贵州食用菌食品安全行政管理机制研究*

陈文林，刘 立

（兴义民族师范学院 历史学院，贵州 兴义 562400）

2019年中央一号文件重新提及“食用菌”应作为“土字号、乡字号”乡村特色产业，这引起各省广泛关注，尤其是在将食用菌产业作为重点扶贫产业之一的贵州。为推进该中央部署，2019年贵州省召开了食用菌产业发展菌种供保座谈会,明确全省食用菌年种植目标为30亿棒[1]。但是保持该发展势头必须保证一个最关键的前提——安全，即只有保证食用菌的食品安全，才能真正促进食用菌产业的稳健快速发展，才能真正做到贯彻落实中央相关部署[2]。而对于食用菌食品安全问题，最关键的便是其食品安全行政管理机制。

1 贵州食用菌食品安全行政管理机制的现状

1.1 行政管理依据现状

目前，贵州对于食用菌的食品安全行政管理的现状，从法律规范的角度看，并没有针对性的具体规定。目前食用菌的安全主要是通过适用关于食品安全这一大类的相关制度规范予以保障[3]。

通过北大法宝、威科先行等法律数据库的检索，在法律、行政法规和部门规章、地方性规范三个效力层级上，主要有以下几个制度规范对食用菌的安全问题予以规定：1）从法律层面，没有对食用菌专门的法律，因为食用菌作为一种食品，其生产消费过程的安全保障适用2018年新修订的《中华人民共和国食品安全法》，而对于一些野生菌的生产过程可以适用《中华人民共和国农产品质量安全法》和《中华人民共和国农业法》予以安全保障；2）从行政法规和部位规章的层面看，有2016年现行有效的《中华人民共和国食品安全法实施条例》对食用菌的食品安全规范予以细化，至于食用菌菌种的安全保障也有2015年的《食用菌菌种管理办法》予以制度保证；3）从地方法规及相关规范性文件层面看，贵州省目前现行有效的是2017年的《贵州省食品安全条例》。

但根据《关于征集2019年贵州省食品安全地方标准制（修）订立项建议的函》，食用菌作为贵州的地方特色食品，相应的安全标准等规范制度即将被立项制定并予以实施，在不久的将来，这也将对食用菌的食品安全提供进一步的制度保障[4]。

1.2 行政管理主体现状

根据贵州省政府官网，其组织机构（如图1所示）包括贵州省农业农村厅、贵州省卫生健康委员会、贵州省自然资源厅、贵州省生态环境厅等23个部门，其中与食用菌安全行政管理相关的是贵州省农业农村厅。因为该部门负责的事务包括农产品安全管理，而食用菌也是农产品的一种。贵州省农业农村厅还下设政策调研处(省农村固定观察点办公室)、法规处、农村经济经营管理处（农业产业化办公室、茶产业办公室）、农产品质量安全监管处等24个内设机构。农产品质量安全监管处主要负责农产品的质量安全监督管理，包括政策和相关地方标准的拟定、农产品质量安全监管机制的建立、指导农产品质量安全追溯体系的建设、实施监测、抽査、质量认证和监管等工作。

图1 贵州省人民政府组成部门Fig.1 component departments of GuiZhou provincial people's government

根据黔府发[2011] 20号文的规定，贵州省政府还设立了“贵州省人民政府食品安全委员会”，负责对食品安全形势进行分析，然后对全省食品安全工作予以研究部署和统筹指导，提出关于食品安全监管的具体政策措施，以确保食品安全监管责任得以落实[5]。该机构替代原来的食品安全协调委员会履行职能。

此外，根据《贵州省食品安全条例[2017]》，管理主体还包括县级以上各级人民政府、县级以上各级人民政府的食品安全委员会以及食品药品监督管理部门、卫生行政部门、质量监督部门、农业行政部门等有关部门。

1.3 行政责任追究现状

对于上述这些管理主体的追责规范，除了可以适用《中华人民共和国行政诉讼法》及其配套的司法解释和其他我们熟知的行政法规之外，似乎没有其他具体的规范可以参照。因为前述的《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《贵州省食品安全条例》等法律规范中对于行政管理主体的责任追究，几乎都是用一个条文予以笼统地规定，内容不外乎是若不履行食品安全管理的法定职责导致出现重大的食品安全事故，并造成严重的社会影响，将对主要负责人及相关直接责任人员给予相应的行政处分[6]。此外，贵州省人民政府办公厅颁发的《贵州省食品安全行政责任追究暂行办法》也于2017年12月27日被黔府发[2017] 38号文所废止。因此，对于管理主体的责任追究，大都属于粗线条的法律规范，目前并无针对贵州食用菌食品安全行政管理责任的具体规定。

