民间资本进入对公共服务组织的影响力——基于社会网络理论的检验

周小付，夏利华，袁 诚

（泰州学院 经济与管理学院，江苏 泰州 225300）

十八届三中全会以来，在国家治理转型的背景下，民间资本快速进入公共服务组织。从欧美国家的经验来看，公共服务民营化转型伴随着“公共服务组织企业化”和“公共服务组织影响力降低”等风险，给公共服务组织的公共身份和公共权威带来了挑战。

一、文献综述

20世纪80年代，面对福利主义体制的失败和财政恶化的趋势，英国的城市治理经历了里根主义向撒切尔主义的转变，民间资本快速进入公共服务部门。萨瓦斯（1982）指出，公共服务的民营化改变了公共服务组织和其他主体之间的关系，给公共服务组织在公共服务治理中的影响力带来了挑战［1］。一是民间资本在公共服务供给中的影响力增加，公共服务组织甚至在公共服务的供给过程中处于边缘位置（Frederickson 和Smith，2003）［2］，对私人承包方产生了严重依赖（Phillip J.Cooper，2017）［3］。二是公共服务的外包合同是公共服务组织和民间资本之间的长期固定合同，把公共服务组织的角色限定在私法领域，限制了公共服务组织应对风险的方式（Froud，2003）［4］。Jilke S、Dooren W V 和Rys S（2018）指出，公共服务组织集中社会资源的能力被限制［5］。三是民营化促进公共服务组织向社会转移权力，是一个去中心化的过程，传统公共事业治理中差序格局带来的影响力正在变弱（Vaillancourt Rosenau，2001）［6］。Singh 和 Anurag（2018）指出，在公共服务的治理网络中，出现了多个中心，公共服务组织不再是唯一的中心［7］。四是公共服务组织的服务质量和服务分配的变化影响了公共服务组织的公信力（Samuel Adams和Kingsley Agomor，2019）［8］。五是公共服务组织直接服务于用户，和社区等组织的联系减少，导致公共服务组织的影响力下降（Yurisch，2019）［9］。

国内学术界对民间资本参与公共服务的研究始于20世80年代。早期研究关注其融资功能，对公共服务民营化转型中公共服务组织的社会影响力等问题关注不够（李秀辉和张世英，2002）［10］。十八大以来，在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，民间资本参与公共服务治理的广度和深度快速增加。在此背景下，公共服务民营化过程中公共服务组织的社会影响力和社会地位成为改革中的关键问题（刘尚希，2016）［11］。李利文（2019）指出，公共服务组织的市场化伴随着碎片化，并影响了公共服务组织的社会影响力［12］王守清和伍迪（2017）指出，民间资本进入给公共服务组织的治理权威带来了风险［13］。对此，焦媛媛等（2016）研究了PPP项目中公共服务组织和其他利益相关者的关系结构，研究表明公共服务组织在公共服务治理中依然处于中心地位［14］。在公共服务的治理中，利益相关方众多，主体之间关系复杂，公共服务治理网络结构及其变化对公共服务组织身份和社会地位的影响非常关键。因此，笔者将基于社会网络分析方法对公共服务组织的网络身份和网络影响力进行理论分析，并通过公共服务领域的典型案例进行检验。

二、公共服务治理中公共服务组织的身份和影响力：基于社会网络理论的分析框架

在公共服务的治理过程中，存在大量的利益相关者，其中既包括公共服务组织、政府职能部门，也包括社区、基层自治组织、志愿者组织等第三部门组织，还包括民间投资者、公共服务设施的承建公司、为公共服务项目提供资金支持的金融机构等市场主体，他们形成了一个复杂的社会关系网络。公共服务组织在公共服务治理中的影响力，不仅取决于公共服务组织拥有的资源，也取决于公共服务治理网络的关系结构以及公共服务组织的网络位置。

一是公共服务组织的网络影响力。公共服务组织在公共服务治理中的影响力不仅取决于公共服务组织拥有的资源，也取决于公共服务组织在公共服务治理网络中的位置。公共服务组织的中心度指标决定了公共服务组织对整体网络的影响力。另外，公共服务组织所占据的结构洞数量，决定了公共服务组织对网络邻居的影响力。

二是公共服务组织的网络身份。公共服务组织在公共服务治理网络中的身份不仅取决于公共服务的治理规则和国家政策，也取决于公共服务组织在公共服务利益相关者网络中所处的社区。前者是制度身份，而后者是社会身份。公共服务治理网络是否强化（或弱化）公共服务组织的制度身份，这是公共服务民营化所面临的关键问题。

总之，作为非正式的制度安排，公共服务治理网络及其结构反映了公共服务生产、供给和消费的社会结构，存在隐性的身份规则、权力机制和公共服务的秩序，是从公共治理层面理解公共服务治理的关键。在多元治理的背景下，维护公共服务组织在公共服务治理中的影响力，不能仅仅关注公共服务组织的法律身份和制度化权力，也需要关注公共服务组织在公共服务治理网络中的社会身份和隐性权力。

三、公共服务治理中公共服务组织影响力的案例分析：基于社会网络理论的研究

笔者主要以杭州西湖区居家养老公共服务民营化为例，主要分析各主体之间因为公共服务外包而产生的联系及其对公共服务治理主体之间关系结构的影响。

（一）PPP项目的经典案例

杭州西湖区是中国较早进入老龄化社会的城区，空巢独居老人数量多，形成了以“公共服务组织为引导、居家为基础、社区为依托、市场化机构为补充、社会化机构参与”的老年人养老服务体系。笔者对杭州西湖区西苑社区的老年人、社区和养老服务组织进行了调研，除了政府和社区以外，西苑社区的养老服务组织还包括居家养老服务中心、养老综合体、老年人俱乐部和老年人健康服务公司等组织。其中，居家养老服务中心是完全由政府支持的公益性组织，其余三个组织都有民间资本参与。笔者也参照了徐卉（2014）、余洋（2017）、唐世明和郭常娟（2017）、常敏和孙刚锋（2017）、刘波和方奕华（2018）、周亭楠和孙雁（2018）等学者对西湖区居家养老服务案例的研究资料和研究成果。

