碳税纳入我国《环境保护税法》问题研究

梅天予

【摘 要】我国已成为世界第二大经济体，经济的快速发展也带来了日益严重的环境问题。对此，我国制定了《环境保护税法》并在2018年1月1日正式实施。我国的《环境保护税法》通过立法使用税收手段规制人们生产、生活中产生的污染环境的行为。《环境保护税法》的实施，将过去的排污费更改为税法的形式，落实了税收法定原则，并且对经济发展模式的演变做出了贡献。但是《环境保护税法》中的第3条规定仅将“大气污染物、水污染物、固体污染物和噪声”列为征收对象，限定了征收范围。但是若以发展的角度看气候变暖问题，那么二氧化碳污染应当被规定在法律条文之中。在我国大量消耗化石燃料能源的前提下，是否应当将碳税纳入我国环境保护税征收的范围之中，成为解决经济发展和环境保护相平衡的节点问题。

【关键词】碳税;《环境保护税法》;绿色税制

【中图分类号】D922.22 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）09-0035-02

全球的气候变化已经成为学界、政界、商界等各行业共同关注的一个重要问题，化石燃料的大量使用所产生的二氧化碳成为导致全球气候变暖的主要原因。因此，减缓和适应气候变化、减少二氧化碳的排放、发展低碳经济已经成为世界各国的共识和必然选择。碳排放是导致全球气候变暖的主要原因，不是某一个国家或地区能够独立解决的问题，因为“气候容量资源的稀缺性等内在属性决定了其带给世界各国的影响往往是不均衡、不公正的”[1]。近年来，经济合作与发展组织（OECD）成员国提出了以低碳经济和绿色增长为核心的税制改革计划，呼吁OECD成员国减少对能源的消耗和二氧化碳的排放。作为负责任的大国和OECD成员国家，保护环境健康发展是我国责无旁贷的责任，但是是否将二氧化碳的排放纳入我国的《环境保护税法》进行征税，这是一个涉及国家战略利益的问题，应该谨慎考虑。

1 碳税概述

各个国家所采取的减少温室气体排放的措施主要有命令控制型规制措施和根据市场进行激励的市场规制。命令控制型规制措施存在社会成本过高和不利于技术革新的弊端，而市场规制手段不存在这些问题，所以通过市场对温室气体的排放进行规制成为热门手段。作为控制气候变暖的市场规制机制主要分为数量型的排污权交易机制和属于价格型的碳税制度。学界对碳税的定义为二氧化碳税，是以控制和减少二氧化碳排放为目的，对石油、煤炭和天然气等化石燃料，根据其含碳量或燃烧时排放的二氧化碳量征收的一种税。征收碳税可以减少温室气体的排放，同时还有利于对能源结构进行调整。一方面，征收碳税会导致化石燃料价格上涨从而引起此类产品消费量的下降;另一方面，征收碳税对企业探索和发展可再生能源具有推动作用，对于消耗量大、排放量高的项目采取新的节能减排技术，从而加快能源产业结构调整，减少化石燃料消耗的同时促进新技术的开发利用。

2 碳税在国外的发展现状

虽然对于征收碳税是减少二氧化碳排放、减少化石能源消耗的有效经济手段且具有积极的意义这一论述已有共识，但是目前世界上只有瑞典、丹麦、挪威、芬兰等少数国家征收碳税，其他国家未使用碳税的主要原因是因为碳税存在的负面制度效应：征收碳税会导致燃料价格波动，影响能源供给者和需求者的供求关系;二氧化碳的排放减少会间接影响国家对资本、社会福利等方面的影响。碳税的上层设计会增加普通居民的生活成本，增加企业的生产负担，导致社会整体对碳税的期待降低。虽然瑞典、丹麦、挪威、芬兰等国家在征收碳税，但是也可以看出以上都是经济体量较小的国家，对于其他国家而言，大多数未征收碳税，甚至法国、澳大利亚等国家对碳税的征收发生了倒退。

就碳税的产生来说，其目的是为了控制温室效应的恶化，但是碳税的最终作用绝非单纯地控制二氧化碳的排放。国外研究证明，部分国家的碳税制度有效的协调了重要的国家战略利益关系，同时碳税的征收在一定程度上限制了其他发展中国家在生产上的竞争优势。这些国家的碳税制度以国家战略利益为依托，形成以一般性条款、税收减免政策、可变税率、税收中性为基石的碳税税收规则体系。尽管从短期来看，碳税制度在各国的推行将面临国家现实利益的冲突等障碍，但共同的国家利益选择必然促进碳税制度在全球范围内的发展与实施[2]。

