行政许可中政府失信的实证研究

王梦娟

（中国社会科学院大学政法学院，北京102488）

一、行政许可实施中政府失信的现状

政府失信包括改变、违反承诺与改变、违反合同两种基本类型，前者包括改变、违反行政许可、行政规划、行政允诺等类型，后者包括改变、违反民事合同约定与行政合同约定，由此产生的责任既包括因公共利益改变政府承诺和合同约定的行政补偿责任，又包括违反政府承诺与合同约定的赔偿责任（民事赔偿和行政赔偿）。

根据《行政许可法》第八条第1 款规定，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，但亦存在两种例外：（1）合法的变更或撤回，有《行政许可法》第八条前两款为依据；（2）针对违法行政许可的撤销，有《行政许可法》第六十九条前两款为依据，同时第3 款规定排除了不予赔偿的情形，即被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可。而依据《行政许可法》第七十六条，“行政机关违法实施行政许可致使当事人的合法权益受到损害的，依据《国家赔偿法》的规定给予赔偿”。无论是行政许可的合法变更或撤回，还是行政许可的撤销，都意味着行政机关对先前作出的行政许可的变动，可纳入广义“失信”的范畴。

尽管现行法律及其相关司法解释规定了相应的赔偿机制（包括国家补偿与狭义的国家赔偿），但我国尚缺乏统一的行政补偿法，有关行政补偿的规定仅零星可见于《行政许可法》及其司法解释、《城乡规划法》《土地管理法》等法律规范的相关规定中，以致于赔偿手段的选择、赔偿的适用条件、赔偿的具体标准等还须在规范与实践层面上得到进一步的厘清。

本文的分析主要基于现有可检索到的相关案件裁判，在“北大法宝”司法案例库中，用检索与法条相关裁判的方式，以“行政许可”为关键词，排除案由非行政许可变更和撤销的、判决驳回诉讼请求的、没有判决赔偿具体金额的裁判，检索与筛选的结果如下表所示：

（一）政府失信的具体样态

以行政行为是否合法为标准区分政府失信行为类型的模式，在我国的行政法学界早已深入人心。

1.合法的政府失信。

从《行政许可法》第八条中“撤回已经生效的行政许可”可以看出，行政许可撤回是针对自始合法而非违法的行政行为，结果可能涉及到行政补偿的问题，如“岳阳市蓝天冶金建材有限公司诉岳阳市环境保护局许可补偿再审案”中的行政许可撤回是“依据新的法规撤回生效行政许可的行为”，“钟观容等诉惠州市人民政府补偿纠纷案”、“陈兴萍诉重庆市沙坪坝区人民政府行政补偿纠纷案”、“抚顺市顺荣房屋开发公司诉抚顺市东洲区人民政府等补偿案”、“海南长江旅业有限公司诉定安县国土资源局、定安县住房和城乡建设局行政赔偿案”中的行政许可撤回是“依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要撤回生效行政许可的行为”。

2.违法的政府失信，

从《行政许可法》第六十九条中“撤销行政许可”的规定的措辞上可以看出，行政许可的撤销是针对行政行为成立时就违法的行政行为，结果可能会涉及到行政赔偿的问题。至于行政许可的撤销，立法上和学界中有不同的划分方法。在立法上，第六十九条第1 款与第2 款中列举的情形以违法原因为标准将行政许可的撤销分为两大类型：一是因行政许可机关的违法原因所引发的撤销，二是因行政许可相对人的违法原因所引发的撤销。

学理上，以违法的形式和实质解释为标准划分：一是仅违反形式上的合法性的行政许可，包括第六十九条第1 款第2、3 项中的“超越法定职权”与“违反法定程序”等情形[1]，典型的案例如“李富伟、刘相伦、吕昌军诉桂东县国土资源局行政赔偿再审案”、“通化市顺达汽车出租车有限责任公司诉被告通化市客运管理处确认公路交通行政许可及行政赔偿案”；二是违反实质上的合法性的行政许可，即行政许可内容方面的瑕疵，包括行政机关在作出行政许可时缺乏法律与授权依据、裁量过程中具有瑕疵或者许可内容缺乏确定性与合比例性等情形[2]，如“桂林凌风高级中学诉桂林市规划局城乡建设行政管理行政赔偿案”。另外，第六十九条第3 款明确的“撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”的例外情形，涉及到与前述行政许可撤回后果相同的补偿问题，如“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”。

