建立健全司法鉴定管理与使用衔接机制研究

宋方明

（山西财经大学 法学院，山西 太原030006）

随着依法治国方略的不断推进，“打官司就是打证据”的法治观念深入人心，鉴定意见被当作科学证据引入诉讼程序以解决纠纷，其在诉讼中的作用越来越受到各方的重视。然而，现实中随着法治化进程和诉讼制度改革的不断推进，在诉讼中渐渐出现了“泛鉴定化”的倾向，诉讼各方都喜欢将疑难问题寄托于司法鉴定，这就对司法鉴定的管理和使用提出了更高的要求。在实务中，由于司法行政机关与审判机关之间缺乏信息共享机制，管理与使用之间相互脱节，鉴定监管出现空白状态，导致“久鉴不决”“多头鉴定”等一系列的现实问题发生，影响审判实效、浪费诉讼资源的同时，也极大地妨碍了司法鉴定行业的健康发展。为充分发挥司法鉴定在审判活动中的积极作用，建立健全司法鉴定管理与使用两者之间的衔接机制就被提上工作日程。

一、当前建立健全司法鉴定管理与使用衔接机制的法制背景和现实情况

早年间，公安司法机关内部设立的鉴定机构与社会化的司法鉴定机构齐头并进、百花齐放，其时“多头管理”“系统条管”的弊端一直备受争议。自上而下开始的司法体制改革，对司法鉴定的管理体制也多有关注。2004 年年底，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，其中提出了“建立统一的司法鉴定管理体制”的改革目标和基本要求。2005 年2月28日，全国人大常委会颁布了第一个关于司法鉴定的法律文件——《关于司法鉴定管理问题的决定》，该决定确立了建立统一的司法鉴定管理体制的基本框架，同时也禁止人民法院和司法行政机关设立司法鉴定机构。

然而，由司法行政机关统一管理司法鉴定工作的体制并没有完全贯彻下去，侦查机关内部的鉴定机构因“侦查工作的需要”而得以保留，侦查机关内部的实质管理与司法行政机关的备案登记并存。2016 年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次重申“健全统一司法鉴定管理体制”的重要性。2016 年10 月，最高人民法院和司法部联合出台了《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》，积极鼓励各地根据管理和使用实践先行建立衔接性的工作机制，发挥司法鉴定服务保障作用的同时，促进司法公正，提升审判质量和效率，维护当事人合法权益。

2017 年7 月19 日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》，并指出要适应以“审判为中心”的诉讼制度改革，完善工作机制，严格执业责任，强化监督管理，加强司法鉴定与办案工作的衔接，不断提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行，促进司法公正。2017年10月，党的十九大进一步强调全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要继续深化司法体制改革，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。2017年11 月22 日，司法部出台《关于严格准入严格监管提高司法鉴定质量和公信力的意见》，希望采取有效措施，在司法鉴定行业形成从严治鉴、严格监管的态势，全面提升司法鉴定质量和公信力。

当前，我国司法鉴定行业在蓬勃发展，截至2017 年年底，全国经司法行政机关登记管理的鉴定机构达到4338 家，鉴定人近5 万人，全年共完成各类鉴定业务227 万多件，业务收费约40 亿元。在全部的鉴定机构中，从事法医、物证、声像资料和环境损害（以下简称“四大类”）鉴定业务的超过总数的60%，达到2606 家，这其中包括业务范围既有“四大类”又有“其他类”的综合机构327 家，如图1 所示。从案件业务数量来看，“四大类”鉴定业务量达到总数的92.49%，“其他类”业务量只占7.51%；但从业务收入来看，“四大类”业务收入占比77.41%，“其他类”业务收入达到25.59%。

2017 年的司法鉴定业务总量，如果按委托主体进行区分的话，公安机关委托的业务最多，达41.08%；其次，个人委托的业务量占27.99%；接下来是法院委托的，占21.05%；检察院委托的最少，占1.01%。总体来看，公检法三机关委托的鉴定业务占总量的63.14%。

图1 2017年“四大类”与“其他类”鉴定机构数量比重

2017 年的司法鉴定业务总量，如果按涉案种类来划分的话，民事诉讼中委托司法鉴定业务最多，占比超过40%；行政诉讼中委托司法鉴定数量最少，不到1%。三大诉讼中委托司法鉴定的，共占总数的54.65%［1］。

