权时，政府却表现出了冷漠的态度，存在着回应偏差，这种回应偏差也会刺激民众的反抗情绪，从而进入邻避冲突的中期阶段：大规模的集会、抗议等活动。

2.中期的行动回应：温和说教和强制手段并举

政府不仅仅要做出话语回应，更要采取快速、有效的行动。事实上，政府也会根据民众在邻避中的诉求和行动进一步做出行动上的回应，包括组织警力维护秩序、驱散民众集会、召开新闻发布会、监控舆论、停建邻避设施、开展广泛调研活动等形式。随着民众的抗争力度不断加大，政府进行了“救火式”的行动回应，政府面临着维稳压力，因此在这个阶段开始转变态度，积极与民众进行沟通，并派相关负责人到场，召开新闻发布会，听取民众意见。例如，昆明反PX事件发生后，市政府召开新闻发布会，在会上市长和项目负责人都进行了话语回应；在茂名反PX事件中，市人民政府发布《茂名市人民政府告全体市民书》，副市长在会上表达欢迎民众通过正式渠道反应项目情况；余杭中泰垃圾焚烧厂事件，政府组织领导干部、民众外出考察等方式消除民众的疑虑；仙桃垃圾焚烧厂事件也是如此。政府的温和说教方式在一定程度上缓解了民众对于邻避设施的发展情绪。但是有些不当行为的回应只会加剧民众的抗争情绪，如对网上的相关言辞进行屏蔽、删除；签订和解书等形式，进一步引发民众更大规模的抗争。

3.后期制度回应：消极回应或积极回应两种相反的结局

制度回应有两个不同方面：一是政府的消极回应，通过政策议程决定邻避设施停建搬迁；二是政府的积极回应，吸纳民众参与邻避设施相关决策过程，实现邻避设施的圆满建设。在这六起邻避冲突事件中，只有余杭中泰垃圾焚烧厂事件和仙桃垃圾焚烧厂事件得到圆满解决，垃圾焚烧厂得以建设完工。

纵观邻避冲突事件的始末，民众和政府双方都是先依据对方的行动并观照自身行为的有效性，再采取下一步的反应［11］。所以当民众意识到自身的抗争能影响到政府行为时，便抱着“闹解”的心理迫使政府进行妥协退让，加之政府在邻避设施决策时采用封闭式决策，缺乏民主性，损害了民众的知情权和参与权，一遇到民众大规模抗争政府便通过制度回应，宣布政策废止这也是多数邻避冲突治理最后的结果。但也有部分政府创新治理方式，通过组织专家学者与民众进行沟通，消除民众的疑虑；开展广泛调研活动，吸纳民众，向社会招募监督员等方式，成功地实现了邻避设施的建设，弥合了社会整体利益和部分民众合法利益的鸿沟，并逐步建立健全向多元协商制度。

续表1

综上所述，在邻避冲突事件发生的初期，地方政府在治理过程中遵循着“冲突—维稳”的行动逻辑，但是随着冲突事件的发展，政府回应策略的不同选择，同时邻避冲突的治理出现了两种相反的局面：邻避设施停建和邻避设施的圆满竣工。另外，地方政府在邻避冲突事件发展过程中，回应策略也发生了变化：从初期的冷漠、躲闪的话语回应到中期的温和说教和强硬压制再到后期的妥协退让，这种回应策略的转变蕴含的是地方政府深层次的行动逻辑，也是本文接下来所要重点分析的。

三、邻避冲突中地方政府回应策略变化的行动逻辑：一个有效的分析框架

地方政府在回应邻避冲突时的行为表现是内外因素交叉作用的结果，简单地用“冲突—维稳”模型来考察地方政府在邻避冲突中的行为难以做出全面准确的解释。地方政府的回应逻辑，包含了追求政绩和维护社会稳定的双重动机［12］，地方政府的回应策略的转变，其背后的行为逻辑是什么？追求政绩和维护社会稳定又是如何影响地政政府行为的？