（二）政府失信赔（补）偿存在的问题

从以上检索到的案例来看，我国行政许可中的政府失信的司法实务中存在不少问题，包括：

1.在行政许可撤回或不予撤销（即《行政许可法》第八条第2 款和第六十九条第3 款）的情形下，其依据的“公共利益”应当如何界定？即便行政相对人能依法在行政许可撤回后获得补偿，但维持已获得行政许可的效力可能是对行政相对人权益保护的最佳方式，因而有必要时撤回行政许可的条件给予严格限制。即如果行政许可违法，仍然有撤销与不予撤销两种选择，这有赖于对违法的原因进行考察，衡量公共利益与行政相对人的信赖利益之间孰轻孰重。

2.在行政机关需要承担赔偿或者补偿责任的情形下，行政相对人的损失与政府失信行为之间的因果关系应当如何认定？若涉及到利息，利率的标准应考虑哪些因素以及计算的期限如何计算，都有待在实践中予以进一步明确。

针对以上问题有必要作出回应，需要说明的是，对于其中第一个问题，虽然更多涉及到的是行政许可撤回的情形，但行政许可的撤销和撤回的情形稍有不同，因此要分开进行分析；对于其余问题，行政许可的撤回和撤销的情形影响不大，除特殊说明外，下文将合并讨论。

三、行政许可领域政府失信赔偿的要件

从前述部分可以看出，因政府失信引起的国家赔偿和补偿的主要区分在于行政许可的合法性与否，由此导致二者在构成要件上稍有不同，对于不同之处笔者会区分合法与违法情形进行分析，相同之处合并分析。

（一）公共利益要件的界定

《行政许可法》第八条第2 款将“为了公共利益”规定为行政许可撤回的情形，第六十九条第3 款“可能对公共利益造成重大损害的”又可能成为行政许可撤销的例外情形，可见“公共利益”确实是撤回或撤销的要件之一，但笔者认为其在我国并非独立的要件，原因有二：第一，从立法方面看，在第八条第2款规定合法撤回行政许可以及第六十九条第1 款列举撤销违法行政许可决定的法定情形时，对行政机关的权限表述皆为“可以”而非“应当”，这在一定程度上反映了立法者的意旨——在行政许可领域，行政机关在作出撤回或撤销行政许可决定之前必须对该行政许可牵涉的各种利益进行广泛的权衡和度量，遵循信赖保护原则，最大限度地保障被许可人的合法权益。第二，从行政方面看，虽然公共利益是限制公民财产权的重要因素，已为各国宪法所承认，但若允许我国行政机关仅以公共利益为由撤回行政行为，授予行政机关的裁量权便太过于广泛，从而成为助长行政腐败的制度根源。那么“公共利益”应当如何界定，以及行政相对人的信赖利益如何保障？

首先，针对第八条第2 款，某些学者认为其中的“公共利益”应是广义的范畴：一是法律、法规、规章被修改或废止以及客观情况发生重大变化后形成的新的社会秩序和实质正义的要求，这代表着在现行立法或社会环境下的公共利益的新要求；二是法的安定性所代表的公共利益[3]。从检索到的相关典型案例来看，“岳阳市蓝天冶金建材有限公司诉岳阳市环境保护局许可补偿再审案”、“钟观容等诉惠州市人民政府补偿纠纷案”、“陈兴萍诉重庆市沙坪坝区人民政府行政补偿纠纷案”、“抚顺市顺荣房屋开发公司诉抚顺市东洲区人民政府等补偿案”、“海南长江旅业有限公司诉定安县国土资源局、定安县住房和城乡建设局行政赔偿案”的判决结果都是撤回行政许可，即公共利益的新的要求重于法的安定性，但并不意味着不存在后者重于前者的情形。因为从理论上看，最终需要保障的公共利益，其价值必须符合“量”最“广”和“质”最“高”的要求，而无论是量广还是质高，与公共利益发生的时间先后关系不大，也就是说要根据新呈现的公共利益和法的安定性代表的公共利益本身的性质进行衡量。所谓“量”，以受益人的数量所决定，即受益人越多，量越广；而“质”，其高低则因人类生存的需求程度而定，即越能影响人类生存的，质越高。当量广与质高冲突时，则质高而量寡者优于量多而质低者[4]。国家基于扶助弱者的立场，对于少数私益的保护，虽不具备量最广的标准，却含有质最高的精神，这些少数人的利益便足以形成公益[5]。