2017 年，各省级司法行政机关共受理鉴定投诉举报1624件，其中涉及鉴定机构806家、鉴定人1229人。从鉴定业务总量来看，投诉发生率为，其中，“四大类”鉴定的投诉发生率为，“其他类”鉴定的投诉案件发生率为。这其中符合受理条件的有效投诉案件共1079 件，占投诉总量的66.44%，经查证属实的有229件，占21.22%［1］。

二、当前司法鉴定管理与使用脱节的原因

当前转型时期矛盾纠纷不断增多，法治理念逐渐深入人心，出现了“诉讼爆炸”现象，人民法院员额内法官工作体量不断增大，与之相应，司法鉴定案件量也逐年递增，而法院内部司法鉴定专业人员数量却在流失，司法鉴定工作与整体司法工作不相匹配、衔接不力已是“痛入骨髓”。司法行政机关和司法机关分属司法鉴定管理和使用的两端，二者之间的脱节，存在以下原因。

（一）各唱各戏，缺乏协调

司法行政机关对司法鉴定的管理，是从行政角度对行业的监管，其终极目的是促进司法鉴定行业的健康发展；而作为使用者的人民法院，其对司法鉴定的期望，是保障审判工作顺利进行，实现司法正义。管理端如何管理，并没有考虑使用端的感受，只是一味地按照行业规则进行管理；使用端不断地使用或弃用，也忽视了提醒、督促管理端改进、完善其管理之责。比如司法行政机关编制的鉴定机构名册，只是出于行政许可和行政管理的需要，列出鉴定机构专业门类，却忽视了法院委托鉴定的需要，忽视了对鉴定能力和鉴定资质的审查要求，忽视了不同案件中对鉴定机构的选择是有所区别的。

（二）法律空白，乱象滋生

在法医类、物证类、声像资料、环境损害“四大类”司法鉴定之外，法律规定可以根据诉讼的需要，由司法部商最高人民法院、最高人民检察院确定其他应当实行登记管理的鉴定事项。正是因为“其他类”鉴定业务存在法律空白，“两高一部”的会商也不及时，导致很多鉴定门类是先行“野蛮”生长起来的。诉讼的多发性和多样性，导致很多专业问题层出不穷，各行各业的“专家”都“粉墨登场”，为了彰显出庭身份及其所出示证据的合法化，“专家”还都喜欢披上“司法鉴定”的外衣。管理上的空白，滋生了许多使用上的“乱象”。

（三）准入过低，监管过松

作为鉴定服务的使用者，人民法院在鉴定使用方面是有点盲目的，毕竟准入、监管的职责都在司法行政机关。鉴定意见是法院认定案件事实、划分责任的重要依据，很大程度上影响着司法审判的公正性，这就要求提供鉴定服务者必须质量过硬、资质过关。可是现实中，许多鉴定机构没有相应资质就擅自超范围揽业务的现象屡见不鲜，尤其是那些界限并不明显的鉴定范围，比如损伤机制、致伤工具推断等，这需要法医大类下的鉴定人进一步授予法医病理鉴定资质。超限鉴定、违规鉴定、冒名鉴定等现象，直接损害了司法鉴定行业本身的权威。这些乱象，固然有利益驱使的原因，但更多的是管理端的“篱笆”扎得不够紧、监管不够到位。

（四）程序混乱，惩戒缺失

人民法院出于诉讼裁判之目的，往往需要开展鉴定委托、检材移交、证据审查等工作，而这些工作却经常因为相关专业人员和专业知识的缺失，而必须在司法鉴定机构工作人员的指导帮助下完成。在行业监管和惩戒力度都达不到的情况下，过于专业的领域就容易被“内行人”钻空子，司法工作就容易被“牵着鼻子走”。比如说，鉴定时机是否成熟、现有技术条件能否达到、鉴定委托是否失范、是否存在超限受理等，都会受到鉴定主体或多或少的影响，鉴定主体还经常在鉴定受理上“挑肥拣瘦”“避难就易”。而这时，由于鉴定工作并未实质开始，作为鉴定管理者的司法行政机关，由于“事前监管”措施不到位，就无法对这些违规行为加以惩戒。

三、当前司法鉴定管理与使用脱节引发的现实问题

随着国家一系列相关法律法规的出台及社会各界的持续关注，司法鉴定行业可谓发展迅速，近年来业务总量不断扩大。随之而来的，却是司法鉴定管理与使用两端脱节，鉴定服务供需失调、争议不断，实践中出现了一系列问题。

