近代中国国家转型为什么不能成功——以晚清财政为分析视角

邓小章

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

著名史学家蒋廷黻先生在评述鸦片战争中清政府的失败时指出：“鸦片战争失败的根本理由是我们的落伍。我们的军器和军队是中古的军队，我们的政府是中古的政府，我们的人民，连士大夫阶级在内，是中古的人民。我们虽拼命抵抗终归失败，那是自然的，逃不脱的。从民族的历史看，鸦片战争的军事失败还不是民族致命伤。失败以后还不明了失败的理由力图改革，那才是民族的致命伤”［1］。所谓“不明了失败的理由”，是指清朝上至皇帝下及百姓，没有一个人明白鸦片战争的失败是由中英之间质的差距造成的。鸦片战争爆发前约80年，英国开始了工业革命，工业革命将英国送进了现代工业文明时代，而中国依然停留在传统农业文明社会里。鸦片战争向中国提出了划时代的课题：顺应世界发展的最新趋势，启动工业化，消除文明发展水平上的质的差距。要完成这一宏大的历史任务，必须进行国家转型，造就一个能够担负起这一责任的国家。

一、文献回顾

近代中国国家转型未能成功，这是无可争辩的事实。回顾近代中国国家转型的艰辛历程，其目的不在于批判当时政权统治的昏庸无能，而更多的是要从中总结失败的原因、汲取经验教训。关于近代中国国家转型的问题，学界代表性的观点有如下几种。

一是基于现代化视角，认为近代中国国家转型的失败是因为国家在近代化中没有发挥引领作用。罗兹曼等人在分析中国的近代化时指出，晚清政府缺乏强力的中央控制和必要的组织手段，没有统一国内极为分散的地方市场并消除严重的地方主义，近代化需要的国内市场长期建立不起来，国家的近代化难以取得成效［2］。虞和平也指出，晚清政府在近代化的过程中没有保护民间资本的意识，反而对民间资本进行无节制的侵吞，致使国家的现代化进程处于“无序自流的畸形状态”［3］。二是基于比较经济史的视角，认为近代中国国家转型失败是由于国家没有培植起推动工业化的民间力量。如严立贤等人认为，中日两国在工业化的道路上几乎同时起步，但日本成功了而中国却失败了，这是因为晚清政府没有树立起培养民间经济主体的意识，相反，晚清政府对民间经济主体进行各种限制和压榨，导致工业化缺乏动力［4］。三是从公共财政的视角出发，认为晚清中国从传统国家向现代国家转型失败的根源在于国家财政未能成功地向现代财政类型转化。如刘守刚指出，从晚清开始国家间的生存竞争就要求晚清政府转变传统的财政制度，但晚清财政依旧严重依赖于厘金收入，并且国家财力过于分散，这种制度“既不能有效汲取资源提供充足的财政收入，也不具有应对国家生存危机的必要弹性”，是晚清国家成长失败的根源之一［5］53。

总的来说，学界从不同的视角对近代中国国家转型进行了深入分析，得出了许多有益的成果，尤其是注意到国家财政对国家成长转型的重要性，不过在国家转型需要何种财政以及国家财政的回应如何影响转型的成效方面，相关内容尚需进一步丰富。基于此，本文试图从晚清财政出发对近代中国国家转型做进一步讨论，以期引起更多对此问题的关注和讨论。

二、近代中国国家转型的内涵及其财政要求

（一）近代中国国家转型的内涵

“国家转型”是一个从非现代国家转向现代国家的过程［6］，是权力的集中和民族国家的构建［7］。本文在学者们已有研究的基础上明确提出，近代中国的国家转型是指建构一个旨在推进工业化的发展型国家的过程。其内涵有三。

一是国家活动目标由维持农业生产转向实现工业化。鸦片战争前，中国国家的所有活动以维系农业社会的稳定为目标，社会资源被用于维护统治者的统治地位和严格的等级制度等。国家转型要求国家改变活动的目标，紧紧围绕实现工业化这一目标采取行动，动员、集中社会所有资源支持工业化的展开。