在案例调研和借鉴已有研究的基础上，笔者识别了居家养老治理网络中的主体以及主体之间的关系和联系，笔者进一步通过UCINET软件对主体之间的关系结构进行分析。

（二）公共服务组织在公共服务治理网络中的身份和影响力分析

在养老服务治理网络中，影响公共服务组织治理权威的因素不仅包括公共服务组织的网络位置，这是网络中微观节点的特征；也包括网络的整体结构，这是网络的宏观特征。因此，笔者分别通过网络密度和凝聚子群两个指标分析居家养老网络的宏观特征，通过中心度和结构洞两个指标分析居家养老服务网络的微观特征。在此基础上，全面地分析公共服务组织和主要参与者在养老服务治理网络中的身份和影响力，进而客观地分析公共服务组织社会影响力面临的源头性问题。

表1 主体之间关系结构的社会网络分析（关键主体的数据）

一是在节点的微观数据方面，不同类的公共服务组织在公共服务治理网络中获得的影响力不同。从中心度的数据来看，西湖区民政局、社区服务组织和居家养老服务中心在养老服务的治理网络中都处于核心的位置，是治理网络中的明星。从结构洞的数据来看，西湖区民政局和社区服务组织在养老服务的治理网络中处于重要的桥梁位置，居家养老服务中心对其网络邻居也拥有一定的影响力，对其关联主体有重要的约束力。同时，养老综合体和老年人健康服务公司在网络邻里关系中也拥有一定的影响力。但是，老年人俱乐部和居家养老服务中心在网络邻居中处于被动地位。在这些组织中，最具启示意义的是公立的居家养老服务中心。一方面，居家养老服务中心依赖于其传统的体制优势在整个治理网络中获得了中心位置，但是也正是由于科层组织的传统导致其在结构洞方面处于被动地位。总之，公共服务组织可以通过结构洞获得重要的网络权力，不同类型的公共服务组织在网络中的影响力和地位不同，民间资本进入并不直接影响公共服务组织的网络地位，各类公共服务组织的网络影响力取决于其积极融入公共服务治理网络的努力。

二是在网络结构的宏观数据方面，需要进一步促进各类公共服务组织之间的合作。从网络密度的数据来看，网络密度较低，该治理网络因为多元化主体而产生了碎片化的风险，也利于明星公共服务组织对养老服务网络的管理。从凝聚子群的角度来看，公共服务治理网络中分为三大类群体，一类是辖区政府和民政局等政府类组织，第二类是家庭和老人，第三类是社区组织和各类公共服务组织。但是，UCINET软件在对网络主体之间的关系结构进行分析时并没有识别到明显的凝聚子群。一方面，避免了网络派系对公共服务组织治理的负面影响。另外一方面，公共服务组织部门之间的联系不够，表现在居家养老中心、养老综合体、老年人俱乐部和老年人健康服务公司之间的联系不够，也削弱了各类公共服务组织作为一个整体对养老服务网络的影响力。

总体来看，在杭州西湖区居家养老服务的治理网络中，一方面，公共服务组织的影响力并没有因为服务的外包而受到明显的影响。另一方面，不同的公共服务组织在治理网络中的影响力显示出很大的差异。公共服务的民营化并不必然会降低公共服务组织的社会地位，公共服务组织在网络中的位置和公共服务组织之间的联系在其中起着决定性的影响。

四、民间资本进入背景下提升公共服务组织影响力的对策

（一）政府支持从资源禀赋为中心转向网络影响力为中心

改革开放以来，为了促进公共服务组织更好地提供公共服务，政府从公共事业法人地位的确认、公共事业组织内部治理权力的授权、公共服务基础设施的建设等方面增强了公共服务组织的供给能力。这些支持都是基于资源禀赋的角度，但是，随着民间资本的进入和公共服务治理秩序的重构，公共服务治理变得更为网络化，治理网络中的影响力变得更为重要。在此背景下，不能仅仅立足于公共服务组织和单个主体的资源和禀赋，而需要进一步立足于众多主体之间的关系网络，在公共服务治理网络中培育公共服务组织的影响力。

（二）促进公共服务组织的空间集群和网络社区形成

公共服务组织的影响力不仅取决于单个明星组织的影响力，也取决于公共服务部门作为一个整体在公共服务治理网络中的影响力。公共服务组织除了需要进一步维护公共服务组织和社区、家庭、居民的关系以外，还需要进一步增强公共服务部门内部的联系，进一步促进公共服务组织之间的分工和合作、促进公共服务的业务外包、促进公共服务组织的空间集群式发展、完善公共服务行业的规则和秩序。在此基础上，促进公共服务治理网络中公共服务组织网络社区的形成和发展。

（三）构建扁平化的公共服务组织，促进公共服务组织的柔性管理

公共服务组织在公共服务治理网络中的影响力和其组织结构有关。公共服务组织的开放性决定了公共服务组织和外界的联系和交换，决定了公共服务组织融入外界的能力和深度。因此，在市场和资本带来网络式治理的背景下，需要促进公共服务组织结构的改革，打破公共服务组织内部的科层体制、建立公共服务组织的委员会治理制度、尝试公共服务组织的项目制治理并淡化组织边界。在此基础上，促进公共服务组织的扁平化管理，提升公共服务组织融入外部治理网络的能力。