美国学者洛根和莫洛奇在研究城市政府时，提出了城市增长机器理论（The theory of Urban Growth Machine），他们将城市视为一个“财富增长的机器”，而政府的重要任务就是促进地方经济的发展［13］。该理论很好解释在政府对兴建邻避设施中所表现出的强烈偏好。邻避设施的建设不仅解决了城市日俱增公共服务需求量，也会促进地方经济的发展，从而给政绩考核“加分”，所以地方政府在治理邻避冲突时最先的逻辑就是继续推动邻避设施的建设，实现地方社会经济的发展。此外，“晋升锦标赛治理模式”也很好地诠释了地政官员在邻避冲突初期时变现出的冷漠态度。地方官员都处于一种晋升比赛中，其中经济发展和社会稳定是最主要的评判标准。在面对两大评判标准时，地方官员总是在权衡，做出相应投机行为。所以在邻避冲突的初期阶段，民众的抗争力度较小，这时的维稳压力远远小于邻避设施带来的经济效益和政绩“加分”，所以政府并没有“放在心上”。加之政府组织专业技术人员进行技术分析和风险评估，为邻避设施建设和安全运营提供了可靠的保障。政府基于者这两点考虑认为部分民众的抗争纯粹是为了私利，通过“闹事”来获取利益。国外学者弗瑞（Frey）就认为邻避设施是“公共的善（public good）和个人恶（indiviual bad）的混合物”，由此为政府压制或忽视民众抗争诉求提供了合理辩解［13］17。

这些理论只能对邻避冲突初期地方政府回应策略做出合理的解释，但难以解释中后期地方政府回应策略的转变。除了追求经济发展外，社会稳定是地方政府行为的“红线”，在“稳定压倒一切”的背景下，地方政府必须要有所回应。但事实并非如此，地方政府在邻避冲突初期仍是消极回应，此时地方政府认为经济发展仍是第一位，这时政府采用召开新闻发布会、动员干部宣传教育、签订和解书等方式试图继续推动邻避项目的建设；而当民众的抗争力度不断增大时，政府开始回应民众诉求，采用广泛征求民意、吸纳民众参与决策过程甚至停建的方式。这也是上述六起邻避冲突事件发展的共同模式，“民众抗争—政府回避、压制—抗争升级—政府妥协、退让”。也就是说政府在面对邻避冲突事件时，并非第一时间采取停建、妥协的方式，而是在权衡邻避设施建设带来的经济效应和民众抗争带来维稳压力后采取相应的对策。简言之，就是邻避冲突的初期，经济发展目标处于峰值，但随着民众抗争力度的增强，经济发展目标的有效程度会被削弱，并让位于维稳［2］。

综上所述，本文构建了邻避冲突中地方政府回应行为的分析框架（如图1所示），政府的回应行为是中央的问责压力、民众抗争力度和地方政府经济考量的综合结果。其中民众抗争力度属于关键变量，不仅会对地方政府造成压力，更会随着抗争规模和力度的加大而引发中央的关注，从而追究地方领导人员的行政职责。

图1 邻避冲突中地方政府回应策略分析框架

所以，经济发展和社会稳定两条底线是地方政府在邻避冲突中行动的逻辑起点，决定着地方政府回应策略的选择。当前经济发展仍是第一要务，尤其是党的十九大报告指出了我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这也说明了地方政府必须要坚定“发展为第一要务”。但是经济发展又离不开稳定的社会环境，特别是在民众的大规模抗争时，地方政府不得不停建或搬迁邻避设施。如何平衡经济发展和社会稳定考验着地方政府的治理能力。

四、邻避冲突中的政府回应改善路径：多元协商机制的构建

如何平衡经济发展和社会稳定的关系是对地方政府治理能力的一次考验。党的十九大报告就明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这就意味着地方政府在解决邻避冲突时，不能仅凭社会经济发展需要为由，不兼顾民众对于环境等方面的诉求而试图采取“息事宁人”“花钱摆平”的旧办法。应发挥协商民主的优势，有事好商量，众人的事情由众人商量，通过构建多元协商机制，让政府、民众、专家学者、运营企业参与到邻避设施决策过程中，只有这样我们才能走出邻避困境。