二是以工业化为导向推进国家制度建设。在传统社会中，中国国家机构的设置以满足农业社会的需求为原则，围绕农业社会的需要进行国家制度建设。清朝继承了历代专制主义的中央集权制度，设立内阁、军机处以及各级赋税征收机构等来辅助帝王统治国家。国家转型要求建立统一的国家政权组织体系、有效的政府执行体系、高效的现代财政制度和一支具有工业化意识的官僚队伍等，统筹、支配和协调社会资源以支持工业化。

三是国家活动的内容由管制农民社会转向推动工业社会的形成。在传统中国，国家的活动较为简单，主要是从社会中汲取税赋以维持政权运行，依靠复杂的官僚体系和庞大的官僚队伍控制农民，压制手工业和商业，防止市场成长为侵蚀、瓦解农民社会的力量。国家转型意味着国家以市场为中心开展活动，培育从事机器生产的民营企业和企业家。民营企业家不同于以往的手工业者、商人，是新型的市场主体，成为推动工业化的中坚力量，从某种程度上可以说决定着工业化的成败。围绕民营企业和企业家的成长壮大，国家一方面要提供统一的法律体系和执行体系、保护产权等，另一方面必须毫不留情地镇压守旧势力的破坏，无论是来自上层的贵族官僚的反抗还是来自下层的手工业者、农民的抗拒，都得予以严厉打击。在此基础上，支持本国企业与外国在华企业进行竞争，走出国门到国际市场上搏击。唯有国家履行这些职责，民营企业和企业家才能发挥改造农民社会的功能，推动中国完成从农业社会到工业社会的转型。

（二）近代中国国家转型对财政的要求

“财政是社会向国家提供物质资源支持的主要渠道，也是国家运行权力于社会的重要管道，财政制度是国家制度的重要组成，财政转型是国家成长的重要组成部分”［5］2。财政决定着国家用于实现其发展目标的资源的多寡，对国家事业有着根本性影响。国家转型时，需要确立转型的目标、制定转型的策略、提供稳定的社会环境等，还需要实现国家的财政转型。所谓“财政转型”，是指国家财政从传统财政转向发展型财政。发展型财政不同于现代财政或“公共财政”，现代财政是工业化进入成熟阶段后实行的，支出主要用于社会福利等，保障公民享受大致相同的公共服务，发展型财政支出主要用于工业化建设。近代中国的财政转型大致包括三个方面的内容：一是财政制度的转型，即从传统的财政制度转向以实现工业化为核心的现代财政制度；二是财政收入来源的转型，即从田赋、地丁、盐课等转向以工商企业为主；三是财政支出结构的转型，即财政支出不再以维系传统农业社会和满足统治者私欲为主，而是以发展工业化事业为重，不断推进有效政府的建设。近代中国国家转型对财政的要求主要为以下几个方面。

首先，建立统一集中的财政制度。转型期国家财政活动的重心在于选择正确的目标和制定适当的公共财政经济政策，并选择实现政策目标的公共财政工具［8］。只有建立起统一集中、有效而又能统筹协调社会资源的财政制度，才能为国家转型提供坚实的物质资源支持，推动工业化的实现。具体而言，近代中国国家转型对财政制度的要求是：第一，国家的收入必须是集中统一的。在转型时期，国家的所有活动均围绕实现工业化这一目标展开，国家能否有效地从社会中提取资源并分配到发展规划的各个重要领域，将对整个国家转型产生决定性影响。财政制度作为实现国家转型的一种工具，必须服从、服务于国家发展的目标。因此，国家的收入必须是统一、集中的而非分权的，因为分权会导致地方对资本的过度竞争、资源配置效率降低［9］等问题，反不利于国家转型的实现。第二，国家的财政支出必须是发展取向的。近代中国国家转型的目标是实现工业化，这要求必须在中央政府的统一安排下将财政支出用于最能促进工业化的那些事业上，如从外国引进机器、技术，资助民间兴办企业，开办学校，培养工业化急需的各种人才等。