其次，《行政许可法》第六十九条的规定主要涉及三种具体的利益形态：（1）违法的行政许可决定所侵犯的利益，包括对公共利益（法秩序）的损害和对第三人合法权益的损害（即第1 款的情形）。（2）被许可人在不存在单方过错或与行政机关的混合过错（即第2 款的“欺骗”和“贿赂”等情形）的善意情况下，基于该行政许可决定产生的信赖利益；反过来看，只有在行政机关的行为违法时才存在信赖利益。信赖利益在形式上表现为善意被许可人的私人利益，而在实质上则体现了法的安定性要求，是一种“质高”的公共利益。（3）维持违法的行政许可所体现的公共利益，从量上看等同于撤销该行政许可对公共利益所造成的损害（即第3 款的情形）[6]。可见，在决定是否撤销或撤回行政许可时，除界定和衡量“公共利益”外，前者比后者还须考虑第三人的合法权益的保护，当然，第三人的合法权益与被许可人的利益同处于不同于公共利益的私人利益层次，因此在没有损害公共利益的情形下，就要衡量两种私益的“质”和“量”。如在“桂林凌风高级中学诉桂林市规划局城乡建设行政管理行政赔偿案”中，被告规划局分别作出市规管2011 年114 号和204 号变更规划许可文件，将原规划定点给原告凌某中学的施家园小学的建设用地，变更许可给桂林市政工程管理处等三家单位，用于建设穿山桥系统改造工程的农民回建安置房，若是撤销变更后的行政许可，则会造成改造工程事关的农民群体的利益受损，因此判决行政机关对被许可人承担行政赔偿责任。

（二）财产赔偿要件的界定

根据《国家赔偿法》中第二章和第四章的规定，对于因政府失信引起的国家赔偿，除不得超过时效、在诉讼前应当先向失信的行政机关提出或者在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出的程序要件外，还要具备一定的实体要件。根据《行政许可法》第八条第2 款、第六十九条第2 款与第4 款、《国家赔偿法》第五条的规定、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三至十五条，综合我国目前相关的典型案例，行政许可领域政府失信的财产赔偿要件可总结为以下几个方面。

1.被许可人权益值得保护且实际受损。

被许可人或者申请国家赔偿或补偿的主体（以下简称请求人）具有赔偿请求权的基础，即合法权益受到损害。所谓合法权益，即以正当手段得到行政许可，由此取得的利益，是值得保护的；反之以欺骗、贿赂等手段取得行政许可获取的利益，不具有赔偿请求权基础。此点已在公共利益的界定部分谈过，不作赘述。需要注意的是，《行政许可法》第六十九条第4款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段获得行政许可，由此取得的利益不受保护。这并不意味着被许可人只要以不正当手段取得行政许可就不能获得相应的国家赔偿，而是指仅不能获得“基于行政许可取得的利益”受损的赔偿。

如在“李富伟、刘相伦、吕昌军诉桂东县国土资源局行政赔偿再审案”中，法院的判决理由部分便对此作了回应：“虽然李富伟等人为了取得该行政许可，采取了送钱等不正当手段，但该行为不是必然导致桂东县国土资源局越权发证的原因。李富伟的采矿许可证是因越权发证被吊销，应当赔偿的损失是实际投入的损失，而不是基于该行政许可取得的利益”。也就是说，请求人申请行政赔偿是否得到支持，并非仅判断申请人和行政机关双方的行为是否合法，更重要的是要考察前者的权益受损与后者作出的行政许可行为是否具有因果关系。

