城市基层人大代表闭会履职创新形式与作用发挥探讨

2019-07-08葛微

人大研究 2019年6期

葛微

根据《代表法》规定[1]，人大代表依法执行职务不仅包括本级人民代表大会会议期间的工作，还包括在本级人民代表大会闭会期间的活动[2]。人大代表的履职除了参加人代会这一最基本的方式外，在闭会期间，依法履行职责、发挥作用也同样重要，闭会履职是代表能够更好地发挥作用的重要途径。然而，针对代表履职的研究多是对代表的大会履职活动进行探索，对人大代表闭会履职的研究还比较薄弱。

一、人大代表闭会履职的主要内容

人大代表履职的内容是以人大的立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权这四项职权为基础的。基层人大没有立法权，主要行使的是重大事项决定权、监督权和人事任免权，基层人大代表的履职工作也主要围绕这三项职权展开。人大代表的履职方式既包括参加人代会也包括闭会期间依法履行职责。大会期间履职和闭会期间履职两者的要求不同，大会期间代表的履职是法定的，闭会期间代表履职是大会履职的前提和基础[3]。根据《代表法》《地方组织法》的规定，人大代表在闭会期间的履职主要包括十一项。

其一，参加代表小组活动。根据《代表法》规定，人大代表可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求[4]。其二，代表视察活动。根据《代表法》和《地方组织法》规定，人大代表可以根据安排持代表证对本级人民政府和有关单位的工作进行视察[5]。其三，代表专题调研。根据《代表法》和《地方组织法》规定，闭会期间人大代表可以根据安排，围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研[6]。其四，执法检查。根据《代表法》规定，人大代表可以参加本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查活动[7]。其五，约见本级或下级国家机关负责人。人大代表在视察时，“可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见”[8]。其六，依照法律规定提出临时召集本级人民代表大会会议[9]。其七，列席会议。“可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议、本级人民代表大会各专门委员会会议。”[10]其八，采取多种方式经常听取人民群众的意见。《地方组织法》第十五条规定：“听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”《代表法》第二十条规定：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求。”《代表法》第二十四条规定：“代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人民代表大会常务委员会办事机构或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。”其九，参加特定问题调查委员会[11]。其十，提出建议、批评和意见。根据《代表法》和《地方组织法》规定，建议、批评和意见可以针对本级人民政府工作，还可以针对被视察单位，以及对人大常委会或主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见[12]。其十一，参加本级人大常委会组织的其他活动[13]。

上述内容可以进一步概括为人大代表闭会履职主要包括两大方面。

（一）联系选民群众。密切联系选民群众是闭会期间人大代表履职的一项基本内容[14]，1954年新中国第一部宪法的出台奠定了国家治理的基础，也确定了现行人民代表大会制度。根据宪法法理，人民群众通过选举将自己对公共事务管理的权力交给了人大，人大通过授权给“一府两院”以及在宪法修正案中加入的监察委来实施对社会的管理。人大与人民群众在制度设计之初就有着内在的联系与呼应，人大代表与选民群众之间必须保持密切联系，这是整个国家管理体系的赋权基础。人大代表在闭会期间主要通过参加代表小组活动、代表视察活动、代表专题调研等形式联系选民群众。

（二）监督。闭会期间代表的监督职能主要体现在对“一府两院”、职能部门、执法部门工作的监督和法律监督，人大代表在闭会期间主要通过执法检查、代表视察活动、代表专题调研、参加特定问题调查委员会、提出建议批评和意见等形式行使监督职能。其中，执法检查是人大代表开展监督的重要方式，这是一种“法律巡视”[15];视察调研是人大代表获得知情权的重要途径;约见本级或下级国家机关负责人主要是就某一方面的工作集中开展的询问活动;提出建议批评和意见是直接监督的体现。

二、深圳市人大代表闭会履职的平台与形式

要有效地发挥人大代表闭会期间的履职作用，代表闭会期间活动的平台与手段是影响代表作用发挥的重要因素。深圳市人大创新了人大代表闭会履职的平台与形式，使代表联系选民群众的同时也履行了监督职责。

（一）深圳市人大代表闭会履职的平台

深圳的市、区人大常委会机关、街道人大工委和人大代表社区联络站是基层人大代表重要的闭会期间履职平台。

1.人大常委会机关。人大常委机关由办公室和若干个工作委员会组成，是为代表履职提供服务的工作机构，人大代表可以通过参加人大机关牵头组织的视察、调研、执法检查等各项监督活动进行闭会履职。人大常委会机关这一履职平台能够比较便利地为代表提供与政府部门和“两院”的沟通机会，建立沟通机制和履职保障机制，是代表闭会履职的主要渠道。