（一）司法鉴定启动难

司法鉴定的委托与受理是司法鉴定启动的前提，可在司法工作实践中，人民法院的鉴定启动常常遭遇“委托难”“受理难”。这主要有两方面的原因：一是法官没有与时俱进地了解把握司法鉴定程序的要求。实践中发现，许多法院对外委托鉴定的委托书载明的委托事项、鉴定范围不明确，移交的鉴定材料不齐全，导致多次被鉴定机构退回，要求补充相关鉴定材料；有的法院委托送交的鉴定材料甚至未经过当庭质证，这一旦被鉴定机构受理，极易引发鉴定纠纷，导致重新鉴定；法院和鉴定机构之间沟通、协调不够，鉴定过程中出现的问题不能得到及时解决，影响鉴定顺利进行。二是司法鉴定机构存在着“趋利避害”现象，对一些争议大或者风险大的案件不予受理。最为典型的就是医疗损害类的司法鉴定，各地法院审理医疗纠纷案件时都面临着鉴定机构可选择余地不多、耗时过长、程序不规范，且极易被鉴定机构推三阻四不受理等问题。许多鉴定机构也都会进行风险评估，对于疑难复杂或风险较大的案件，鉴定机构经常会找各种理由退案，这就是因惧怕“闹鉴”而拒绝受理的现象，这些都将影响案件的正常审理。

（二）鉴定意见庭审质证效果不佳

鉴定意见作为法定的证据形式之一，其能否被法庭所采信，应当通过庭审中的质证来实现。然而现实中，却存在两座大山难以逾越：一是鉴定人出庭率非常低。尽管2012年刑事诉讼法修改之后，加强了对鉴定人出庭和对鉴定意见当庭质证的要求，但实践中鉴定人出庭状况仍然不太理想，绝大多数案件鉴定人选择不出庭。诉讼中司法鉴定数量的逐年提升与鉴定人出庭率低下，正好鲜明地形成对照。二是法官对鉴定意见的过度信赖。许多法官将鉴定意见当作科学证据，盲目地加以认定，这造成实践中鉴定权和审判权的混淆。鉴定意见是证据的一种形式，对其采信的过程与其他证据一样，要经过法庭的审查判断，综合评价其证据能力和证明力，而不能对鉴定意见盲目依赖，以鉴定权来取代审判权，导致鉴定工作和审判工作的错位。

（三）“多头鉴定”与“重新鉴定”现象严重

正是因为对鉴定意见庭审质证程序的虚化，旨在加强庭审对抗的“鉴定人出庭”和“有专门知识的人出庭”制度并没有得到很好的实施，再加上法官因专业背景的限制，难以对鉴定意见进行有效的实质审查，因而围绕鉴定意见产生的争议往往诉诸再次鉴定，从而引发鉴定的不断重启，浪费司法资源，极大地影响诉讼的进行，也是以鉴定重启取代庭审质证、以鉴定权干扰审判权的表现形式。尤其是刑事诉讼中，甚至可能出现在侦查、审查起诉、审判等不同阶段，由不同办案主体分别、多次委托公安内部的、检察内部的或社会上的鉴定机构进行多次检验鉴定，“多头鉴定”与“重新鉴定”现象愈演愈烈。

（四）鉴定名册管理混乱

2005 年，全国人大常委会通过的《关于司法鉴定管理问题的决定》第三条规定：“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。”据此，法律明确将司法审判权和司法行政权分开，司法行政机关负责鉴定机构和鉴定人的监督管理、名册的编制等工作，法院负责鉴定意见的使用与审核，这符合法院审判中立和司法公正的要求。然而，实践中，审判机关与司法行政机关各自为政，司法鉴定“册中册”“册外册”现象依然存在。有的人民法院在对外委托鉴定时，只挑选列入本院鉴定名册的鉴定机构，而置司法行政机关编制的司法鉴定名册于不顾，这极易导致司法腐败，也容易造成错鉴追究不及时，司法鉴定管理和使用存在很大的漏洞。

（五）对违法违规行为惩处不及时

正是管理和使用两端的脱节，使得司法行政机关的管理只是严把“入口关”，而对司法鉴定服务的质量不了解、惩处不及时。实务中，存在鉴定机构或鉴定人超限受理、分包鉴定、恣意收费索费、钱鉴交易、走穴执业等众多违法违规现象，这些都将破坏司法鉴定行业的整体形象，损害司法鉴定行业的健康发展。司法鉴定制度是重要的司法保障制度，应当对鉴定主体加强监管，使其更好地服务于诉讼，避免监管空白。司法机关作为司法鉴定服务的直接使用者，应该更清楚鉴定主体提供服务的质量和效果，应当及时将相关信息反馈给司法行政机关，而不是弃之不理、任由发展。服务好不好，“消费者”更有话语权，必须从使用端加强对鉴定服务质量的监管，倒逼鉴定质量的提升。对于盲目追逐利益、“给钱就出”的鉴定机构和鉴定人，司法行政机关在加大惩处力度的同时，更要及时惩处。

