离退休人员的养老待遇问题

蔡芸蔓

（四川大学法学院，四川 成都610225）

一、引言

改革开放历经四十余年，我国社会保障制度改革取得的成就举世瞩目，这为2020 年我国实现全面小康社会提供了有力保障。2017 年10 月18 日，习近平同志在十九大报告中指出，要加强社会保障体系建设。全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系[1]。2018 年7 月1 日，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度正式实施。各个省份的养老金就是一个基金库，各个省份缴纳的养老保险的钱，由中央统一拨款、发放[2]。2019 年2 月22 日，中国社科院发布《中国社会保障发展报告（2019）》。报告指出，下调养老保险缴费率已成大势所趋。回顾我国养老保险制度的完善历程，2007 年，十七大要求“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”，推动了机关事业单位养老保险制度改革；2008 年，在党的十七届三中全会召开下提出实现了新型农村社会养老保险制度全覆盖；2016 年，研究制定了基础养老金全国统筹方案；为应对老龄化高峰的挑战，奠定更加坚实的物质基础，国家正进一步做实养老保险个人账户，积极稳妥推进养老基金投资运营。鉴于以上四项制度建设，我国养老保障水平逐步提高，至2018 年，离退休人员的养老金总体上涨5%左右，其中65 岁以上的高龄离退休人员和艰苦病人的养老金还会适当提高多一点。2018 年4 月底以前，公布全国平均上调比例；2018 年8 月份左右，各地会根据自身社保基金的运营情况和经济情况制定当地具体的上调标准2018 年9 月底以前，全国完成养老金上调的初步工作，社会养老保险制度无疑取得了巨大的进步。离退休人员的养老待遇是否合理，是衡量社会养老保险制度是否完善的重要指标。但随着我国人口老龄化进程不断加快，全国离退休人员人数已高达一亿多人，由此可见，该制度的可持续运行依然面临挑战。因此，当前社会需要实现离退休人员“老有所养，老有所依”，加大对其养老保险的覆盖面积，在保障其基本生活需求和稳定可靠的生活来源前提下，进一步深化社会保障制度和养老保险制度改革，从而建立与目前经济水平相适应的社会保障体系，以保证社会和国家的社会保障制度的建设目标实现。

二、与离退休相关的基本法理

从宪法理论角度分析，劳动权是宪法规定公民所享有的一项基本权利之一，它具有广义和狭义之分，在宪法层面上，它是广义的，即一切与劳动相关的权利。它具有两重属性，首先它具有社会性，是一项社会经济权利，所有参加工作的劳动者都是处于社会经济生活之中的，具体体现为劳动者与用人单位之间所建立的劳动法律关系；其次它具有身份性，即只有参加工作的劳动者才能享有劳动权。因此，作为一名劳动者，他不仅是公民，国家应当保障其相应的基本权利，同时又因其参加工作成为特殊主体——劳动者，国家也应保障其劳动权利。

我国《宪法》明确规定了所有参加工作的劳动者都享有劳动权、休息权、物质帮助权以及退休权，而退休权作为宪法规定的一项独立权利，与其他与劳动相关的权利既有联系又有区别。其联系体现在，它与其他几项权利一样都是公民的基本权利，都是劳动者的基本权利，都受到国家和社会的保障；而区别具体体现在我国《宪法》第四十四条的规定中，“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”该条明确了退休权的主体身份条件。按照自然规律，人到一定年龄的时候，身体上的各个器官均开始衰老，这时已难以适应他们所承担的工作，需要休息。退休制度的建立，有利于保障公民在年老丧失劳动能力的情况下，通过国家的积极帮助，继续享受健康的生活方式，不因为客观生理发展规律而丧失有尊严的生活。因此，退休权对维护人的尊严具有至关重要的作用，是作为一个人的宪法上主体地位的体现[3]。同时结合第四十五条的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”该条明确了国家对于退休人员应当承担相应的宪法义务，劳动者在达到一定年龄以后，国家应当保障其在享有退休后长期休息权的同时其工资不停发的权利，这是国家应当积极为的宪法义务之一，它关乎社会的稳定和谐和经济的可持续发展。因此，根据我国现行的退休相关制度，其法律设定的目的就在于保障国家能够满足老年劳动者在其履行了劳动义务、劳动能力降低后，其退出劳动市场后的基本生活需求。退休人员的退休保障是上升到宪法层面的，其更深层的是保障了劳动者的基本人权，在其履行了劳动义务后能够享受国家提供的养老待遇，体现了权利与义务的对等性。老年人退休后享有社会保险，是其宪法权益的基本内涵，退休者的社会保险权具有保险权的共性[4]。确认和保护公民特别是老年公民的社会保险权，是我国社会保险法应确立的首要宗旨。基于这一主旨的要求，社会保险法既应强化规定用人单位的社会保险义务，更应重视国家社会保险职责(特别是政府职责)的法制化建设[5]。