3 碳税与《环境保护税法》

“十三五”期间，中央对经济内涵式发展和对生态文明的建设有了更高的要求，碳税对降低二氧化碳排放具有积极作用，同时也对其他污染物的减排具有协同效应。如果我国准备征收碳税，那么首选课税模式。从国际上看，碳税的征收有开设新的税种、更改能源税收等方式;从国内来看，以设立二氧化碳税这一税目的形式更加符合现实状况，既符合我国立法稳定性，又符合实际需要，降低征收碳税的立法难度。有学者建议可以将碳税作为一个税目保留，我国《环境保护税法（征求意见稿）》在起草时曾把二氧化碳作为一个税目纳入征收范围，但是在2015年最后一稿的草案中却删除了。在《环境保护税法》出台之后可以看到，《环境保护税法》第3条仅将“大气污染物、水污染物、固体污染物和噪声”列为征收对象，限制了碳税的存在空间。虽然立法限定了污染物的绝对种类，有利于立法的明确性，但是加剧了我国环境立法的滞后性与税目种类的僵化。

中国作为世界上最大的发展中国家，碳税的征收有利有弊。环境保护税立法出台在我国尚属首次，将其剔除于税目之外有利于《环境保护税法》的出台，但是立法的影响同样也是深远的。从长期来看，将二氧化碳税作为税目之一纳入环境保护税之中，“不仅是建设资源节约型与环境友好型社会的需要，也是释放自身国际政治压力、应对发达国家碳关税威胁的理性选择”[2]。碳税对企业的约束作用使得经济在良性循环中发展，既可以增强企业的竞争力，又可以通过税收优惠、补贴的方式激发市场活力。但在此基础上我们应该清楚地认识到，若设立碳税这一税目，其与现存的税收政策、与碳排放交易制度，以及与税收征收监管政策、国际贸易制度都会存在或多或少的矛盾和不匹配，在没有制定税收配套措施的前提下，仅仅依靠税收手段是行不通的，还需要财政、环保等部门的政策性配合。征收碳税会增加企业的成本，同时也会增加居民的生活成本，如果仅以征收碳税为目标，将会大大增加征收的阻力。为了避免这些问题，碳税的实行需整合碳税与排污费制度，调整现有的环境税收的税率;需与碳排放交易制度衔接使达标排放的企业享受碳税减免;需构建碳税征收动态平衡管理体系和综合性数据库系统;并设计与国际贸易规则相契合的碳关税制度[3]。

4 碳税在我国发展的展望

碳税作为环境税法的组成部分，诞生于全球气候变暖的背景下，通过对我国现有法律制度现状的研究分析，我国《环境保护税法》的设立为碳税奠定了构建的基础。对二氧化碳排放征税要遵循统一的环境税法设立原则与发展思路，要善于引入其他国家的优良经验来发展我国的环境税法，界定碳税的定位与碳排放交易制度的联系和异同，建立一个合理地将碳税作为税目之一融合到环境税法中的实施方案。与此同时，还要协调、平衡碳税征收造成的不利影响，并结合中国发展的实际，选择实施融入型碳税法律制度的构建模式，全面融入环境税法。对于将碳税纳入环境税过程中的法律制度设计问题，碳税的征管主体应为税务部门，核定部门为环保部门，实施碳税的收入资金应归地方统一保管和行使。碳税征收后的使用应主要投放于对环境状况的改善研究及企业的生产排放技术更新、改进，同时采取设立专项资金的方式为改善大氣污染状况的研究提供经费。若碳税被纳入环境保护税之中成为环境税的一个税目，那么便扩大了其征收的覆盖面，为现阶段的大气环境污染治理问题提供了一条科学的解决思路，促进了企业在快速发展中的绿色转型，为平衡经济快速发展和生态环境安全提供了创新视角。

参 考 文 献

[1]曹明德.中国参与国际气候治理的法律立场与策略：以气候正义为视角[J].中国法学，2016（1）.

[2]陈红彦.碳税制度与国家战略利益[J].法学研究，2012（2）.

[3]邓海峰.碳税实施的法律保障机制研究[J].环球法律评论，2014（4）.