四、建立健全司法鉴定管理与使用衔接机制的思考

司法鉴定的诉讼保障地位日益彰显，针对司法鉴定行业之乱象，当前需要进一步规范司法鉴定工作，加强执业监管，促进司法鉴定管理者和使用者之间的协调、交流，构建机制上的互动，培育制度上的信任，保障司法鉴定行业的健康发展，实现以过程信任促进对鉴定意见的可接受性。

（一）规范司法鉴定的委托与受理

1.以需求为主导，科学合理地编制鉴定名册

首先，要明确应当由省级司法行政机关统一编制鉴定名册，而不允许法院、交警等其他机关编制“册中册”“册外册”。其次，司法行政机关要从鉴定使用者——法院——的需求角度出发，完善鉴定主体的名册编制、公告工作，尤其要做好“四大类”之外的其他门类鉴定名册的编制和公告。最后，要推动鉴定机构资质等级评估和鉴定人执业能力评价，科学细化鉴定类别，提高鉴定名册的信息量和实用性。鉴定名册要通过传统纸质媒介、网站、自媒体平台、微信公众号等多种方式向全社会公告的同时，还要创新开发丰富多样的名册获取途径及检索服务，方便人民法院和当事人等查询鉴定机构信息以及委托鉴定。

2.明确司法鉴定的启动权应归属办案机关

不论是当事人申请启动，还是办案机关依职权启动，司法鉴定的委托机关都只能是法院等办案机关。必须承认，现实中存在着大量的当事人单方委托的鉴定，有文章对此进行了很好的区分，当事人单方委托的鉴定应视为当事人单方的陈述，而经办案机关委托获得的鉴定意见则是法定证据［2］。一旦鉴定委托由当事人单方决定，鉴定材料客观真实性就难以保障，极易引发另一方的争议，以致出现鉴定不服、重复鉴定的尴尬局面。办案机关应着重审查委托鉴定事项尤其是重新鉴定事项的必要性和可行性，确有需要的，依照省级司法行政部门公布的鉴定名册，择优选择合适的鉴定机构和鉴定人，鉴定材料需由法院等办案机关提取并质证后送交鉴定机构。

3.严格规范司法鉴定的受理程序和受理条件

各地司法行政部门要明确责任，加强监管，打击私自接受委托，严肃统一受理程序。鉴定机构依法统一受理案件，鉴定人不得私自接受鉴定案件，鉴定机构不得违规受理案件，鉴定机构无正当理由不得拒绝人民法院的鉴定委托。提交鉴定机构的检材，须经当事人双方共同质证、核验，不得私自接收当事人提交而未经人民法院确认的鉴定材料。法院等办案机关在委托鉴定时，应使用格式化的委托书，明确各鉴定事项，鉴定材料的交接单应附有明细。鉴定机构应规范鉴定材料的接收和保存，实现鉴定过程和检验材料流转的全程记录和有效控制［3］。材料不够齐全、不够完备的，需要另外调取或者补充的，由鉴定机构或者当事人向委托机关提出申请。

（二）完善司法鉴定的实施与监管

1.加速司法鉴定实施过程的阳光化

司法鉴定作为诉讼的保障程序，其过程公开性、公众参与性均严重不足，这也是容易引发质疑的原因。司法鉴定实施过程中应落实“八个公开”，即鉴定名册公开、鉴定收费公开、业务范围公开、执业类别公开、鉴定标准公开、鉴定流程公开、职业道德公开、监督投诉公开。同时，应赋予当事人参与鉴定过程的权利，使其清楚鉴定的依据、方法和步骤，以及提出异议的程序，必要时，应保障当事人聘请的专家辅助人的有效参与［4］。

2.加强司法鉴定实施过程中的制度建设

“没有规矩，不成方圆”，制度建设是突出全过程监管、实施阳光化鉴定的重要保障。司法行政机关可采用奖惩措施，促使鉴定机构提高内控标准，建立健全其鉴定工作流程及制度。从鉴定实践出发，加强在受案登记、鉴定实施、执业公开、鉴定人回避、信息保密、检材管理、三级审核、鉴定人出庭、投诉处理、责任追究、文书签发、档案管理等方面的制度建设，注意与诉讼程序的对接，并在实践中认真落实。