三、离退休人员养老待遇存在的问题

现阶段，虽然我国社会养老保险制度实现了突破性进展，但离退休人员的养老待遇问题却面临诸多问题亟待解决，这不仅不利于养老保险制度的进一步完善，也不利于社会和谐稳定和“以人为本”的发展理念。

（一）我国老龄化程度不断加深，基本养老保险覆盖率小，全国养老金统筹水平低

据公开资料显示，截至2016 年底，我国60 岁以上老年人达2.3 亿人，占总人口的16.7%，65 岁以上老年人已达14933.27 万人，占总人口的10.8%。按照联合国标准，我国分别将于2025 年和2035 年进入深度老龄化和超级老龄化社会。到2050 年中国60岁以上老年人口将达到4.79 亿，占中国总体人口的35.10%，几乎占全球老年人口的四分之一。

智研咨询发布的《2018-2024 年中国人口老龄化市场调查及发展趋势研究报告》

截至2016 年底，我国城镇职工基本养老保险参加人数为3.79 亿人，年末城镇职工基本养老保险基金累计结存38580 亿元。2015 年城镇居民人均年收入31790 元，当年我国城镇基本养老保险的替代率为31.44%，显著低于发达国家水平。这说明我国离退休人员总数正不断上升，企事业单位将迎来退休高峰。因此随着时间的推移，养老保险基金收不抵支现象将更加严重。有的地方基金收支倒挂现象越来越严重，只能靠财政补贴资金来维持基金的正常运转[6]。同时，我国地区间由于经济发展水平存在差异，也导致了养老金收支不均衡，基金统筹层次过低，调剂能力弱，部分地区和企业的离退休人员基本生活难以保障。养老金政策采取各地管各地的模式，各地养老保险的管理要根据当地财政资金状况而定，这样必然造成各地财政状况不一样，养老保险管理模式就不一样的局面。如2015 年，广东与黑龙江的对比展现了养老金收支不平衡的，其中黑龙江地区的养老金抚养比是1.42：1，广东地区以9.74：1 的抚养比位居全国首位，若黑龙江地区缴纳养老保险的人不增加的话，就会导致养老保险不持续发展的问题，养老金会不抵支，且缺口逐年加大。因此，养老保险制度的整体设计还需要继续做出调整。

（二）离退休人员养老金的发放与个人缴纳养老保险费用之间的关联性低

社会保险制度实现的基本理念应当贯彻“多缴多得，少缴少得”，这样才能充分调动单位和职工缴纳社会保险的积极性。但基于目前我国现有养老保险制度，离退休人员的养老金发放本应与其所缴纳的养老保险费用相挂钩，但是实际操作过程中，养老金发放金额却与离退休人员在职时的职务、职称的高低以及工作年限来确定，与养老保险的缴纳之间的关联性甚少。同时根据我国法律规定的性别和就业年限，男性职工退休年龄是60 岁，女性职工退休年龄是55 岁，这就导致部分员工因性别和就业年限的差异，其在离退休后所领取的养老金金额存在差异，此项国家的离退休政策并不利于养老保险制度的公平合理性，也违背了以“公平、公正、合理”为宗旨的收入分配制度改革的推进[7]。

（三）企业单位与机关事业单位养老待遇存在差异，引发制度矛盾

离退休人员养老待遇的差距如果是因为工龄、学历、技能、贡献等因素造成的，企业职工心理上是可以承受的，然而事实却恰恰相反，仅仅由于企业、事业与机关单位离退休人员所在单位性质的不同，而造成退休后待遇的巨大反差，[9]。在我国机关事业单位养老保险改革之前，并未形成全国统一的基本养老保险制度。在机关事业单位中，职工的养老保险完全是由国家为其进行缴纳，这很大程度上加重了国家的财政负担，也不利于养老保险制度的可持续发展。同时，在很长一段时间内，由于企业性质的差异，将机关事业单位与企业单位的养老保险想割裂，导致在缴纳养老金过程中，两者之间形成鲜明的对比，并且机关事业单位中的离退休人员所领取的养老保险金额一般都比企业单位中离退休人员所领取的养老保险金额多，再加上国家养老保险政策改革的不到位，导致了养老保险金的待遇差异不断扩大，这不仅增加了不同单位性质的离退休人员的不公平感，更不利于社会的和谐稳定。

