建国70年来人大专门委员会制度的历史演进

周长鲜 王维国

建国以来，从历史发展进程来看，人大专门委员会制度的建设完善过程，是与国家社会命运的跌宕起伏而紧密相关的。对其中的若干重要历史发展时期，以人大制度运行的结构与功能化完善为线索，可划分为以下几个发展阶段。

一、全国人大专门委员会的机构创设与蹒跚起步阶段（1954～1978年）

人大专门委员会作为人大制度的重要议事机构的创设阶段，可追溯到第一届全国人大一次会议（1954年）到第五届全国人大一次会议（1978年）的整个历史时期，其中包括近10年的历史停滞与制度经受挫折阶段。1954年9月，当第一届全国人民代表大会召开的时候，全国人大专门委员会作为其中的重要组成部分之一而同时设立，但尚未提及地方人大专门委员会。根据1954年宪法第三十四条的明确规定，当时全国人大设立了民族委员会、法案委员会、预算委员会和代表资格审查委员会，并根据需要设立了提案审查委员会，确立了基本的组织构架。除在“十年文革”浩劫期间外，这5个初设人大专门委员会的结构安排一直沿革到第五届全国人大。其中，法案委员会只是在1954年至1982年之间存在，自1982年第五届全国人民代表大会第五次会议设立全国人民代表大会法律委员会后，全国人民代表大会就没再设立法案委员会。同时，此期间的代表资格审查委员会、预算委员会和提案审查委员会只是在全国人大会议期间进行工作的临时机构。虽然民族委员会和法案委员会在闭会期间仍然设立，但仅是作为机构意义的存在，还难以发挥其应有的议事功能。

在这期间，全国人大也曾提出过增设人大专门委员会的建议和努力。最早的一次尝试是在新中国完成社会主义改造后，为进一步使移植苏俄的人民代表大会制度在新中国能够生根开花，遵照毛泽东主席和刘少奇委员长的提议，1956年下半年至1957年，全国人大曾提出了增设专门委员会的构想[1]。为此，彭真副委员长兼秘书长还曾专门率团去苏联、东欧等6国进行考察，在研究苏东各国经验和针对新中国全面建设需要的基础上，提出了拟在全国人大增设政治法律、工业、交通、商业、农业、社会福利、文化教育和外交等8个专门委员会的方案，以期能在全国人大闭会期间协助全国人大常委会进行立法、监督等方面的工作。但由于反右斗争扩大化和国内政治、经济形势的变化，该计划被搁浅了，当时是计划等到国家政治局面稳定后再予以落实。

1965年初，三届全国人大一次会议举行。周恩来在本次大会上首次提出在不太长的历史时期内， 要把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的“四个现代化”的社会主义强国。这本该为人民代表大会制度的发展提供难得的发展机遇，但不幸的是，1966年“文化大革命”爆发了，随着国家社会生活的全盘政治化和斗争扩大化，作为民主议事机构的人民代表大会制度也难免遭到严重破坏。从1966年7月至1974年底，在长达8年多的时间里，三届全国人大及其常委会没有举行过一次会议，人大专门委员会也无法正常运行。可惜的是，虽然1975年四届全国人大一次会议终于得以召开，但在该大会上通过的修改后的宪法（简称1975年宪法）并没有及时纠正国家机构的混乱状态，不仅取消了国家主席的建制，而且把地方各级革命委员会作为地方各级人民代表大会的常设机关又兼为地方各级人民政府，进而使各级人民代表大会的职权行使受到牵制，极大地违反了国家机关的合理分工和应有的制约关系，这也在最高准则的层面为“四人帮”全面篡夺国家权力提供了法律上的可乘之机。然而，由于“四人帮”蔑视法制而重视“大鸣、大放、大辩论、大字报”式的“继续革命”，这部为夺权而刻意修订的法律也受到了“左倾”路线的严重干扰而未得到认真贯彻。否则，后果不堪设想。

1976年粉碎“四人帮”后，基于对这场以文化为名、实则进行民主浩劫的政治运动的反思，激发了许多共产党党内同志权利意识的空前高涨。受过冲击与迫害的许多同志，对于党员权利意识产生了高度的觉醒，对于党员权利之于一个政党生存与发展以及党员个人权利的重要性产生了深刻的认识。1977年7月，随着邓小平同志从这场政治旋涡中的第三次艰难复出，执政党党内民主精神也得到了空前的重视，使人民代表大会制度的建设迎来了新的春天，也为人大专门委员会在各地人大的发展壮大提供了必要的制度和政治支持。