其次，扩大财政收入规模，实现财政收入重心的转移。推进工业化，意味着国家事务和活动增加，国家财政收入规模的扩大呈必然趋势。然而，国家财政收入规模的扩大不再仅限于传统意义上的数量上的增长，还包括国家收入结构的调整和新的收入来源的开辟。在传统社会，国家财政收入来源主要是田赋、盐课、关税、杂赋等等，随着农业生产技术的改进和人口数量的增加，基于传统赋税尤其是田赋之上的国家财政收入也能有所增加。转向工业社会，要求国家将财政收入的重心逐渐从田赋转向工商税收，保证有稳定的财政收入来源。工商企业较少受自然资源、气候条件以及地域的限制，生产具有可持续性，对整个国家经济结构的演变具有决定性的影响，并能为国家财政的增长提供持续动力。同时，新财源开辟后，还必须提高国家对收入的掌控能力。一方面，就中央和地方而言，中央政府要能够有效地防止地方以各种名义截留收入，以保证国家对整个社会资源的提取和支配；另一方面，就各级官吏而言，必须建立相应的官僚管理制度，以最大限度地减少地方官吏在赋税征收过程中过分吞噬社会剩余的现象，充实国家的收入。

最后，提高财政支出效用，推进国家工业化建设。财政支出作为国家分配行为的重要内容，体现着国家活动的目的和方向，对国家的建设和发展有着重要影响。“财政支出的效用”是指国家的财政支出应有实际收益并具有长远性和可持续性。在转型期，国家财政支出的效用有三重含义：一是财政支出应有利于增强国家的有效性。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”［10］。国家转型是一个争取现代性的过程，在获得现代性之前，许多旧社会的问题还未完全解决，新的社会问题又会不断发生，使得社会处于一种紧张的状态。因此，必须以增强国家的能力为目标进行制度建设，构建强有力的政府组织体系，增强国家（政府）的有效性和合法性，这都需要以财政支出作为基础。二是实现国家的工业化是近代以来人类社会的发展大势，也是近代中国国家转型的目标。集中社会资源并将之投放到工业化事业的建设中，以增强国家的国际生存竞争力和发展后劲成了国家的不二选择。三是财政支出讲求效益原则。在工业化初期，国家能集中的资源是有限的，必须把有限的资源更有效、合理地用于工业化，加速国家工业化的进程。

三、晚清国家财政对国家转型的回应

面对近代中国国家转型的艰巨任务，抱残守缺的清政府没有也不可能因势利导，化被动为主动，改变原有的财政制度，建立推动工业化的发展型财政制度。

（一）从“量入为出”到“量出制入”：财政原则的转变

国家转型需要以财政为支撑，而财政能否有效地适应国家转型的需要在很大程度上取决于当时的财政原则。在从传统社会到现代社会过渡的过程中，晚清财政原则逐渐由“量入为出”转向“量出制入”。

中国古代国家财政收入主要来自土地。由于可耕地增长有限，农业技术革新缓慢，土地收益很难有大的增加，田赋和依附于土地收益之上的人头税的数量是相对稳定的。在国家财政收入以农产品为主要征课基础的条件下，实行“量入为出”的原则是“必然的、最为可行的”［11］。清代以前，“量入为出”就一直作为我国古代社会的财政原则为历朝历代所坚持，虽在实际收支过程中有过“量出制入”的实践，但极少有明确提出来的。清建制后，康雍乾三代君王坚持“量入为出”的财政原则，为“康乾盛世”的出现奠定了充裕的物质基础。嘉道年间，财政开始失衡，但“量入为出”的财政原则仍为统治者竭力维持，主要表现在：确保常例收支平衡，倡导节制，若出现收支失衡加剧的情况，则通过节俭开支或挪移支付等途径来解决，尽可能保持收支平衡。“国家出入有经，用度有制，自灾伤赈恤而外，无虚糜也。惟军需河工，动辄费数百千万，不此之节，将安用节？”［12］可见，即使处于财政艰难期，清廷仍竭力维持“量入为出”的财政原则。

