监察机关监察人大代表的理论逻辑与实践逻辑

刘玉彪

2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》，标志着事关重大政治体制改革的监察体制改革，进入全面实施的实质阶段。监察委员会起初就被赋予了重要的历史使命，它要实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，其中一个关键问题就是如何理解监察对象的范围。监察法第十五条采取了概括加兜底的方式，其中对权力机关组成人员的人大代表，并未予以明确。那么，其究竟是否应为监察对象？理论上如何解释？实践中如何操作？对这些问题，我们需要进行更深入的探究。

一、人大代表能否被理解为“行使公权力的公职人员”？

有学者认为，根据监察法第三条和第十五条之规定，人大代表应当为监察对象[1]。也有学者认为，监察机关必须尊重人民代表大会的宪法地位，对监察人大代表持谨慎态度[2]。监察法第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”从中可以看出，监察对象包含所有行使公权力的公职人员。结合该法第十五条列举规定，似乎人大代表可以被纳入最后一个兜底条款中，即“其他依法履行公职的人员”。如果人大代表应当为监察对象，那么为何《监察法》中不加以明确规定，而把三百多万人大代表放到兜底条款当中？是立法的不周延，还是曲解了立法者的本意？因此，我们必须对“行使公权力的公职人员”这一范畴进行探究。

1.公权力

“公权力”一般来说，具有但不限于三种形态，即立法权、行政权、司法权。除英国等少数国家以外，西方法治话语体系中的立法权，是与行政权和司法权三足鼎立、相互制约的，无高下之分。与此不同，我国特色社会主义法治体系中，人民代表大会在国家权力体系中居于核心地位。我国宪法确立了以人民主权之国体（其具体内容取决于对人民的界定）为基础的人民代表大会制度之政体[3]。因而，人大所行使的立法權是不同于行政权和司法权的特殊公权力。

2.公职人员

公职人员范围相当广泛，举凡纳入国家机关和企事业单位编制、全部或部分工资由国家财政负担，都可称为公职人员，他们是国家为了实现特定的公共职能所招募的特殊群体。而人大代表比较特殊，他们身份的取得是依靠选举而不是通过考试、招聘的方式，虽取得身份但却不是固定的职业，更没有固定工资收入。我国的人大代表主要是兼职的，他们由选举产生，有固定任期，任期内依法履行代表职责，该期间原单位应当工资照发，没有固定工作的可以给予其适当的补贴。因此，人大代表是被赋予承担公共职务的人员，可以被视为特殊的公职人员。

3.人大代表

前面两个关键词确定以后，是否就意味着行使“特殊”公权力的公职人员的人大代表是监察对象呢？

尽管人民代表大会与人大代表同样代表人民的意志，但是有一点不应当忽视，就是“人民代表大会”与“人大代表”这个整体与部分的关系。人大代表行使代表权力的主要形式，不外乎投票表决，这显然不同于作为一个整体的人民代表大会直接行使公权力决定社会事务的过程。即，不能简单地把人大代表个人的投票行为等同于人民代表大会的立法、决定、任免等集体性行为。因为人大代表行使的这一权力，实质上是人民权力的具体表现，其仍然是间接地而非直接地决定国家社会事务。在人民代表大会制度下，人民的投票权是自由的、不受限制的、不容置疑的，他们可以投赞成票也可以投反对票和弃权票，无论是赞成、反对、弃权都不受监督、审查、追究，因为投票本身就是人民自由意志的表达，它是宪法和法律之上的自然权利，宪法和法律都是由于投票才产生的。

换句话说，人大代表投票是超然的、无限制的自然权利;人民代表大会进行立法是受宪法制约的国家权力;人民代表大会及其常委会的工作人员行使的一般权力，是履行普通公职、须受宪法法律法规约束的公权力。前两项权力（利）都不受监察机关监察，最后一项才是监察法中明确规定的监察范围。所以，人大代表不能被简单地理解为“行使公权力的公职人员”，监察机关不可以针对人大代表行使监察权，也不可以针对人民代表大会及其常委会这一机关进行监察，只能针对其工作人员行使监察权。

二、监察机关监察人大代表的理论逻辑

前一部分所述人大代表，仅仅就身份意义上的人大代表而言的。由于我国绝大多数的人大代表都是兼职的，他们来自不同职业，其中有相当多人具有《监察法》第十五条前五项规定的公职人员的身份。能否把他们排除在监察对象之外？这是否与人民主权理论相悖呢？

