由COSO内控五要素构建高校预算绩效评价体系

关欣

【摘 要】经过数十年的发展，我国高校资金来源日趋多元化，除了财政拨款外，还有一部分高校自筹、社会捐赠及校办企业利润分配等来源。为便于对上述资金运作的产出和效果进行客观、公正的评价，财政部提出“预算绩效评价体系”这一概念。高校预算绩效评价在运行的过程中出现了一系列问题，并为高校贪腐事件提供滋生的土壤。文章从COSO内部控制五要素的角度提出构建高校预算绩效评价体系的建议，以期为高校绩效评价体系完善提供思路。

【关键词】高校预算;内部控制;预算绩效评价体系

【中图分类号】G647.5 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）02-0159-02

1 高校预算绩效评价体系存在的问题

象牙塔内的贪腐事件不断披露，2008年8月至2011年12月间，浙江大学原教授陈某凭借自己为课题负责人的身份，将自己的关联公司作为课题的外协单位，通过虚开发票、伪造合同、编造账目等手段贪污了945万元的科研经费;山东大学实验动物中心原主任刘某等在负责该中心的时段内，同样是通过虚开发票等方式套取科研经费和公款达341万元。

现有的研究中，学者们认为高校贪腐主要有以下几个原因：？譹？訛文化层面。目前部分高校人员唯利是图，难以抵挡外接诱惑，对贪腐问题仍存在侥幸心理，易受到外界影响而随波逐流。？譺？訛制度层面。由于现有体制、制度方面的缺陷，使得某一部分人拥有较大的权利，并且缺乏外界约束，为以权谋私提供便利[1]。？譻？訛高校人员往往都是社会精英，其贪腐手段更加高明、隐蔽且难以察觉。

高校腐敗问题层出不穷与制度层面绩效评价体系缺位不无关系，现行的高校绩效评价体系存在以下几个方面的问题：？譹？訛现行绩效评价体系仅是费用控制的工具，对费用的实际支出情况与预算进行简单的数据对比，没有考察资金支出的实际效果。？譺？訛现行的绩效评价体系更多是事后评价，在预算年度终了时复核预算执行情况，缺乏对事前、事中的持续性监督。？譻？訛高校监督部门属于高校的内设机构，与高校预算执行人员同样受到高校党委的领导，不能独立行使执纪权，缺乏独立行使检察职能的环境[2]。上述问题为高校贪腐事件的发生滋生了土壤。

2 高校预算绩效评价体系与COSO内部控制五要素

高校预算是高校对自身的资金的使用方面的规划和预测，需要与本校的教学质量、科研进展等方面的发展相适应，有利于高校对自身发展做出量化的认知，使各项发展由口号和方针落实到实际行动中来，也有利于对高校发展的各个阶段进行回顾和评估。为了使得高校预算更加能够契合高校发展的目的，预算绩效评价体系也应运而生。预算绩效评价体系的概念在2003年党的十六届三中全会上首次提出，此后财政部也不断颁发相应的关于预算绩效评价的规章制度，2013年修订的《高等学校财务制度》也明确规定了高等学校应当进行支出绩效评价，加强资金使用的有效性。我国的高校预算绩效评价机制尚处于探索阶段，机制仍不健全。高校预算绩效评价应该关注高校的发展情况，不仅仅是与预算方案进行数据上的对比，还要回溯地评价预算方案的有效性，考虑此预算方案是否能进一步地推动高校的发展，是否能促进高校的科研力量的壮大，是否能给社会整体带来正向收益等方面的效果。而内部控制也提供了一个较为全面和完善的考察方法。

内部控制是一个单位或组织为了实现其运营目标，确保正常运营的有序，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的完整正确可靠，保证其运营活动的有效性而在其内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的方法和措施。自ASB在《审计准则公告第55号——财务报表审计中对内部控制结构的考虑》提出“内部控制结构”的概念后，内部控制的含义和考量方面不断被改变完善，美国反虚假财务报告委员会下属的发起组织委员会（COSO）也不断提出各种各样的内部控制结构模型，有金字塔模型、立方体模型、倒立方体结构等。COSO（1992）提出了五要素的内部控制结构，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五部分。

我国也为企业的内部控制颁布实施了《企业内部控制应用指引》，这更说明了内部控制的重要性，可以从COSO内控五要素的角度来完善高校预算绩效评价体系，从而使得高校预算绩效评价体系可以更加全面地对高校预算做出评价，使得预算的整个流程中的不足和漏洞能够暴露出来，促进制度层面的不断完善，减少贪腐人员的可乘之机。