2.行政许可的变动行为。

行政机关行使公权行为，应为有效成立的行政行为，包括作为和不作为两种形式，形成信赖保护存在的基础。尚处在酝酿过程中还未成立生效的行政行为，不会涉及信赖保护问题。根据《行政复议法》第六条复议范围和《行政诉讼法》第十二条受案范围的规定，行政许可行为被明确纳入，具有可诉性，这点已经形成理论界和实务界的共识。当然，行政机关工作人员作出与职权行使无关的个人行为，即使造成请求人的合法利益受损，应为民事或刑事诉争，不应由国家买单。

3.存在因果关系。

请求人的权益受损与行政许可变动的行为之间具有因果关系，无论是直接因果关系还是间接因果关系。直接因果关系意味着请求人即为行政许可相对人，现实中多数属于该种情形。如在“桂林凌风高级中学诉桂林市规划局城乡建设行政管理行政赔偿案”中，规划局将原规划定点给原告凌某中学的施家园小学的建设用地，变更许可给桂林市政工程管理处等三家单位，用于建设穿山桥系统改造工程的农民回建安置房，导致原行政许可人即原告凌风高中的利益受损。间接因果关系指的是请求人为被许可人以外的因行政许可丧失现实利益或预期利益的的第三人，包括基于相邻关系、竞争关系或者知识产权保护关系的间接利害关系人，该种情形相对于直接因果关系为少数。需要明确的是，无论请求人的权益受损与作出行政许可的行政机关之间的因果关系是直接还是间接，都可能同时存在直接损害和间接损害，区分的意义在于，直接损害被相关法律直接纳入国家赔偿的范围，至于间接损害是否应纳入赔偿范围，由于缺乏明确统一的法律规定，目前还有争议。

因公民、法人和其他组织因自己的行为或过错致使损害发生的，国家不承担赔偿或补偿责任。但通常情况下，除了行政许可明显违法以及因行政许可相对人自身可知的原因导致行政违法这两种情形外，相对人很难判断出某项行政许可是否具备违法性。原因在于这类问题大多本身复杂且伴随争议，一般要经过法院专业性的裁决才能厘清，而法院裁决的重要且可行的依据之一便是行政相对人知道行政许可违法的时间点，而直观可行也是被法院普遍采用的判断方法是根据行政相对人得到行政许可撤销通知的时间：

（1）若相对人的受损权益发生在被通知之后，且可以通过停止营业或投入等达到止损效果，但事实上相对人并没有积极止损时，那么就不符合国家赔偿或补偿的因果关系要件，自然行政相对人的申请就不应得到支持，因为在被通知行政许可撤销后，其对于行政许可的违法性便已知晓，自然就丧失了赔偿的请求权基础，如在“岳阳市蓝天冶金建材有限公司诉岳阳市环境保护局许可补偿再审案”中，法院驳回了蓝天公司的从1996 年12 月6 日接到岳阳市环保局停建通知后、继续建造至2001 年的资金投入的国家补偿请求，虽然此案并非因行政机关违法撤销行政许可而起，但法院的判决结果也验证了这一思路的可行性。

（2）若相对人的受损权益发生在被通知行政许可撤销之前，由于行政许可违法性难以判断，而一般情况下行政机关的专业性要强于相对人，除非行政机关能充分证明行政相对人主观上明知许可违法，笔者主张，无论从专业知识优势的对比还是诉讼证明难度上，都倾向于支持相对人的赔偿请求。否则，按照“法治国家”理念，许可相对人是有理由相信该项行政许可系合法、有效，并避免因信赖而产生的利益受损之风险[7]。这也是行政法学上的信赖保护原则与法律安定性原则在《行政许可法》中的具体体现[8]。所以，尽管《行政许可法》第八条和第六十九条原文中并未出现“信赖”二字，但第六十九条第4 款中为限制行政机关随意撤销许可而采用“合法权益”这一概念，表明了许可相对人对具有授益性的行政许可的信赖利益是值得被保护的。换言之，所谓“合法权益”的合法性，从根本上来源于被许可人对行政许可的信赖，并以该信赖为核心内容，从而安排生产生活、处理财产。这样一来，从信赖保护理论上看，此信赖行为与信赖基础（即有效成立的行政许可）之间就存在因果关系。