二、全国人大专门委员会机构的发展壮大与基本定型（1978～1998年）

为了及时让国家的民主法治建设回归正确的轨道，1978年2月，在北京召开的第五届全国人大一次会议上通过了新中国第三部宪法，即史称的1978年宪法。尽管该宪法因奉行左倾的“无产阶级专政下的继续革命”路线而写有许多不合理条款，但对于人民代表大会制度的法制地位有了进一步的明确阐述，特别是在其第二十七条首次明确规定了全国人大及其常委会可以根据需要而设立“专门委员会”。据此，经过五届全国人大一次、二次会议的逐步完善，全国人大专门委员会的设置又恢复到一届全国人大时的水平。

1978年底，十一届三中全会果断作出了一项具有战略意义的重大决策，即停止以阶级斗争为纲，将工作重点转移到社会主义现代化建设上。这使党掌握了拨乱反正的主动权，也更有利于凝聚全党全国人民的意志而开展新时期的全面建设。这一战略的提出，不仅得益于邓小平等老一辈革命同志早年在西方社会学习和工作而练就的世界眼光，更是基于领导人出访考察世界其他国家之后的深刻对比思考，特别是通过对美国和日本的访问，使邓小平同志完成了对中国与外部世界关系的准确定位和战略规划。在邓小平同志深刻感慨“我懂得什么是现代化了”的重要论述中，最重要的有两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革。这即是后来所讲的两手抓，“一手抓建設，一手抓法制”，并高屋建瓴的提出了“依靠制度”的重要思想。为满足国家法制建设的需要，增设专门委员会的问题也再次提上议事日程并得以落实。1979年2月，根据五届全国人大常委会第六次会议的决定，设立了以彭真为主任的法制委员会（由 80人组成，它的规模之大、权威之高是前所未有的），这也标志着全国人大委员会制度的设置逐渐走向经常化、专业化的发展[2]。随后，全国人大常委会办公厅和法制委员会会同外交部委托我国驻一些社会主义国家，以及欧美一些实行议会制度历史较长的国家使馆，收集各国议会常设委员会设置情况的材料，并加以比较研究，为全国人大专门委员会的建设提出了可供参考的宝贵经验以及可供选择的切实方案。

1982年，为巩固人民民主的制度化和法律化，五届全国人大五次会议通过了修订后的新宪法（即1982年宪法）。这部宪法第一次以根本法的形式提出了民主集中制在国家政权机关建设中的重要指导作用，回答了一个当时争议很大的根本性问题，即一个庞然大国的10亿人民如何行使民主权利，实现当家作主的权利？当时的主要考虑有最基本的两个方面：一方面，10亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力;另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利[3]。为进一步落实这一规划，其中，很重要的一个制度化安排就是规定全国人大设立专门委员会;规定县级以上地方各级人大设常委会，并赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年宪法的第七十条进行了明确规定，而且在后来的实践中也努力将人民代表大会及其常设机构建设成为有权威的人民权力机关[4]。

此外，这次会议通过的全国人大组织法，不仅在第三条明确提出了代表资格审查委员会，还设专章对全国人大各专门委员会的组成、产生、职权、工作内容等方面作出了具体规定。随即，在1983年，于六届全国人大一次会议上，全国人大正式成立了包括代表资格审查委员会在内的一共6个专门委员会。自此，全国人大专门委员会逐届得到了进一步的完善和补充。根据宪法规定和代表议案的要求，1988年七届全国人大一次会议决定增设了内务司法委员会;1993年八届全国人大一次会议决定增设了环境保护委员会（八届全国人大二次会议决定改名为环境与资源保护委员会）;1998年九届全国人大一次会议决定增设了农业与农村委员会。至此，全国人大一共设立了9个专门委员会。这也建立了全国人大专门委员会的基本组织机构，这种格局一直沿用到2018年初。