而对于被管理者的责任追究，法律规定则比较细致。对于贵州省的食用菌食品安全，被管理者包括从事食用菌、食用菌添加剂及相关产品的生产者和经营者。其法律责任的主要形式为行政处罚，包括但不限于责令改正、警告、数额不等的罚款、责令停产停业、吊销相应的许可证等[7]。对于什么行为，造成的何种后果予以何等的行政处罚，在前述的现行法律制度规范中，规定得都较为详细。

由此可见，对于贵州省食用菌的食品安全行政管理机制之现状，从管理依据角度看，有大线条的制度规范但缺乏针对性的具体规定；从管理主体角度看，主要是贵州省农业农村厅和各级食品安全委员会、食品药品监督管理部门、质量监督部门、卫生行政部门、农业行政部门等；从责任追究的角度看，对于被管理者规定较为详细，而对行政管理主体的追究依据和流程的规定则较为粗犷。

2 贵州食用菌食品安全行政管理机制的问题

2.1 行政制度层面

如前所述，目前适用贵州省食用菌的食品安全的相关制度规范基本都是大线条的，缺乏具体详细的规定，尤其是行政具体制度。法律是制定行政法律规范的依据和前提，为做出行政行为出提供合法性和正当性。但是仅仅有法律是不够的，在全国范围内适用的《食品安全法实施条例》也不足以解决贵州省食用菌食品安全问题，而贵州省当地出台的《贵州省食品安全条例》也仅仅是针对食品，并非直接对贵州食用菌安全的具体规范[8]。更不用说，《贵州省食品安全条例》本身存在的诸多问题。

首先，为什么需要对食用菌进行特别规范？因为食用菌并非一般普通的食品。第一，食用菌本身的内涵和外延就是一个值得被讨论的问题，2017年12月贵州省卫计委还曾经针对冬荪是否可被列入食用菌范畴召开论证会。第二，食用菌可分为人工养殖的食用菌和野生的食用菌。现行的《中华人民共和国食品安全法》和相关的食品条例等本质上规范的都只是二次加工的食品，即野生的食用菌这种类似农产品的食品是不被包含在其规范，保护范围之内的，但其与农产品又有着本质区别——有的药用价值丰富、有的难以辨别是否有毒，野生和人工种植的性质也存在差异，因此对于野生的食用菌如何进行安全行政管理，已然成为一个亟待解决的问题。第三，食用菌的安全问题不同于其他食品。由于食用菌的生长不需要化肥和农药，都在无菌条件下进行,所以不存在农残超标的问题；又因为我国目前农田污染并不那么严重，所以食用菌重金属污染也不常见。食用菌安全问题主要集中在增白问题上：用荧光增白剂增白，用工业柠檬酸增白和保鲜金针菇等等。因此，食用菌安全应区别于一般的食品安全加以规范。

其次，现行有效的《贵州省食品安全条例》存在两个重要的问题。第一，行政管理主体规定与实际运行相脱节。有些在该条例中规定的管理主体在实际中并不容易找到，如贵州省毕节市就不存在所谓的食品药品监督管理局（如图2所示）。第二，对于行政管理主体的职责权限缺乏约束。纵观本条例法律责任部分，仅有一条规定了行政主体不依法履行管理职责的后果，其他全部条文均为对被管理人（行政相对人）实施何种行政处罚的规定。尽管行政法规规定了对行政主体的规范，但就贵州省食用菌的安全行政管理这一具体情况而言，还是缺少了必要的管理主体的限制，容易引发“该管理的不管理、不该管理的乱管理”的重大问题，直接后果就是法律规范和制度体系为一堆废纸。

图2 毕节市机构设置图Fig.2 establishment chart of BiJie municipal organization

最后，缺乏程序性规范。贵州省关于食用菌的安全并未出台按照什么样的流程进行行政处罚和行政处分、具体由谁来执行某一具体问题等可操作性的规范，尤其是在《食品药品行政处罚程序规定》已失效的情形下，更加无法可依。

2.2 管理主体层面

对于行政管理主体，主要就是找不到主体的问题。从纸面角度，乱制定规范。正如前述，贵州省毕节市根本就不存在《贵州省食品安全条例》规定的食品药品监督管理局这一管理主体，这将给社会监督人带来诸多不便，更为重要的是将导致违法者逍遥法外，该条例永远被束之高阁。