四、行政许可领域政府失信赔偿的机制

行政许可领域政府失信的赔偿包括合法失信的行政补偿与违法失信的行政赔偿，其中后者受《国家赔偿法》调整。针对合法失信的行政补偿，迄今为止我国尚缺乏统一的行政补偿法，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条，该条规定明确了行政许可领域中的政府失信的国家赔偿的路径有二，且有先后顺序：第一，按照相关法律、法规、规章或规范性文件的规定；第二，在法律法规等没有相关的具体规定的情况下，对于一般事项的行政许可，按照实际损失确定赔偿数额，对于特许经营行业的行政许可中，按照实际投入确定赔偿数额。按照该条规定，对于行政相对人的预期可得利益造成的损失，似乎不被支持，那么这样的立法倾向是否合理？

（一）赔偿原则

从我国目前行政许可领域中政府失信的法律法规来看，《国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》都缺乏明确的规定，《行政许可法》第八条和第六十九条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三、十四条有关行政补偿的规定非常笼统。这就导致我国司法判例适用的原则和标准也各有不同，这就要求我们重新审视现有的损害赔偿机制，在中央政策下建立健全相应的保护制度。

世界范围内国家赔偿立法之原则，大体分为三种，即惩罚性赔偿原则、补偿性赔偿原则和抚慰性赔偿原则。惩罚性赔偿原则下的赔偿额度最高，其通过惩戒实施不法行为的国家机关，从而达到预防目的。补偿性赔偿原则下的赔偿额度与受害人损失额度持平，目的在于填补受害人损失。抚慰性赔偿原则下的赔偿额度通常情况下仅相当于受害人的直接损失，甚至带有一定的象征意义，达到适当补偿目的即可。由于在我国，每个公民都可能成为遭受不法行政行为损害的对象，并因此得到国家赔偿，反观此三种国家赔偿之立法原则，可以发现：惩罚性赔偿原则将人民置于尊位，对政府的不法行为施以惩戒；补偿性赔偿原则将人民置于平等地位，损失多少赔偿多少，体现了国家机关与公民之间的平等性；而抚慰性赔偿原则多将行政机关置于中心地位[9]。在世界范围内，随着抚慰性赔偿原则适用的阵地逐渐缩小，补偿性赔偿原则因更公平公正而逐渐成为世界赔偿立法原则的主流。

而上述补偿性赔偿原则又有两种主流标准。第一种是以日本为代表的完全补偿性赔偿原则。日本宪法明确规定：“在私有财产作为公共使用的情况下，应给予正当的补偿”，日本学界的理论通说把“正当补偿”理解为“完全补偿”。第二种是以大陆法系国家与美国为代表的公平补偿与适当补偿相结合的合理补偿性赔偿原则[10]。

部分学者以“间接损害具有不确定性”“国家财政负担过重”为理由反对间接损害纳入国家赔偿范围内，笔者认为没有足够的说服力。

第一，间接损害属于切实损害的事实，其不确定性仅体现在赔偿数额上。在行政许可撤销、撤回、变更等行为（以下简称致损行为）发生时，相对人在未来一定或极有可能实现的财产孳息、可得利润或收入、获利能力等，因此被切实侵害。由此得出间接损害具备如下特性：（1）属于切实存在的损害结果；（2）致损原因系行政行为所致；（3）数额可能远大于直接损害，不赔偿显失公平[11]。而该结论恰恰符合了本文第二部分对行政许可领域中国家赔偿的构成要件分析。而由于间接损害在数额上的不确定性，导致计算赔偿数额的技术性问题。但实践中的技术性问题不应成为法理上确立立法原则的正当理由，况且国内不少学者就立法技术已提出可行性的建议方案，笔者在后文也会就此进行较为详细的论述。总之，立法技术可以逐渐达至精确，但立法原则必须明确。

第二，财政负担理论是典型的“国情论”的变种形态，而国家财政负担重不应当成为国民受损无法得到充分补偿的理由。违法成本过低正是违法行政行为多发的原因之一，增加行政机关的违法成本，一定程度上可以强化其依法行政的意识，从而降低违法行政行为的发生概率，达到与惩罚性国家赔偿原则一样的惩戒和预防目的。