（四）离退休人员养老金实现社会化发放的方式后导致养老金冒领现象频发，养老金领取的资格认证问题亟待解决。

随着我国不断深化养老保险制度改革，离退休人员的养老待遇基本上实现了社会化发放。《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》第十条规定：逐步实行社会化管理服务。提高机关事业单位社会保险社会化管理服务水平，普遍发放全国统一的社会保障卡，实行基本养老金社会化发放。加强街道、社区人力资源社会保障工作平台建设，加快老年服务设施和服务网络建设，为退休人员提供方便快捷的服务[9]。由此可见，养老金社会化发放是指离退休人员的养老金不再由其离退休前所工作的单位负责发放，而是由其个人按规定参加基本养老保险，向社会保险征收管理机构足额缴纳基本养老保险后，由该社会保险征收管理机构作为其养老金的代发机构，统一按月发放离退休人员的养老金，保证其养老金能够按时足额的领取。以往由离退休人员所在单位发放，单位对该职工的各方面信息都能比较全面地掌握和更新，实行养老金社会发放以后，虽然能够保障离退休人员“老有所养”，不断完善社会保障机制、提高社会保障功能，促进社会和谐，但实行养老金社会化发放以后，社会保险征收管理机构在没能对离退休人员的信息进行全面登记、及时更新和核查、各部门之间信息资源共享进程缓慢的情况下，就向离退休人员发放养老金，这导致养老金冒领现象频发，使养老保险基金的安全受到威胁，造成了大量社会保险基金的平白流失，更严重影响了我国社会保险基金的正常管理工作和可持续发展。

四、解决离退休人员养老待遇的对策

（一）深化养老金全国统筹改革，实现基本养老保险基金在全国范围的统筹使用，扩大养老保险覆盖范围

2018 年6 月13 日，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（以下简称《通知》），“通知”规定养老保险应尽快实施全国统筹“三步走，即第一步，从2018 年7 月1 日开始正式实施中央调剂制度；第二步，截止2020 年底，全面实现真正意义上的省级统筹，也就是实现企业职工基本养老保险省级统收统支，结束地级市或县（市）统收统支的历史；第三步，从2021 年开始，正式实现职工基本养老保险全国统筹（全国统收统支）[10]。这标志着我国职工基本养老保险全国统筹的实现路径、时间节点、步骤进程及最终方案已经水落石出，接下来就是具体实施，付诸行动，这是一件令人振奋的重大民生举措[11]。

首先，国家应当提高养老金的统筹层级，实现由县（区）到市、省再到全国的逐级统筹，加强养老保险的公平性和保障性，加快建立统一、规范的养老保险政策的制定，保障社会保险基金的可持续运行。实行基本养老保险基金全国统筹后，应该做到大权集中，小权分散。所谓大权集中，就是按照“四统一”的要求，对大政方针(如退休条件、给付的待遇标准、随经济发展调整退休金的幅度、基金管理，使用的财会制度及保值增值办法等等)的制定、基础养老金的管理和调剂、组织机构和人员的系统化管理等权力集中在国务院行政主管部门，各地只有执行权。所谓小权分散，就是在不违背国家大政方针的前提下，允许各省、区、市结合本地区、本系统的实际情况，提出具体贯彻实施意见[12]。对基本养老保险统筹基金节余较多和保费收缴率较高的地区政府和社会保险经办机构给予一定的经济鼓励。这样，既可对其日常工作起到激励作用，也可降低其对全国统筹的抵制心理[13]。养老保险制度的“统一规范”可以体现在离退休人员的范围、不同地区的离退休人员养老保险缴费比例和缴费基数、对不同地方的离退休人员养老金发放方式、不同地区的离退休人员所享受的养老待遇标准都应当实现统一。