三、 地方人大常委会的设立与专门委员会的成立（1978～1998年）

在全国人大专门委员会逐渐发展壮大的过程中，地方人大专门委员会也经历了从无到有、从小到大的发展历程，并使人大专门委员会制度在理论和实践中得到进一步的拓深。从制度变迁来看，地方人大专门委员会的成长是基于地方需求诱导下的制度模仿，主要受三个变量的主导：一是地方人大自身工作开展的需要;二是全国人大的意见;三是全国人大专门委员会的示范作用[5]。其中，地方人大的自身需要为制度变迁提供了内在动力，全国人大则提供了制度变迁的外在助推力，而全国人大专门委员会的建设则提供了现实的参照范式。

从1978年宪法颁布实施到1986年地方组织法颁布实施前的这一阶段，是地方人大专门委员会设立的初步探索阶段。尽管1978年宪法并未就地方人大是否可以设立专门委员会作出明确规定，然而，1979年地方组织法规定，在县级以上人大陆续设立常委会后，地方人大在举行会议时，可设立代表资格审查委员会、议案委员会和其他需要设立的委员会[6]。虽然这些会议期间的临时委员会还不具有常设的性质，但已承担起专门委员会在会期应该发挥的相应功能。1982年12月，五届全国人大五次会议审议修改1979年通过的地方组织法若干规定的决议草案时，一些代表曾提出了应该增加“地方人大也应设立专门委员会”的统一规定。然而，考虑到当时意见分歧太多，没能进一步落实，但这并没能阻止各地人大在实践中进一步探索的步伐。1983年省级人大换届选举后，河南、江西等省级人大就相继设立了3到4个专门委员会。为了及时肯定地方人大专门委员会的设置及其前期探索经验，1986年修改的地方组织法第二十五条明确规定：省、自治区、直辖市、自治州和设区的市的人民代表大会可根据需要设立若干专门委员会，这在国家法律中第一次肯定了地方人大专门委员会的法律地位，也迎来了地方人大专门委员会建设的一个新的阶段。据统计，1986年修正的地方组织法颁布施行后，各省市区设立专门委员会数量一般为3～5个，普遍根据地方组织法的规定设立了法制、财政经济、教育科学文化卫生3个委员会，有的省、区、市另外设立1至2个委员会，如民族（华侨、宗教、外事）委员会、（城建）环境与资源保护委员会等[7]。这一时期其他省市区人大则主要设立了一些工作委员会。尽管这一时期设立专门委员会的地方数量不多，其所设立的专门委员会的数量和名称也不甚规范。但值得肯定的是，这些地方具有创新性的实践和探索，已为地方人大专门委员会的普遍设立和健康發展树立了积极的制度样板。

四、 人大专门委员会制度的规范运行与全面拓深（1998年～2018年）

自地方人大专门委员会设立后，人大专门委员会逐渐成为我国县级以上人民代表大会及其常委会的重要组成部分。随着这种结构上的升级，其职能履行，特别是立法功能的发挥得以大大提升。同时，人大专门委员会的工作程序也得到进一步的规范运行，这大大提高了审议质量和效率。自1998年3月起，第九届全国人大开始着手建立“初步形成中国特色社会主义法律体系”的艰巨任务，不仅创造了在5年内审议通过110部法律的历史之最，也为全面完善社会主义法律体系奠定了重要基础。

20世纪90年代未至本世纪初，是地方人大专门委员会设立比较集中的时期。山东、湖北、吉林等很多省级人大专门委员会都是在这一时期设立的。但也有一些地方的人大专门委员会设立较晚，是在2000年以后才设立的。各地都采取了先设立部分专门委员会进行实践探索，在总结经验的基础上逐步加以健全完善的做法。以北京市为例，2001年2月北京市十一届人大第四次会议决定设立人大法制委员会，2003年北京市十二届人大一次会议决定设立内务司法、财政经济、教育科技文化卫生体育等3个专门委员会，2006年北京市十二届人大四次会议决定设立城市建设环境保护、农村、民族宗教侨务委员会。这样，北京市人大就设立了7个专门委员会，一直沿用至今。此外，在各专门委员会审议工作的基础上，北京市人大的各项工作也得到进一步的完善。自2014年以来，在全国首创让7个专委会同时把关政府预算审查的“钱袋子”，为推进专门委员会的协同工作又迈出了实质性的一步。