咸丰、同治以后，由于列强的侵略、国内政治腐败以及此起彼伏的起义，战争赔款、行政费用、军费、外债等支出激增，而田赋、漕赋、盐课、关税等国家常例收入来源因战乱大为减少，清廷只能指拨厘金、捐纳等预算外收入来弥补。据统计，1868年户部便指拨各省厘金京饷25万两，光绪年间增至80余万［13］。挪移非常收入弥补财政支出不足的情况表明，“量入为出”的财政原则在具体的实践中已经越来越不合时宜而难以贯彻了。“由于许多预算外支出数额庞大，原先规定的常例收入难以支应，唯有增加捐税方能填补财政缺口。如此一来，收入增加与否和增加多寡皆由支出决定，‘量出制入’在不自觉中便成为政府的财政原则。”［11］50在面临千年未有之大变局下，清廷进步的士大夫和官员也逐渐改变观念，主张变换财政原则。值得注意的是，虽然已有人明确表示赞同“量出制入”的财政原则，但奕劻等上层人物始终没有明确替换“量入为出”，而是将之作为一种变通的行事原则。在晚清国家转型的过程中，清廷的财政表面上坚持“量入为出”，实则以“量出制入”为指导。

（二）以传统税项为财政收入的重心，对工商企业征收重税

“一国财政乃至政权要能稳固，就必须需建立在可持续的经济增长的基础上”［5］50。从近代社会的发展来看，能适应国际竞争而又为国家经济的持续增长提供动力的主体是工商企业，它们能提供传统农业社会无法提供的经济支撑，如充裕的社会产品、数量可观的收入、持续的发展动力等。因此，对于近代中国而言，财政转型极为重要的一点便是实现财政收入重心从个体农民家庭向工商企业的转移。

晚清的财政来源大致可分为税收和非税收两类，其中，税收类项目占据主要地位。税收分为间接税和直接税，工商税、营业税、关税等间接税又占税收类的大部分。从表1可看出，间接税中的大多税项是比较容易进行税负转嫁的，如厘捐、盐税、杂税，这些税项的税率和征收程度可由政府根据情况的需要而定，在很多情况特别是国家财政入不敷出时，这些税项往往成为填补赤字的主要途径。在所有税项里边，田赋是传统社会最主要的财政来源，它包括地丁、漕粮、耗羡等。

表1 晚清国家财政收入税项表［14］

表1较清晰地展现了晚清国家财政收入的税项构成，但要深入理解转型期国家财政收入的重心问题，仅说明税项构成是远远不够的，还必须了解各税项在国家财政收入中的地位和作用。其实，自鸦片战争至1911年清朝覆灭这70余年的历史时期里，晚清财政收入结构发生了很大变化，除田赋仍是主要来源外，盐课、关税等传统税项的地位逐渐为厘金、海关税等新增税项取代。

表2 晚清国家财政收入的主要来源［15］

从表2可看出，从道光二十九年（1849）至光绪十七年（1891）这四十余年的时间里，晚清的财政收入总数增长了一倍有余，财政的主要来源发生了重大变化。虽然地丁仍是财政收入的第一来源，但它的比重已从76.4%下降到26.39%了，新增设的海关税和厘金则占到财政收入的近40%。表3也显示了相似趋势，田赋从前期占财政收入的71.83%下降到33.80%，关税厘金则从9.73%上升到50.90%。这些趋势表明，晚清财政收入的重心已经从以田赋为主转向以田赋、关税、厘金三项为主。

表3 清代前后期财政收入结构情况［16］ 万两

需要特别注意的是，在晚清国家转型过程中，与工商业活动密切相关的是国家征收厘金的作为。厘金作为晚清国家财政收入的一大来源，其征收对象主要是进行商业活动的群体，包括商人、近代工商企业、社会小贩等，它最初是为解决太平天国运动时期中央财政空虚的问题而设立的，后来竟成为一种增加财政收入的手段而保留下来。厘金以严苛著称，自江苏率先创设厘金后，“征厘之法被各地滥用，不仅无物不捐，而且征厘局卡繁密、捐上加捐，课征税率不断提高”［17］。罗玉东先生也指出：“征课重复，于货物为原料时已征之，为制成品时复征之，入市销售时又征之”，“自贫民至富豪，其平日所着衣物，不问其为自制或购自他人，在其穿着上身之前，皆已纳厘若干次了”［13］65-66。由此可知，工商活动在晚清中国的发展空间极其有限，且成本极其高昂，这对工业化的发展是极为不利的。