从实践的角度，由于前几年，李克强总理就提出简政放权，很多政府机构也随之改革，尤其是现在食品和药品监管管理局合二为一，还有卫计委等部门，直接引发的问题就是部门之间、部门内部的权限不甚明晰。这种改革过程导致的混乱在所难免，但也提示——机构的设置最好在全省保持统一，不要某个市这样搞，另一个市那样搞，不仅仅是对社会大众的监督提高难度，更是制度设计的巨大拦路虎。同时，还应健全政府公示制度。毕竟在检索过程中，缺少贵州省农业农村厅的机构职能，只有各领导人及其职责的公示。

总的来说，贵州省各级食用菌的安全行政管理主体目前仍处于一个相对混乱的状态，尤其是与《贵州省食品安全条例》难以一一对应。行政管理主体的难以确定，也就导致了对管理主体的监督难以实现。

2.3 管理体系层面

贵州省目前对食用菌食品安全的行政管理还是比较粗线条的政府机构予以管理的体系。具体流程主要就是各部分负责相应的管理职责，不服管理的对行政相对人予以行政处罚。但是其他国家，已经升级了食品安全行政管理体系。以欧盟为例（如图3所示），建立了以三级实验室为基础的食品安全监控、检测和管理体系。贵州食用菌的安全管理是否可以借鉴该管理体系，构建的实验室承担部分的政府职能，真正做到简政放权呢？

图3 欧盟食品安全保障体系Fig.3 European food safety system

3 贵州食用菌食品安全行政管理机制的完善

针对上述三类问题，必须各个击破，才能完善贵州省食用菌的食品安全行政管理机制。

3.1 加快相关行政法规的立法和细化

首先，对于食用菌的安全管理，必须加快相关的针对性立法，尤其是更为具体的地方性法规和规范性文件，最好出台《贵州省食用菌安全条例》。

其次，对于上述具体规范，必须明确行政管理主体和监督主体。行政管理主体要确保与实践中的机构设置保持一致，容易被找到。监督主体主要是上级行政机关与对应的监察机关、同级人民代表大会和司法机关。同时，对责任范围也应具体明确,尤其是针对监督主体的，如责任倒查制、终身负责制，减少“严重”“重大”“其他”等模糊的用词，尽量量化标准，避免出现无法可依、掩饰责任、推诿责任等现象。

最后，还应建立科学完善的程序规范。对于行政处罚和行政处分的启动方式、实施步骤、公示和权利救济都应具体规定。启动方式应保持多样性——群众举报、部门建议、媒体揭露等，加强社会的共同监督。实施步骤应至少包含受理、调查、审理、决定等步骤,并对结果予以公示，尤其是对行政处分的公示。

3.2 明确行政管理主体的划分和权限

以毕节市为例，尽快建立食品药品监督管理局，或者在相应地方性文件中予以明确食用菌的食品安全行政管理主体及其权限。该工作应在贵州全省予以展开，对行政机构的划分、权限和职责的明确、与地方性规范的一一对应、官方网站的及时更新……只有让群众很容易找到管理主体，才能真正实现社会监督，真正的违法者才会难逃法网，食用菌的食品安全才能得到保障。

3.3 建立类似欧盟实验室的检验中心

要实现简政放权，必须把部分管理工作予以外放。目前贵州省的食品（食用菌）安全管理是按照行政区域进行划分的，实行属地管理，因此建议借鉴欧盟、美国、加拿大的实验室做法，在贵阳及其他9个市州建立食用菌安全检验中心及分中心,以点带面的覆盖整个贵州食用菌安全行政管理。检验中心承担全省食用菌的安全抽样检验、食用菌企业送样检验和快速筛查复查的工作，并通过实验室管理系统对分中心检测业务、传输数据、控制质量等予以远程管理。这样不仅可以加快管理质量和速度，也可以带动就业。当然，这样的设想还有待进一步研究和论证。

综上所述，贵州省食用菌的食品安全行政管理机制，就制度层面，目前只能适用食品安全的相关规定而缺乏针对食用菌安全的具体规定，同时缺乏对行政管理主体的监督和约束及程序性规范。就主体层面，存在行政管理主体不明晰、与现行规范难以对应的问题。此外，管理机制过于传统。因此，建议加快相关行政法规的立法和细化，明确行政管理主体的划分和权限，建立类似欧盟实验室的检验中心以实现简政放权，真正做到有效保障贵州食用菌安全。