因此，完全补偿性赔偿原则不但具有正当性，也可以通过制度的不断发展增强其可行性，从而最终得以实施。

（二）赔偿标准

从完全补偿性赔偿原则的内涵出发，行政许可行为所涉及的损害赔偿范围应包括直接损害和间接损害两种。其中，直接损害即指现实损害，而间接损害则是指预期可得利益的损害，具体表现为：可得财产法定孳息的丧失、经营利润的丧失、受害人诸如工资等可得收入的丧失等。直接损害的赔偿范围比较容易界定，且被学界和实务界所认可，难点在于间接损害的赔偿范围及标准。

一种观点认为，目前我国可以参照《国家赔偿法》的规定，信赖利益的范围包括直接财产损失和为防止损失扩大所支出的费用，而对申请人在知道行政许可被依法变更或撤回后而扩大的损失不予补偿。另一种观点认为，信赖利益的范围包括直接损失以及行政许可期限届满前预期利益损失的合理补偿[12]。第一种观点较为契合我国目前法律、法规的规定，第二种观点更为符合信赖利益保护原则的精神。

首先，从我国现有的因行政许可引起的国家赔偿案例的裁判来看，大多局限于赔偿请求人的直接损害，如在“钟观容等诉惠州市人民政府补偿纠纷案”中，龙门县政府出于遏止砖瓦窑场破坏耕地行为、保护环境、节约土地资源的公共利益需要而要求关闭涉案砖瓦窑场，最终法院只判决行政机关补偿房屋拆除的直接损失，不包含因此造成的停产停业的间接损失。再如在“陈兴萍诉重庆市沙坪坝区人民政府行政补偿纠纷案”中，政府因政策调整关闭了不达标的手工屠宰场，法院认为政府“应补偿兴旺屠宰场因关闭产生的直接损失”。在“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”中，二审判决书在说理部分多次提到其“信赖利益”，最终判决不赔偿益民公司的间接损害。此案被最高人民法院作为指导性案例公布在《最高法院公报》上，我国学者对此进行了应然性分析，认为最高人民法院确认私人的信赖利益可转化为公共利益，创造性地拓展了情势判决的适用空间，但同时法院将信赖利益等同于既得权益的损失，这就在无形中使信赖利益的规范价值丧失殆尽。最终将行政相对人应受保护的信赖利益数额范围定为——“所受损失（既得权的损失，即直接损害的全部）≤信赖利益≤所失利益（期待利益或可得利益，即间接损害的全部）”[13]。

因此，虽然我国立法和司法上对于行政许可领域内政府失信的赔偿或补偿范围限于直接损失，但理应将间接损失纳入赔偿或补偿范围，其具体标准的细化思路可以借鉴在国有土地征收补偿领域中各省市立法及司法机关对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七、二十三条的规定和相关判决。

以最高人民法院再审的“许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案”为例，判决书中“关于赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与赔偿数额的确定问题”部分，对我国行政许可赔偿机制的完善具有很大的指导意义。其中对于许水云房屋的赔偿和征收过程中的损失赔偿，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条有明确赔偿范围，但却没有明确赔偿标准，此案一方面将房屋损失赔偿额的基准限定在作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格；另一方面定性了征收过程中的停产停业损失，即补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难的过渡费用，因而赔偿额度只能以适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例（《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第三十四条第一款规定的5%）计付。同时明确两点：一是一审判决中参照《征收补偿方案》而确定的补偿时点的类似房地产市场价格，相对于作出赔偿决定时点的价格明显过低，该赔偿标准无法让许水云有关赔偿房屋的诉讼请求得到支持。二是房屋所有权人不能将因自身原因未开展经营的损失，全部由行政机关来承担，在征收或者侵权行为发生后的适当期间，应当及时寻找合适地址重新经营。除此之外，在“耿永庆等诉无锡市梁溪区人民政府等补偿一案”中，二审法院判决给予耿永庆房屋征收补偿款、增加补贴、装潢及附属物补偿款、搬迁费、奖励费、困难补助、过渡补助费及固定设施移装费、改变用途补贴。