（三）以军费、洋款、皇室消费为支出大宗，建设性财政投资少

国家的财政支出最能体现社会资源的流向。国家转型要求中央政府围绕实现工业化这一目标来安排、使用社会资源，财政支出应尽可能多地投入到工业化建设中。因此，对晚清国家财政的支出状况进行分析是有必要的。

晚清国家财政有三个主要支出方向：军费、洋款、皇室消费。军费主要包括兵饷和战时军需。清朝传统的军队分两种：八旗与绿营。虽然两种士兵的薪俸并不优厚，但兵额巨大，因而日常养兵费用的总额也是巨大的。由于在对外战争和镇压国内起义中缺乏战斗力，旗绿各营被视为冗兵并受到裁撤，而发端于地方武装的勇营则成为国家军事行动的依托，勇营因而也获得了较为丰厚的待遇。甲午海战后，清廷开始着力推进军制改革，编练新式陆军，虽然各地方兵饷规定不统一，但较旧式军队均高。据学者统计，宣统三年（1911）清廷的财政收入约2.6亿两，仅军费支出一项便达到1亿多两，占岁入的39%［18］。除军饷薪俸外，战时军需也是晚清财政支出的重要方面。1875年清廷任命左宗棠率军西征收复新疆时，一年所需军费即八、九百万两，加上前前后后所借洋债，共计六千八百三十万两，而中法战争一役就耗费清政府二千多万至三千万两［19］。“洋款”主要包括赔款和外债两项，1840年后在晚清政府财政支出中占有较大比重，甲午战后成为岁出大宗。在这种情况下，清廷虽可通过征收厘金等工商税增加收入以敷支出，但对于庞大的赔款数目而言无疑是杯水车薪，遂走上举借外债的道路。在外债的使用中，偿还赔款与支付军费成为首先考虑的支出科目，其次是投资实业。从表4可以看出，晚清举借的外债中61%用于偿还赔款和外债，仅有29%投资于实业，因而外债对经济发展的推动作用是极有限的。除军费和洋款外，皇室消费在晚清财政中也占据了重要份额。以“三海”工程和颐和园的建造为例，仅1885-1890年“三海”工程便耗资4 572 567余两，而颐和园则多倍于此，加之西太后六十庆典经费，三项共耗资三千多万两，几乎是当时一年财政收入的一半左右［20］。

表4 晚清外债用途分类［21］

除上述三种主要支出外，晚清财政也有用于其他方面的建设，如实业、行政、司法等，但用于这些建设的财政资源少之又少（见表5），在国家工业化建设中所起的作用也极其有限。

表5 1911年全国财政支出结构统计［16］224 两

四、近代中国国家转型的失败

从晚清财政应对的情况来看，近代中国国家转型难逃失败的结局。

（一）未能建立起统一而高效的发展型财政制度

第一，晚清财政制度的变化呈现出中央衰弱和地方兴起的趋势。毋庸置疑，如果一国国家财政制度是集中统一的，那么国家（政府）便能及时而便捷地安排和运筹资源，推动工业化的建设。清代前期，中央与地方财政关系属于集权型的，中央政府在财政收支、奏销、行政等方面都占有绝对优势，地方政府则处于从属地位。咸丰军兴后，由于“户部无力支应突然而至的庞大开支，遂令地方自筹自支，将财权部分下放。各省就地筹饷，不再完全依赖中央拨济”［11］45，财政分权由此成为事实，地方政府往往想方设法截留本地财政，中央政府难以集中全国资源进行现代化建设，国家转型极为艰难。“当时新增的支出项目主要由各省地方兴办，经费筹措也主要由各省负责，因此各种新税（海关除外）的征收和支配权从一开始就掌握在各省手里，与各省的财政利益密切相关”［22］。甲午战争后，为偿还外债和赔偿战款，清廷赋予各地“就地筹款”的权力，使原来以“起运”、“存留”方式加以分配的央地财政体制破灭，并“使仅靠中央权威来掌控省区之间资金调拨的解协饷制度变得毫无意义”［23］。以地方为中心的分权型的财政体制逐渐取代了集权型的中央财政体制。