2.街道人大工委。街道人大工委的职责主要是助力社区联络站加强建设，适度開展区域内的监督活动。在实现进社区接访问题落实的方面，代表可以借助街道人大工委的督办力量，推动群众关注的问题得到解决。街道人大工委的监督职能主要针对区域内的政府派驻机构的监督评议。

3.人大代表社区联络站。人大代表社区联络站是人大代表闭会期间联系选民的一个重要平台，是市、区人大常委会在社区的延伸，深圳的市、区人大常委会都为人大代表驻社区联络站工作提供了服务保障制度。深圳市人大常委会办公厅在2014年出台了《深圳市人大代表社区联络站工作办法》来指导联络站建设，规定每年召开联络站工作会议，对全市代表联络站工作进行总结，使代表在闭会期间能够更好地联系群众，并结合联络站工作制度建立了政府联系人制度、联系函制度等，让人大代表在社区就能方便地联系到市、区政府部门。通过联络站，代表们可以通过接待选民、服务社区居民、走访、座谈等方式了解社情民意，发现公众关注的问题，形成代表建议或作为审议政府相关专项报告的依据等。人大代表社区联络站配有专职或兼职的联络员，为代表进站履职提供服务，促使代表与选民建立起实质性的联系。

（二）深圳市人大代表闭会履职的形式

在闭会履职过程中，深圳市的人大代表们在实践中对代表履职形式进行了创新。

1.市领导专题座谈会。人大代表利用与市领导有微信联系的便利，主动向市领导提出工作建议，建议市领导召开代表座谈会，听取人大代表们对某个民生问题调研情况的汇报。2017年11月，深圳市的8名市人大代表启动了该项程序，向市领导汇报教育问题调研情况。在座谈会上，代表们指出了调研过程中发现的中小学学位紧张等教育问题，并提出了可以直接解决问题的方法。市领导马上安排有关部门进行调研，经查代表反映的情况属实，解决方法可行，便迅速予以办理。通过人大代表与市领导座谈反映问题的渠道，使得一个群众反映多年、基层政府无力解决的问题得到了快速解决，是人大代表闭会履职成果的体现，也让群众能够直接受益。市领导专题座谈会，是在运用了现代手机微信联系便利的优势基础上，得到市领导认可和协助的新型代表闭会履职形式。

2.媒体公开建议督办会。人大来源于人民群众，媒体对接着公众，利用好媒体力量，能够为人大代表履职提供助力。从2013年开始，深圳市人大常委会与深圳电视台开始合作开办有关人大代表履職的节目，深圳市某区人大常委会利用这一媒体平台，于2016年将一件代表建议的督办会进行录播，将会议呈现在电视上，引起了办理部门的充分重视，在10个月内就使拖了10多年都未解决的问题的关键环节得以突破，就此开启了通过媒体公开建议督办会的实践。这种新型的代表履职方式产生了多赢的效果，引起政府部门对该建议办理工作的重视，树立了代表公信力，让利益相关市民全程见证建议督办，增加了对代表履职和政府工作的理解与支持，取得了良好的办理成效。

3.人大代表建议+约见政府部门负责人。人大代表建议提出时间包括大会期间以及闭会期间，人大代表们关注的各方面问题都可以以代表建议的形式提交，代表建议交办后，政府部门必须答复，代表关注的问题被纳入了法治解决渠道。由于代表建议的办理期限比较长（通常在一年之内），在闭会期间，如果代表所关注的问题属于需要紧急处理、快速解决的问题，代表们可以使用约见政府部门负责人这种履职手段，就建议办理的情况约见政府部门负责人，把建议的办理推入快速解决通道。2014年24名全国、市、区人大代表到深圳市某社区接访数百名群众，推动解决群众反映的地铁8号线改变敷设方式一事，就属于代表们通过运用建议+约见的方式，成功推动建议解决的一个案例。

4.询问。询问是法律规定的代表履职手段，可以在人民代表大会期间提起，也可以在常委会上启动。代表就自己十分关注的问题，可以通过提起询问的方式推动解决。无论是大会启动询问，还是常委会启动询问，都可以推动政府予以重视和采取行动，使问题得到有关部门的充分重视和快速解决。深圳市罗湖区碧波人大代表社区联络站驻站代表接访一位社区老人，帮助她解决社保养老问题的案例，也是在其他履职手段无效，代表拟启动市人大会议代表询问的压力下，促使政府部门重视解决的。