（一）转变思路，创造多元协商的良好环境

从本文的六个邻避冲突案例中可以看出，“没有落后的群众，只有落后的工作”，余杭中泰垃圾焚烧厂和仙桃垃圾焚烧厂的圆满竣工并使用，就证明了地方政府必须积极转变思维，创造多元协商的良好环境。从邻避冲突发展过程来看，邻避设施的建造是“导火索”，而如果政府没有事前做好沟通，就会给民众的焦虑情绪“火上加油”。因此，需要积极与民众沟通，听取民众意见。首先是政府官员要增强民主意识，发扬民主作风，在关系重大的事项面前积极主动找民众商量，听取民众意见。在处理邻避冲突过程中，要自觉践行协商民主理念，深入民众身边，听取邻避设施周边民众的利益诉求，对于民众的疑惑能积极给予回应，引导民众参与协商。其次是正视不同利益主体间的诉求，拓宽协商渠道。依靠人大协商、政协协商、基层协商以及社会组织协商，了解多方的利益诉求，整合多方意见，寻求共赢的邻避冲突治理之策。

（二）完善制度，实现决策科学性与民主性的统一

德国学者乌尔里希·贝克曾提出“风险社会”（social risk）的概念，认为现代社会的风险更多源于人的因素，尤其是对重大社会事项的决策往往存在着“有组织的不负责”。所以为避免政府在邻避设施决策过程中的不当行为，应完善政府重大风险决策制度。首先是信息公开制度的建立健全。地方政府在邻避设施决策过程中的传统思路是“封闭决策—开工建设—受阻停建—与民协商”，这种做法会加剧民众的猜测，引发民众对政府的不信任情绪。因此，需要信息公开和信息交流。通过前期的宣传教育，可以减少民众对于邻避设施的技术风险的猜疑，理解邻避设施风险的可控性和巨大的社会效益。通过决策过程的公开、透明，积极吸纳民众参与决策，保证整个邻避决策过程中的程序正义，有助于消除民众对地方政府的不信任。其次是多方平等交流制度的建立健全。在邻避冲突处理过程中，主要涉及地方政府、相关企业、周边民众和专家学者，在这个交流过程中，地方政府更多扮演的是“主持人”的角色，而民众则提出邻避设施选址建设中疑问，之后便是相关企业和专家就风险管控、选址规划等民众关心的问题进行解答。这样经过多方的交流、协商从而达到一致意见。

（三）强化学习，提升调研研究和解决问题的能力

习近平总书记曾指出：“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就又没有发言权，更没有决策权”。研究问题、制定政策、推进工作，刻舟求剑不行，闭门造车不行，异想天开更不行，必须进行全面深入的调查研究［14］。地方政府在面对兼顾经济发展和社会稳定的难题时，应先调查研究在做决策，这样可以减少政策制定过程中失误，可以联系群众推进工作的开展。从余杭垃圾焚烧厂事件和仙桃垃圾焚烧厂事件中，可以发现相关地方政府在推进垃圾焚烧厂建设中受阻，便组织调研活动，通过走访周边设施民众后才会发现问题的症结，从而进一步研究提出解决问题的办法。因此，需要学习，提升调研研究的能力。坚持深入实际、深入基层、深入群众的要求，坚持实事求是的原则，把调查研究制度化，这样才能发现邻避冲突的症结所在，之后才能“对症下药”。

如何平衡经济发展和社会稳定间的关系？这是对地方政府治理能力的重大考验，也是学者们不断探索的学术问题。本文仅以国内几起邻避冲突事件中政府回应行为为研究对象，探索地方政府回应策略变化背后的原因，从而提出地方政府如何实现邻避冲突的有效治理。所提出的问题和对策仍有待深入挖掘和思考。

注 释

①邻避设施是指为满足公共需求或因城市发展需要而兴建带有负外部性的公共服务设施，如垃圾焚烧厂、核电站、PX等，基本特征：广泛的正外部性和局部的负外部性；成本—收益分布不均衡。