第二，晚清财政支出不是围绕工业化建设进行。晚清财政原则由“量入为出”向“量出制入”的转变是迫于形势做出的回应，但至少也同时表明了国家主动作为的减少。且不论财政原则的这种转变是否合乎时宜，单就“量出制入”这一原则而言便与国家转型有诸多矛盾，最突出地表现在两个方面：一是国家作为的应然层面与实然层面之间的矛盾。国家转型涉及社会各个领域、各个层面的变革，需要国家构建统一的政府体系支持民间兴办机器生产企业、维护国内市场的统一、培育和保护国内市场力量等。但是，在“量出制入”原则下，晚清从中央到地方皆以出款规模来决定收入的多寡，而财政出款大多又用于满足既定的非建设性的需要，如宫廷消费、偿还外债、军事建设（以镇压国内起义为目的）等。国家的财政支出不以工业化的需要为导向，也就无法为国家转型提供有力支持。二是增进社会剩余与搜刮社会剩余之间的矛盾。国家转型要顺利实现，仅靠政府的力量无法完成，还需要社会力量特别是民营企业家的参与。除向社会提取必要的资源用于工业化建设外，国家应最大限度地增进社会剩余，培育更多的市场主体，加速工业化进程。然而，“量出制入”的财政观念成为这一要求的最大羁绊。因为近代中国财政支出规模的急剧膨胀已成必然趋势，而原有的财政收入却无法满足。为解决支出所需，晚清政府对社会剩余进行了最大限度的搜刮，“清政府一味强调‘量出制入’，完全忽视财政收入水平和民众承受赋税的能力，这又造成财政支绌的进一步严重，同时引起民众反抗，结果自掘坟墓，亡于辛亥”［11］48。对近代中国的国家转型而言，社会剩余的枯竭始终是一个致命伤。

（二）国家财政收入来源的重心未成功实现从农业向近代工业的转移

晚清国家的财政收入主要来自田赋、关税、厘金，这三项财源能够满足传统社会的需要，但不能适应国家转型的要求：一是土地及其人头税的增长极其缓慢，仅靠田赋无法满足转型社会的财政需要；二是厘金主要是向进行工商业活动的群体征收，其税额越重越不利于工业化事业的推进；三是关税取决于对外贸易的状况，其收入缺乏稳定性，不能作为工业化的主要财源。霍布斯·鲍姆曾指出，人类发展一旦步入工业社会的轨道，就必须按照不断创新的工业文明逻辑向前推进，如果试图停顿下来安然享受之前的成果，就会被工业文明的不断创新逻辑无情淘汰［24］。对于近代中国国家转型来说，要实现工业化这一目标，就必须有持续增长的财政来源，这要求逐渐把近代工商企业作为财政收入的重心。

经历太平天国动荡后，统治阶级中的少数人开始意识到必须顺应时势方能持续清王朝的统治，掀起了一场救亡图存的“洋务运动”。这场运动最初以引进西方军事工业生产方式为主，创办了一批近代军工企业。这些洋务企业几乎全由封建官僚主办、国家财政负担，经营管理方式是官场式的，效率极其低下。清廷用于办洋务的财政常被“官吏们通过办洋务、办外交、购买军火、借洋债等名目塞到自己的腰包里去了”［25］。除管理上的腐败外，军事企业的生产不以市场为导向，盈利则为洋务官僚攫取，亏损则由国家负担，并且这些企业所生产的军事工业产品不计成本，不计利润，故谈不上有多少积累。到了19世纪70年代，中央财政再已无法填补军事企业造成的巨额亏损，洋务派“开始从筹款出发，感到‘富’是‘强’的根本，提出了‘自强’必先‘求富’的口号，企图创办一些‘致富’的企业”［26］。新办的企业涉及矿藏开发、行驶轮船、建筑铁路等，其经营的形式有官办、官督商办、官商合办，但以官督商办为主。依靠这样的企业改变国家财政收入的重心是不现实的。