与此同时，伴随着人大立法制度的进步，地方人大专门委员会也在顾问制度建设方面进行了新的探索。1998年，重庆市人大常委会聘请了27位“立法咨询委员”为立法工作出谋划策。随后，全国许多省市人大都纷纷效仿这种“专家立法”的做法。如，2000年9月，广东省人大常委会聘请了8位立法顾问组成了“法律咨询委员会”。这时，不但各地人大常委会的人員结构不断得以完善，而且立法活动也越来越规范。2003年4月，上海市人大常委会通过了《关于聘请立法等咨询专家的几点意见》，对专门委员会拟聘专家的咨询工作从形式到内容进行了全面完善。

在专门委员会制度建设方面，如何充分发挥人大专门委员会的作用、促进组成人员年轻化，如何提高专职委员比例等等意见和建议，也逐步得到立法规范。2005年5月，中共中央转发全国人大常委会党组《关于进一步发挥人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，其中一项重要内容，就是加强专门委员会建设。同年6月，全国人大常委会办公厅出台《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》，从7个方面（共17条）对全国人大专门委员会如何进一步发挥其应有作用，做好拟订和审议有关法律案、协助常委会开展监督、认真处理代表议案和建议批评意见等方面的工作作出了明确规定。这为全国人大专门委员会制度的完善发挥了重要的作用。文件下发后，各地人大纷纷贯彻落实并制定了实施细则，较全面的提升了专门委员会的队伍建设和运行质量。一方面，专门委员会的数量明显增加。根据有关统计研究，通过选取山东、广西、陕西、浙江、江西等10个省、区、市进行比较，首次共设立专门委员会43个，平均为4.3个;在1998年至2002年期间，共设立专门委员会61个，平均为6.1个，每个省、区、市平均增加近2个专门委员会[8]。另一方面，专门委员会的专业划分也逐渐细化和明晰。如环境与资源保护委员会、城乡建设委员会、农村委员会一般由早期设立的财政经济委员会职能分解产生，民族宗教侨务外事委员会由早期设立的民族委员会职能增加而产生。此外，人大专门委员会的深入发展也成为加强区县、乡镇人大组织建设的一项重要举措。如，2016年1月，上海市青浦区人大率先在区级人大设立了专门委员会。到2016年底，北京在所有区级人大均已设立了四至五个专门委员会，包括法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生体育委员会、城市建设与环境保护委员会、农村委员会等[9]。

2018年3月，在十三届全国人大一次会议上表决通过了新的机构调整方案，即“两个更名一个新增”：将原有的法律委员会更名为宪法和法律委员会，内务司法委员会更名为监察和司法委员会，增设了社会建设委员会。这样，十三届全国人大10个专门委员会全部设立。同时，以增强国家监督监察力量为目的，使监察机关作为与国家行政机关、审判机关、检察机关并行的国家机关，而将我国“一府两院”的国家政治权力组织机构升级为“一府一委两院”的新格局，并写进国家根本大法[10]。

注释：

[1]全国人民代表大会常务委员会办公厅：《全国人民代表大会常务委员会会议文件汇辑（1956年7月—1957年6月）》，1957年版。

[2]彭真：《关于七个法律草案的说明——一九七九年六月二十六日在第五届全国人民代表大会第二次会议上》，载《人民司法》1979年第7期。

[3]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中共中央文献出版社1989年版，第367～368页。

[4]《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（上），中共中央文献出版社1997年版，第212页。

[5]何俊志：《中国人大制度研究的理论演进》，载《经济社会体制比较》2011年第4期。

[6]李步云、罗静：《“搞法制靠得住些”——学习邓小平关于民主法制建设的思想》，载《求是》2004年第16期。

[7]尹中卿：《中国人大组织构成和工作制度》，中国民主法制出版社2010年版，第78页。

[8]刘军：《地方人大专门委员会建设研究》，人民日报出版社2010年版，第258～278页。

[9]席文启：《关于地方人大专门委员会的若干问题（四）——以北京为视角所做的研究》，载《北京人大》2017年第7期。

[10]第十三届全国人民代表大会第一次会议关于设立第十三届全国人民代表大会专门委员会的决定（2018年3月13日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过），参见中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/bmzz/minzu/2018-03/13/content_2048708.htm.

（作者分别系兰州大学政治与国际关系学院副教授，西安交通大学马克思主义学院教授。本文系中央编译局社科基金招标课题项目《人大专门委员会制度建设研究》〔项目编号：12ZBB04〕的部分成果，以及后续有关研究成果）