其次，实行基本养老金中央调剂制度，均衡不同地区之间养老保险的负担。《通知》决定建立养老保险基金中央调剂制度，通过此做法，划拨国有资产充实社会保障基金，可以让社会保障基金这个蓄水池越来越大，体现了社会保险的“互济性”，进一步平摊各地养老保险负担，增强养老保险制度的可持续发展。养老保险中央调剂制度，打破了养老保险条块分割、各省独立的局面。向未来提高层次，逐步实现全国统筹迈出了第一步，目的是“对各省份保险养老基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放”[14]。实行基本养老金中央调剂制度，能够在不同地区之间均衡养老保险的负担，消除因各省各地之间不平衡问题。

因此，在2020 年前，应该实现基本养老保险全国统筹一步到位，养老金全国统筹和基本养老金由中央调剂两大举措是基本养老保险改革大方向。

（二）明确个人缴纳养老保险的费用是享受离退休后养老待遇高低的标准

国家应当改变现行退休待遇计发办法，给付离退休人员的养老待遇应当根据其退休前最后一个月的工资标准，实行与养老保险缴费时限和缴费数额挂钩的办法，贯彻“多缴多得，少缴少得”的社会保险制度宗旨。由此，才能够激发单位和个人缴纳养老保险的积极性，鼓励个人多工作、长缴费、多缴费，促进长效的养老保险缴费机制的形成，保障离退休人员所享受的养老待遇公平公正合理性。

（三）统筹建立企业和机关事业单位退休人员养老金正常调整机制

首先，针对因不同单位性质引发的离退休人员养老待遇差异的社会矛盾，必须改革机关事业单位养老保险制度，优化企业退休人员基本养老金补助政策，构建全民统一的基本养老保险制度。在机关事业单位建立基本养老保险和补充养老保险制度构成的养老保险体系，以形成全国不分单位性质，同级别的退休人员基本养老金替代率相等的情形，进而减少人们的不公平感，增进社会和谐和稳定[15]。由于机关事业单位与企业单位在单位性质上存在差异，针对机关事业单位离退休人员养老待遇普遍优于企业单位离退休人员养老待遇，应当对机关事业单位养老保险制度结构进行调整。其次，保证机关事业单位的基本养老保险与企业养老保险实行相同的制度，机关事业单位的基本养老制度的设计、养老金的发放办法都应与企业单位养老保险制度相一致。其改革过程中既要充分考虑其机关单位的特殊单位性质，也要与企业养老保险制度协调，避免由于单位性质差异导致养老待遇差异的扩大。尤其是养老金的发放办法以及离退休人员养老待遇方面要体现公平公正，保证不同性质单位中的离退休人员基本养老保险享受资格相一致、缴纳费用与缴纳基数相一致、对离退休人员一视同仁，同时提高机关事业单位和企业单位的养老待遇水平。

（四）加强离退休人员养老金资格认证，增加对离退休人员实施社会化管理服务力度。

首先，社会保险征收管理部门应当加强与民政部门、公安部门等的联系，及时获取和更新离退休人员的生存信息，构建现代网络公共信息系统，完善退休人员信息数据库，避免离退休人员家属瞒报离退休人员死亡信息，做到事前预防养老金的冒领问题。其次，国家要完善养老金资格认证方式，提高认证效率，完善认证体系。随着社会信息化水平的不断提高，可以加大认证方式的科技投入，运用互联网技术创新认证方式，如指纹认证，声音认证，同时应考虑离退休人员因年龄和身体条件的限制，离退休老人很多都是有病在身，行走不便的老人，要求他们亲自去办理资格认证手续考虑欠妥，不够人性化，甚至会影响到这些离退休老人基本养老金的发放，不利于这些老人的生活，因此，可以通过其所在社区开展定期回访的方式来确认养老金的实际领取情况，保障养老金的正确发放。最后，国家应当加强离退休人员及其家属的法律意识，使其认识到冒领养老金的违法性，通过宣传与冒领养老金相关的法律制度及法律后果，强调对冒领养老金的行为将严格按照相关法律进行严惩，从而教育旁观者、震慑企图以身试法者的作用。

五、结语

十九大报告强调“满足人民期待，保障改善民生”，实现社会“老有所养”是我国民生工作的题中应有之义，其具体体现在社会保障方面就是如何保障离退休人员养老待遇和养老保险制度的可持续发展问题。只有解决好离退休人员的养老待遇问题，才能积极落实十九大报告的精神，推动国家民生工作的发展。综上所述，本文以我国离退休人员养老待遇存在的问题为切入点，并有针对性地提出了合理化养老待遇机制的对策，以期进一步完善社会保障制度，为我国离退休人员的基本养老生活提高良好的基础保障。●