5.社区议事会+联系函。除了法律规定的代表履职方式，代表们还可以充分利用人大组织的平台所提供的履职手段，推动问题的解决，如社区议事会+联系函这一模式。社区议事会是深圳市罗湖区人大在人大代表进社区工作中形成的一种代表闭会履职的模式，就社区群众关注的一件民生问题，把相关政府部门、有关单位请到社区，与人大代表、社区居民面对面协商解决。社区议事会主要适用于难度不大、职责清晰的问题，针对较为复杂、无法经过多方协商就能办成的问题，深圳市人大代表可以采用联系函的方式推动解决。联系函是深圳市人大常委会设置的格式文本，联系函以信封或联系方式的模式放入每个人大代表社区联络站中，人大代表把群众反映的涉及有关政府部门的问题直接写在联系函里，签好名，通过邮寄或网络发出，政府部门相关人员就会在收到联络函的一个月内来到社区了解和解决问题。代表在社区中采用议事会的方式推动解决社区中的问题时，提前两周发出联系函，让政府部门有所准备，也方便代表更好的履职。

6.分工有效的集体履职。人大代表履职的特点是集体履职[16]，为促进履职的高效、有序进行，集体履职的方式是需要深度关注的问题。深圳市的代表集体履职重点在于分工，参加的代表各有分工，互相弥补，有助于形成1+1大于等于2的合力。代表履职的分工体现在履职团队与履职程序两个方面，在履职团队中，有分工的参与代表可以更加全面、互补地考虑问题;在履职程序中，代表的分工主要体现于参与代表工作任务的分工，包括在集体深入调研、在研究会议中提出自己的观点、确定每位代表的发言方向、整合形成说明该问题的代表建议性质文字材料、与政府部门进行正面接触沟通，表达诉求和建议，并将文字材料在沟通后当面提交参与的政府官员等等方面，集体履职的人员包括不同层级的人大代表，这使得问题在所属层面都能得到反映，提高代表的闭会履职能力。

三、制约代表闭会履职形式作用发挥的因素

由于人大如何更好地在闭会期间履职还在试点与摸索中，一些因素制约着代表闭会履职作用的发挥。

（一）代表不熟悉政府工作

我国法律中规定了代表有权利获得执行职务所必要的保障[17]，有关部门应该积极提供配合。但是在实践中代表往往因为不了解政府的运作而束手无策，相关规定很难得到落实，相关部门也没有配套的措施。代表建议、提案质量的高低与否，重点在于建议、提案的内容能否办成。倘若不了解政府的工作方式和运作流程，所提出的建议、提案往往难以达到预期的效果。在履职过程中，很多代表往往因为不熟悉政府的工作，造成了年年提建议、年年被否决的困境。

（二）后备力量缺位

人大代表们积极履职的背后需要本级人大常委会机关的配合与辅助，而人大常委会机关仍然多是安置快退休干部的二线单位，且普遍存在常委会领导多，机关工作人员少的局面，机关工作人员的工作内容更多的是维持常委会机关的日常运作，能够为代表履职提供助理服务的精力有限，在一定程度上限制了人大代表履职成效。人大代表每年的建议案一般都有数百件，但是在这些建议案中真正能得到落实的数量很少。对代表建议进行督办的职能在人大机关，但人大机关一年只能在力所能及的范围内督办有限的几个建议，由于得不到有效的办理和督办，大部分的建议只能靠政府自身动力去解决，有些问题依然存在，增加了政府部门答复的工作量，也容易消耗代表的履职热情。

（三）社区联络站的作用有待发挥

人大代表社区联络站逐渐成为人大代表闭会期间履行职责的有效载体，社区联络站的建设也渐渐成为地方人大代表工作中的一项重要内容。一些地方虽然设立了人大代表社区联络站，但是作用发挥尚不明显，运作停留在行政主导层面，代表被动进社区，解决群众关心的问题的渠道仍然是行政渠道，代表的主体作用没有发挥出来，联络站有形式无实质等问题也广泛存在。社区联络站是代表在社区的工作平台，代表的主动作用发挥才是关键，是社区联络站能得到群众认可的基础。作为人大代表闭会履职的重要载体，社区联络站如何从行政主导过渡到人大代表主导运作，仍有较大发展空间。