1.兼职人大代表应被纳入监察对象范围

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[4]，这是亘古不变的一条真理。中国古代就有“王子犯法与庶民同罪”的朴素的法律面前人人平等的理念。近代以来的法律制度，更是强调“任何人不得有超越宪法和法律之外的特权”。制定《监察法》的目的，就是要使掌握公权力者在监察机关视野下规范行使公权力。因此，无论是何种身份，只要其具备第十五条所规定的公职人员身份，都应当被纳入监察范围。

在这类人员中，有一类比较特殊的，就是既是公职人员，同时又兼任人大代表的。据统计，在2018年全国人民代表大会第一次全体会议上，2980名参会代表中，党政干部有1011人，其他包括工人、农民、专业技术人员等在内的1081人中，符合《监察法》第十五条的人员也为数不少[5]。所以，决不能把它们排除在监察对象之外，这也是社会主义民主政治和权力公共性所决定的。

2.监察兼职人大代表与人民主权理论

如果认为这与人民主权理论不符，那就是错误地理解了这里“监察人大代表”的含义。监察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。同时，人大代表受人民委托，代表人民行使权力。所以，理论上监察委员会是人大的产物，当然不能监督产生它的机关和人民的代表。正如卢梭所言，“监察官的法庭远远不是人民意见的仲裁者;它只是人民意见的表达着。一当它背离了人民意见，它的决定就是没有根据的、无效的。”[6]

必须要正确理解“监察人大代表”是指监察具有“行使公权力的公职人员”身份的人大代表。换句话说，专职的人大代表是绝不可能因为行使人大代表的职权而受到监察的。这里对其进行监察，其实针对的并非“人大代表”的身份，而是“行使公权力的公职人员”的身份。

在西方议会制度中，议员除了少数被任命为内阁成员，绝大部分都是专职的，而成为内阁成员的议员也就不再具有议员身份。所以，议会中的议员们是纯粹的政客，在任期内专门行使议员职责，不再担任其他职务（政党内职务除外）。但是我国与之不同，人大代表大多为兼职代表，除了人大代表的身份，同时还可能为行使公权力的公职人员，如果与西方议会制设计相同的制度，使人大代表不受监察，必将损害权力机关的权威，也会使人民权力的行使效果大打折扣，甚至最终不受人民控制。

人民主权理论强调，一切权力属于人民，一切权力要受到人民监督和制约。立法权、行政权、司法权、监察权等公共权力，必然在人民权力的监督范围内。作为行使公权力的公职人员的人大代表，更不是超然的，他们比纯粹意义的人大代表要受到更多的限制，通过设立监察权，部分实现了“党的领导与人民当家作主的有机统一”的法权化[7]。所以，对他们进行监察，不违反人民主权原则，而是人民主权原则的深刻实践。

三、监察机关监察人大代表的实践逻辑

既然监察机关可以对“行使公权力的公职人员”的人大代表行使监察权，那么具体应如何监察？要注意一些什么问题呢？

1.议员人身自由特殊保护的域外渊源

近代西方代议制度中，为保护议员能够正常履职、不受干涉，普遍予以特殊保护。作为近代代议制度源头国家的英国，议会确立统治地位后，包括贵族和平民在内的议员们，不再是“业余爱好者协会”[8]，而成为一门正式的荣誉职业。考虑到议会立法可能会对各阶级产生相当大的影响，通过对议员职业进行保障是十分必要的，包括丰厚的薪酬、特殊的经费，更重要的是人身的安全。保护其在政治上不因在议会中所发表的主张而受到追究，议员犯罪，也有不受逮捕的权利，“盖政党互相仇敌，反对党常常以此减少政府党开会人数，故宪法保障之”[9]。但这并非说议员犯罪可以逃脱法律的制裁，因为它要受到议会开会会期长短和议员犯罪大小的限制，也可能因各国议院对此的意思强弱不同而有差别，如英国，即便议会两院同意也不得剥夺议员人身自由，其他国家议院同意即可。

2.我国人大代表人身自由特殊保护的法律依据

我国《宪法》第七十四条也规定，“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。”这是全国人大代表特别保护制度的宪法最高原则。为使宪法上这一原则得以实现，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十二条规定，“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。”该条第二款还规定，“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”从代表法的规定来看，除了非经许可不得逮捕和刑事审判外，对现行犯的拘留也必须及时报告，其他依照法律限制人身自由的措施，也必须得到许可。法定的限制人身自由的措施，主要有拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留、行政拘留、逮捕、刑事处罚等。实践中，一般刑事案件中，绝大部分都能够依法申请许可或报告。但过去在涉及职务犯罪案件时，主要由党的纪律检查机关和行政监察机关依据党内法规和行政监察法，采取“双规”或者“双指”的形式对被核查人采取限制人身自由的措施。在某些案件中，考虑到案件的特殊性，虽然涉及人大代表却也不申请许可，担心可能造成案情外泄。但其所带来的负面评价也是不容忽视的，因为“双规”或者“双指”是极其严厉的限制人身自由的措施，且无充分的法律依据，故而常为人们所诟病。

