土地财政、金融发展与城市扩张

冯严超 王晓红

摘 要：基于2003—2016年中国285个地级及以上城市的面板数据，运用5种空间计量模型，通过设置地理距离空间权重矩阵，着重分析了土地财政、金融发展对城市扩张的影响。研究结果显示：土地财政对周围城市扩张存在正向“溢出效应”，而金融发展对周围城市扩张存在“虹吸效应”，上述影响随时间呈波动性上升趋势;土地财政与金融发展在推动本地城市扩张方面存在替代关系，但这种替代关系在不同地区层面、不同城市规模层面则具有明显的空间异质性;人口集聚是促使城市扩张的主要因素，绿化程度是抑制城市扩张的主要因素;城市扩张具有明显的“时间惯性”，即滞后一期的城市扩张会对当期的城市扩张产生正向影响。

关键词：土地财政;金融发展;城市扩张

文章编号：2095-5960（2019）01-0025-12;中图分类号：F061.5;文献标识码：A

一、引言

改革开放40年来，城市扩张所释放的规模经济效应与空间关联效应在推动中国经济腾飞过程中发挥了引领作用，创造了大量的“城市财富”[1]。1994年的分税制改革与2002—2003年的所得税分享改革等连续推进的“财权上移”和“事权留置”，加上中央对民生支出的重视、资金配套机制和项目制的大量实施，一般公共预算支出难以覆盖大规模城市基础设施建设、补贴工业用地以及招商引资减税等发展性支出，地方财政收入与支出之间形成了巨大的缺口;面对城市化的巨大需求和《预算法》对地方举债的限制，土地出让收入成为弥补公共财力不足的唯一来源，土地财政已成为地方政府的“第二财政”[2]。金融发展通过降低交易成本、提高配置效率以及优化产业结构等途径，是推动城市扩张的重要力量之一。[3]土地财政与金融发展在推动城市扩张方面存在替代关系还是互补关系？土地财政与金融发展对城市扩张的影响存在空间依赖性和空间异质性吗？除了土地财政与金融发展之外，还有什么因素影响城市扩张？现有文献并未对上述问题作出明确回答。因此，本文从土地财政、金融发展对城市扩张影响的理论机制入手，并借助空间计量模型，对全国层面、不同区域层面、不同规模层面进行实证检验，全面分析土地财政、金融发展对城市扩张的影响，系统总结存在的问题和原因，并在此基础上提出相应的针对性建议。

二、文献综述

改革开放以前，在计划经济体制下，我国的城市土地采用的是无偿划拨的制度。这种制度存在土地资源配置效率低下与产权关系混乱等弊端，与市场经济的要求不相适应。改革开放以后，为克服这些弊端，政府在城镇土地有偿使用方面进行了一系列的改革。最早的国有土地使用权有偿转让制度改革试点于1987年率先在深圳市试行，并迅速在全国推广开来。与此同时，中央政府通过对《宪法》、《土地管理法》的修订以及制定《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《关于加强国有土地资产管理的通知》、《关于通过招标、挂牌、拍卖国有土地使用权的规定》等政策法规，从法律上逐步完善了我国的国有土地有偿出让制度。1994年分税制改革以后，土地出让收入全部划归地方政府所有，成为支撑地方发展的预算外收入的主要来源渠道。国有土地有偿出让制度的建立使得土地使用权的价值得以充分释放，1998年住房市场化改革则为房地产行业的蓬勃发展提供充足的需求，两项改革的协调推进使得地方政府从土地出让中找到了筹集发展性支出、弥补财政缺口的出路，“卖地生财、质押举债”的土地财政投融资模式逐步成为现状且愈演愈烈。[4]

作为地方政府筹集建设发展资金和缓解财政收入不足的重要而独特的手段，土地财政引起了学术界的广泛关注。关于土地财政的诱因，现有研究大多从弥补资金缺口和政治晋升激励两个方面展开，经济分权与政治集权的特有制度安排成为分析中国地方经济发展的主框架。[5]从2015年开始，土地出让收支由持续盈余转为连续赤字，土地出让收入已经难以弥补抵补同期的土地购入补偿、平整等支出，土地财政这种短期融资方式造成的“财政幻觉”随城市化趋于成熟已经变得不可持续。[2]土地财政助推的房地产泡沫化在挤出消费和储蓄的同时，也削弱了跨期的财政可持续性，阻碍了以高收入、高消费、高效率为特征的财政模式的建立，迫使财政进入租金抽取的风险路径。[2]

金融發展是一种除物质资本与人力资本之外的决定国民经济增长绩效的重要因素，具有降低交易成本、扩大交易规模、促进技术创新和提高生产效率等作用，现有研究主要从规模、效率与结构三个方面展开。[6]本文研究的金融发展主要是金融规模上的变化，金融规模扩张指金融机构存贷款总额的增加，反映的是金融发展在借贷市场上对资金规模的需求。[7]作为投资收益高、竞争力强的产业，房地产业是金融资本偏好的重点行业之一。[4]另外，土地供给的控制和减少，加速推动了房价的上涨，房地产成为居民财富的重要持有方式。[2]由于区域金融发展的严重失衡，金融发展对城市扩张的作用机制存在明显的空间异质性。[6]

工业化与城镇化的“双轮驱动”推动了城市“摊大饼式”的快速扩张，但也同时引发了耕地过快流失、生态环境污染、空间格局失衡与社会矛盾加剧等一系列问题。[8]关于城市扩张的驱动机制，学术界主要从经济学视角与制度学视角展开。[9]从经济学视角来看，基于市场经济条件下的“理性人”假设，城市人口增长和产业结构调整会自动诱发农用土地向价格更高的城市建设用地流转，从而导致城市的扩张。[10]从制度学视角来看，由于中国市场经济体制的特殊性，单纯从经济学视角出发难以完全解释中国情景下的城市扩张，土地财政的“路径依赖”成为研究中国城市扩张的重要方向。[11]此外，金融是现代经济的核心，城市是金融发展的空间载体，因此金融发展对城市扩张的作用也至关重要。[12]

虽然上述成果为研究城市扩张提供了很好的借鉴，但尚未发现有文献将土地财政与金融发展纳入同一研究框架，并采用空间计量模型分析两者对城市扩张的影响。因此，本文的研究不仅能弥补相关领域的空白，拓宽城市扩张机制的研究思路，还能对新型城镇化建设的合理性和必然性提供理论支撑，故具有重要的理论意义和实践价值。