3 由COSO内控五要素的角度完善高校预算绩效评价体系

本节以COSO内部控制五要素的角度出发，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督这五部分分别讨论如何对高校预算绩效评价体系进行完善。

3.1 控制环境角度

控制环境是整体内部控制的根基和环境，既包括人文方面的因素，如诚信和道德价值观、人员对组织目标的理解、管理理念和风格等;也包含了行政结构方面的因素，如组织结构、权责分配等方面。对于高校预算绩效评价体系来说，其控制环境包含面广，有政府方面的政策法规，有高校自身的规章制度，还有各个预算执行部门领导的行事风格等。可以用调查问卷的方式实现，具体的指标有以下几个方面：是否具有诚信观念（他人评价）、是否有政策法规支持、权责分配是否明晰、问题是否能及时反馈和解决等。

3.2 风险评估角度

风险评估是管理层针对目标和实现目标的过程中预计可能发生的风险，并考虑这些风险相应制定风险避免或预防措施的活动。在高校预算绩效评价体系中，这方面的考察可以通过对领导人员对预测风险、防范风险的措施和方法上来入手，比如针对预算过程中的风险问题展开会议的次数，是否对可能存在的风险做出调研，是否对具体风险做出相应措施等。例如对科研经费报销的规范是否做出相应规定，对购买设备或者材料的项目的招标的风险控制，对科研项目劳务费的领取人员的真实性的控制等。

3.3 控制活动角度

从控制活动的角度来看，控制活动是上级领导的指令可以得到上令下达并且能够得到有效执行的活动。控制活动不仅仅是对预算的具体执行，也包括管理人员应对预计风险的具体措施的执行。对控制活动的评价可包含预算的具体执行和对预测风险的相关措施是否有效执行。在预算执行过程中的控制，不仅是对费用支出的金额大小的限制，还要考察费用发生是否能合理，是否达到需要的效果，避免采购人员与供应商串通降低资金使用的效率。

3.4 信息与沟通角度

信息与沟通是从预算拟订到预算决算的流程中一直贯穿的活动，有效的信息沟通能够缩短交流时间，提高交流的效率，便于上层领导人员全面了解情况并做出最有利的决策。有效的信息沟通不仅仅需要在上下级之间进行，在同层级部门和人员之间也要发生，部门之间的沟通要有实质性意义，不能仅仅流于形式。高校管理人员不应该仅在年度终了时关注年度报告，在预算制定阶段充分了解当前高校的发展状况，在预算的执行过程中也要加强沟通，随时了解预算执行过程中发生的问题和预算执行现状。对预算绩效评价体系中信息与沟通方面的考察不仅仅需要观察信息与沟通的制度和制定的流程方式的合理性，也要对信息与沟通的实质发生和真实作用进行考核。

3.5 内部监督角度

内部监督是对各个部门、各层级人员、各个流程进行的日常监管活动。在高校预算的整个流程中，内部监督的开展不应该仅仅展现在最后的年度总结报告阶段，内部监督应该是对整体预算流程活动的监督，从最初的预算制定到年末预算决算和年度报告的各个阶段都应该接受内部监督。因此对内部监督的人员的选定也是重中之重，不能使得一些人员同时负有预算制定或执行和内部监督的双重责任，同时要使得内部监督人员独立于预算流程的参与人员，不能与预算制定或执行人员受到相同人员领导。从内部监督角度对预算绩效评价的考察也应从内部监督制度的制定和内部监督的具体执行情况两方面入手。

高校贪腐案件频发引发高校管理制度缺位的思考，其中现行预算绩效评价体系中存在的仅简单控制费用金额，忽视费用发生效果;仅注重事后评价，忽视事前、事中持续性监督;仅制度上设立内部监察部门，忽视内部监察执行效果等问题，滋生了贪腐的土壤。通过运用COSO内部控制五要素进行系统改进，有助于完善預算绩效评价体系，从制度层面缓解贪腐事件的发生，还高校一片净土。

参 考 文 献

[1]曾明，郑旭旭，章辉腾.治理结构、权力机制与高校腐败——基于117个高校腐败案例的分析[J].廉政文化研究，2015，6（2）：41-52.

[2]尹晓敏.透明度、权力监督与高校腐败治理[J].高等教育研究，2012，33（10）：20-24.

[3]王东辉.高校预算绩效评价方法研究[J].长春师范大学学报，2016（12）.

[责任编辑：陈泽琦]