（四）部分代表缺乏履职积极性

除了来自产生方式的动力以外，代表们积极履职的最有效的实践动力就是能把自己关注的事情推动落实。总体而言，深圳市人大代表的履职积极性较强，自我奉献、服务社会的精神也较强，乐于努力推动解决群众反映的问题。然而也有部分代表缺乏履职的积极性，一些代表联系群众的次数很少，不愿意参加接访、代表活动。代表履职的积极性直接关系到履职的效能，尤其在闭会期间，更需要代表紧密联系群众，更好地发挥自身的职能。但由于我国相关法律并未明确规定代表如何在闭会期间履行职责，代表的闭会履职依靠代表自身的积极性，部分代表在闭会期间活动的参与度不高，忽视了闭会期间的履职要求。

四、进一步强化代表闭会履职形式作用的建议

应采取措施解决问题，以进一步强化代表闭会履职的作用发挥。

（一）建立政府部門服务代表履职保障机制

想要对代表“能办成事”的闭会履职机制进行探索和实践，必须建立在代表熟悉政府工作、建议能够得到有效落实、代表与政府部门之间有效联系的基础上，使代表熟悉政府工作，更好的解决实际问题。在代表与政府之间建立联络机制，促进双方的交流合作，有利于代表提出问题得到更好的解决，使代表履职得到良好的保障，让代表真正做到“能办成事”。建立政府部门服务代表履职保障机制可以从“联络人”制度的推广开始。“联络人”制度是由深圳某区建立并推广的制度，每个人大代表都有一张可以直接联系到政府具体部门相关事项负责人的联络表，简单的一张纸建立起了政府部门与人大代表相互联系的桥梁，有助于建立政府部门服务代表履职的保障机制。

（二）改变人大机关倒金字塔的人员结构模式

人大代表们的积极履职需要人大机关提供相关的履职服务，人大机关是整个人大工作的心脏，与政府部门的对接沟通与监督职能都在人大机关。想要人大机关发挥效力，必须改变目前人大机关上大下小的倒金字塔型，领导多、工作人员少的人员结构。要加强人大力量，强化人大代表履职，首先就要充实人大机关的力量，加大人大机关的人才引进和人员队伍建设，采用购买服务等方式提高人大机关的工作效率，实现人大机关人员队伍的专业化建设，慢慢更新改变人大机关的倒三角结构，为代表能够更好的履行职责服务。

（三）加强社区联络站的建设

社区联络站对代表闭会履职有着重要作用，是代表与选民双向联系的场所，如何更好的加强联络站建设也是人大机关的重点课题。在社区联络站的建设中，要发挥街道人大工委的作用，街道人大工委可以推动联络站软硬件建设，如帮助社区联络站落实场地，配备联络员。除此之外，还要以制度保障确定代表联络站履职的有效性，如深圳某区的“人大代表进社区工作日”制度，规定了每双月代表必须进一次社区，在联络站加强与选民的联系，沟通政府与群众，很好的发挥了联络站的功能，值得进行探究和推广。

（四）激发代表履职积极性

代表履职的动力在于自身的公共服务动机，在履职过程中得到的认可与成就感是对代表主要的激励，也是代表履职的主要动力，故而，激发代表履职积极性可以从加强代表的服务动机和成就感入手。如深圳某区创办的《L区人大代表活动季刊》杂志，以图文形式刊登了人大代表的履职情况，记录了代表的工作，在广受代表好评的同时以软约束的手段激发了代表的履职积极性。在此基础上，还应完善闭会期间代表小组的活动机制，以制度形式确立代表需要参加的活动频率，并由代表小组进行年度总结，由人大机关评选优秀小组，进行表彰奖励，激发代表的履职热情。

总之，要有效发挥人大代表的作用，创新闭会履职形式并使之发挥实质性作用十分必要且重要。

注释：

[1]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第五条。

[2]虹口区人大工作研究会：《发挥闭会期间人大代表作用的实践与探索》，载《上海人大月刊》2017年第4期。

[3]湖北省十堰市人大常委会课题组，唐建忠、刘松：《人大代表闭会期间履职机制探索与创新》，载《人大研究》2014年第3期。

[4]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二十一条、第三十条。

[5]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二十二条;《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十五条。

[6]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二十三条、第三十条;《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十五条。

[7][10]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二十六条。

[8]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二十二条。

[9]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二十五条。

[11]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二十八条。