清廷极力打压推动国家工业化的民间资本，使其“只能依附于官僚或洋商的名下才能生存发展”［27］，民营企业在推进国家工业化中的作用微乎其微。洋务派在设立企业的同时规定民间在一定时间内不得开办同类型的工厂，对商办企业横加干涉。“新政”时期，清政府虽放宽市场准入，确立“工商立国”的基本国策，鼓励民间发展实业，民营企业也展现出了巨大的发展潜力，但国家对于民营企业的态度没有根本性的变化，限制工商业发展的厘卡仍然遍布全国，且“新政”持续的时间极为短暂，国人的认识还来不及转变清政府就垮台了。民营企业生存艰难也使得清政府无法将财政收入的重心转移到近代工业上来。

（三）财政支出未能转化成工业化的动力

国家转型要求中央政府将从传统农业中提取的资源转移到工业生产领域，实现从农业社会到工业社会的变迁。然而，晚清的财政支出却不是这样，它以军费、洋款、皇室消费为最，仅这三类非建设性支出就占据了国家资源的绝大部分，可投资于工业化建设的资源是极其有限的。兴办洋务是一种工业化投资，1865-1894年30年间，洋务企业支出总额仅占国家财政的2.9%［28］。洋务教育也是一种工业化投资，从1872年至甲午战前，清廷用于洋务教育的经费总计也仅2 706 561两库平银［29］，根本无法为工业化培养起足够多的智力人才，远不能满足国家转型的需要。

国家转型要求中央政府将一部分财政支出用于自身建设，提升驾驭工业化与变革社会的能力。在这方面，清廷鲜有作为。鸦片战争后，清政府没有对国家机构进行调整，依然维持原来的政权架构。1861年在外国的压力下仅设立总理各国事务衙门，只是在原有的国家机构中添加了处理对外事务的机关。更为重要的是，清政府为了镇压太平天国等放纵地方督抚大员，致使部分收入落入地方手中，财权和军权的下移加剧了中央权威的流失。20世纪初，清政府推行所谓“新政”，试图革新政府体系，但为时已晚，更兼无财力支持，难有成效。以法律制度的改革为例，清廷在这一方面做过一些努力，但该领域的改革步履维艰。1906年大理院在向清廷奏呈法律制度的改革进展情况时就明确指出：“大理之设，其职固重且要也……建立法庭为亟，而筹款尤为先著。今日大理寺常年经费只六万金，为数至微，无裨使用。”［30］财政支出没有用于创建一套有效政府体系、建立一支高效率的官僚队伍等，工业化失去了强有力支持，近代中国的国家转型难以获得成功。

五、结 论

国家转型是近代中国面临的重大问题。如何实现这一转型，自晚清就一直在进行探索。不可否认的是，近代中国的国家转型未获成功。究其原因，是自大闭塞的清政府没有意识到人类社会已经开始从农耕文明转向工业文明这一世界大势，及时调整国家活动的目标，采取强有力的措施推进工业化，致使中国在“工业化—现代化”的世界大潮中被动应对国家转型的挑战。总结晚清财政对国家转型的回应，有几点值得深思。第一，集中统一的财政是国家转型成功的制度保障。与近代中国国家转型的要求背道而驰，晚清在财政上走上了弱中央强地方的道路，即使中央政府有意愿也无力推进国家转型。第二，工业化的关键在将社会资源从传统的农业领域转移出来，集中投放到工业化事业中。这要求建立起以发展为取向的政权和有效的政府体系。从晚清在获取财政收入及其支出的实际情况看，清政府都不是国家转型这一历史使命的承担者。第三，从服务农耕社会的财政转向推动工业化的发展型财政是国家转型的组成部分，能否取得成功取决于执政当局是否准确把握时代脉搏、制定符合实际的发展战略、执行行之有效的政策等。鸦片战争后清政府既没有这样的意识，又没有这样的行动，不可能带领中国从国家转型的困境中走出来。