监察法通过以后，明确规定了“留置”作为一种新的限制人身自由的措施。实际上，留置同“双规”或者“双指”相比，最重要的区别就是体现了监察行为的法治化趋势。依据监察法，其并未规定采取留置需申请许可，若从法的效力上讲，按照新法优于旧法的原则，与代表法处于同一位阶的监察法当优先适用，也就是说，既然监察法没有规定留置必须得到许可，那就不需要向人大主席团或者人大常委会申请。但是这当如何与代议机关至上的宪法体制相统一呢？

3.对兼职人大代表采取留置措施应严格遵守程序

宪法第七十四条所规定的逮捕或刑事审判，语义上自然不能包含留置措施。然而，宪法的本意是否仅仅为非经许可不得逮捕或刑事审判？

首先，从近代以来西方代议制度的历史发展来看，对议员的人身保护是很全面的，包括任何形式的人身自由限制。因为每一种限制都将导致议员无法履行人民所赋予的神圣职责，如果不经许可，将有悖于人民主权原则。我国同样为代议机关至上，对人大代表的任何人身自由的限制，若不经法定的许可程序，也与人民代表大会制度不符。逮捕与刑事审判是最严厉的限制人身自由的措施，拘留和留置一样会使其在一定期限内丧失人身自由，如果只是规定前者需经许可，而后者不必许可，显然违背宪法精神。

其次，代表法第三十二条中“其他限制人身自由的措施”，包括拘留（对现行犯的拘留，仅需履行报告程序），也必须经同级人大主席团或者人大常委会的许可。既然代表法作出了扩张解释，且符合宪法本意，那么监察法中的留置也应作扩张解释，以达到法律体系的统一。代表法和监察法同为宪法性法律，那么在对类同行为的约束上应当实现同一性，否则将导致法律体系的混乱。所以，监察机关采取留置措施也应当经过同级人大主席团或者人大常委会的许可，若遇紧急情况，如防止证据被毁灭或者嫌疑人出逃，可先行留置，再向同级人大主席团或者常委会通报。

四、结语

监察机关对人大代表进行监察的前提，是人大代表是兼职的且为“行使公权力的公职人员”。我国的人民代表大会制度是根本的政治制度，宪法上所构造的人民代表大会是权力机关，也是人民民主政权的核心机关。监察机关只是由人大产生的与传统的“一府两院”平级的机关，定然不能对人民代表大会行使监察权，也不能对作为组成人员的纯粹身份意义的人大代表行使监察权。坚持这样一种认识，对于坚持人民代表大会制度和人民主权原则，具有重要的宪法意义。

不过，由于我国的人大代表主要是兼职的，所以除了纯粹身份意义上的人大代表外，还有作为公权力行使者的人大代表，为了确保权力行使的廉洁性，对后者的监察是极其必要的，任何人不得有超越宪法和法律的特权。只是需要注意的是，这不同于对一般“行使公权力的公职人员”的监察，在程序设置上应当更为严格，才能使人民代表大会制度和宪法对人大代表的履职保护制度具有新的生命力。

注释：

[1][5]郭文涛：《监察委员会监察人大代表的理解与论证》，载《西南政法大学学报》2018年第4期。

[2]秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报》2018年第6期。

[3]翟小波：《代議机关至上的人民宪政——我国宪法实施模式的解释性建构》，载《清华法学》2007年第2期。

[4]【英】阿克顿著：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆2001年版，第285～286页。

[6]【法】卢梭著：《社会契约论》，李平沤译，商务印书馆2011年版，第142～143页。

[7]翟志勇：《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》，载《环球法律评论》2017年第2期。

[8]张千帆：《宪法学讲义》，北京大学出版社2011年版，第320～322页。

[9]程树德：《宪法历史及比较研究》，商务印书馆2012年版，第191～193页。

（作者单位：中共阜阳市委党校。本文系安徽省委党校系统研究阐释党的十九大精神2018年度重点课题：习近平新时代中国特色社会主义法治思想研究〔基金项目：QS2018042〕）