其次，间接损害的表现形式主要有：可得财产法定孳息的丧失、经营利润的丧失、受害人诸如工资等可得收入的丧失等。针对这几种形式的间接损害进行国家赔偿时，应确立如下具体的技术标准：

1.赔偿的间接损害须由受损害人举证证明这种可得财产的切实存在以及可得财产的价值或者单位时间平均损害的数额。

2.由于上述几种类型的间接损害都具有时间上的持续性，但该持续时间不可能无限制累加，故可以该公式表示：实际损害数额=单位时间损害平均值*合理应对时间。

（1）单位时间损害平均值的确定。

主要参照同类主体在同等条件下的孳息收益、营业利润或可得收入（以下简称可得财产），并结合我国经济发展、物价水平和实际购买力等客观因素的变化等。

前述“耿永庆等诉无锡市梁溪区人民政府等补偿一案”裁判中“过渡补助费”大概基于此作出，而“许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案”中对于“停产停业”的数额以房屋补偿金额的5%的比例进行认定而模糊地回避了这一问题。但在“桂林凌风高级中学诉桂林市规划局城乡建设行政管理行政赔偿案”中，法院判决行政机关补偿桂林凌风高中被占用长达14 年之久的征地管理费产生的利息，就是在考量上诉因素后，以中国人民银行同期贷款利率的4 倍作为支付利息的计算标准；在“海南长江旅业有限公司诉定安县国土资源局、定安县住房和城乡建设局行政赔偿案”中，法院却没有作过多考虑，因而对返还长江公司定金及其利息时，资金同样是被行政机关占用了十几年之久，却判定适用中国人民银行同期一年期一般流动资金贷款基准利率。前者的判决更为合理。

（2）合理应对时间的确定。

A.孳息和利润。

当孳息和利润的产生本身有终止时间，且致损行为发生在其本应终止的时间前，合理应对时间则为违法许可行为作出时到本应终止的时间。当其本身没有终止时间的情况下，根据其是否能恢复至致损行为作出前的水平，按照以下情形分别进行确定：若能恢复，合理应对时间则为所需要的恢复时间；若不能恢复，且违法许可对孳息和利润的影响将持续下去，合理应对时间则可由双方进行协商，协商不成，可由法律拟制一个相对公平的时间，如最长不超过五年。

B.可得收入。

类似地，合理应对时间分为三种：一是致损行为作出时到其影响消除的时间；二是致损行为作出时到原本取得可得收入条件应然终止的时间；三是参照伤残补助的方式拟制五年的最长时间段。需要注意的是，在间接受损利益为孳息时，“合理应对时间”可能会影响平均损害数额（即利率）的具体认定，如“桂林凌风高级中学诉桂林市规划局城乡建设行政管理行政赔偿案”即凸显该问题。

最后，间接损害赔偿也要考虑损害行为的责任分担，正如“许水云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案”判决指出，房屋所有权人不能将因自身原因未开展经营的损失，全部归由行政机关来承担，在征收或者侵权行为发生后的适当期间，应当及时寻找合适地址重新经营。在德国，立法方面，有《德国民法典》第二百五十四条第1 款之规定；司法方面，法院在确定因行政行为撤销而予以赔偿的数额时，也不乏适用该过失相抵原则的案例，即相对人的共同过错可能减少甚至免除行政机关赔偿的义务。

五、结语

在行政许可领域，根据行政许可行为的合法性和违法性，政府失信导致的后果分别为行政机关对受损利益承担补偿责任和赔偿责任。二者的区分主要在于对行政许可撤回和撤销时所依据的“公共利益”的界定，以及与行政相对人的信赖利益之间的权衡；而在赔偿要件上，二者大体相同。在赔偿原则上，笔者认为完全赔偿原则的采用是我国今后立法的发展趋势，只是需要制度的不断改善和发展得以贯彻。在范围上，间接损害理应纳入行政赔偿或行政补偿的范围，不应因《国家赔偿法》《行政许可法》及其相关的司法解释没有明确的规定就大而化之，而应借鉴各地对《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的细化思路，扩大赔偿的范围。●