3.健全对鉴定过程的全程监管措施

司法行政机关和人民法院应当分别从管理者和使用者的角度出发，对鉴定过程进行全程监管，以有效地保障鉴定行业的健康发展。一是加强事前监管，严格机构和人员准入制度，组织司法鉴定机构参加认证认可和能力验证活动；二是加强事中监管，积极引导司法鉴定机构完善质量管理体系，严格执行重大事项报告制度，落实鉴定时通知相关当事人到场制度，实现对鉴定全过程的有效控制和及时监督；三是加强事后监管，开展司法鉴定执业监督检查和鉴定投诉查处，对监管中发现的违法违规行为进行依法处理，并将处理结果及时通报法院［5］。完善鉴定主体的淘汰退出机制，加大对司法鉴定行业违法违规行为的处罚力度，建立“双随机、一公开”的监管机制，同时依托信息化手段，动态掌握鉴定机构的实际情况。

（三）促进鉴定人出庭与庭审质证

1.创新工作思路以保障鉴定人出庭

刑事诉讼法通过鉴定人不出庭而取消鉴定意见证据能力的措施，已经营造出鉴定人“不敢不出庭”的法制环境。现实中，鉴定人出庭率仍旧与学界的期望值相去甚远，恐怕更多是由于使用主体并不希望鉴定人出庭，以及法庭采取的配套措施不足。当前以审判为中心的诉讼制度改革是个好的契机，应加紧推动鉴定意见庭审对抗的实质化。主观方面，法官应摒弃“以鉴代审”的过度依赖心理，改变以书面答复意见替代出庭质证的旧习，对于有异议的鉴定意见，切实落实鉴定人出庭制度。客观方面，法庭应当保障鉴定人出庭费用、鉴定人出庭安全、鉴定人的准备时间等。司法行政机关与法院应建立信息互享机制，维护鉴定人出庭权利，对鉴定人无故不出庭等违法情形及时通报并惩处。

2.强化对鉴定意见的庭审质证效果

在以审判为中心的诉讼制度改革前提下，首先应当改变承办法官对鉴定意见的盲目信任，使其更加注重对鉴定意见作为一种法定证据种类的审查和判断。一方面，应注重弥补法官的司法鉴定基础知识，使之能严格把好鉴定意见的“证据关”；另一方面，要能正确区分法律问题与技术问题的不同，增强法官对法律争议裁决的独立性，司法鉴定只是司法保障手段，是法定证据生成方式［6］。另外，“兼听则明，偏听则暗”，在当事人对鉴定意见有异议、争执不下的时候，法官应保持中立、消极的角色定位，最大限度地保障双方当事人质证的权利。在鉴定人出庭的案件中，应保障当事人及其律师能够进行充分有效的质证，并且允许当事人通过聘请专家辅助人协助质证。

3.健全鉴定人负责制以促进其出庭作证

明确鉴定人的权利义务，依法保障鉴定人能够独立、客观、规范地开展鉴定工作，提高鉴定人的责任感和对专业技术的追求，并对出具的鉴定意见负责。加强错误鉴定责任追究，对鉴定人故意作虚假鉴定以及因重大过失而导致严重后果的，严厉追究鉴定人及所属鉴定机构的法律责任。建立干涉鉴定活动的记录、报告和责任追究制度。另外，司法行政机关还要监督、指导鉴定人依法履行出庭作证义务，对于无正当理由拒不出庭作证的，要依法严格查处，追究鉴定人、鉴定机构及机构负责人的责任［7］。

（四）健全司法鉴定的救济和援助

1.严格规范重新鉴定的程序

尽管鉴定机构之间没有高低、上下之分，但不可否认，鉴定机构之间在鉴定资质、鉴定能力等方面的差距是客观存在的。2016 年5 月1 日起实施的《司法鉴定程序通则》第32 条第2 款明确规定：“接受重新鉴定委托的司法鉴定机构的资质条件应当不低于原司法鉴定机构，进行重新鉴定的司法鉴定人中应当至少有一名具有相关专业高级专业技术职称。”法院等办案机关应加强对鉴定主体资质的审核，不得随意委托、重新鉴定。司法行政机关也应加强管理和监督，督促鉴定机构不得随意对高资质机构所作鉴定进行重新鉴定。另外，应积极打造权威性司法鉴定机构，尤其是高校鉴定力量的开发和资源利用，力争保障权威鉴定机构的中立性，创新发展“终局鉴定”和“复核鉴定”机制，合理地、有效地规范重新鉴定程序。

2.建立司法鉴定的法律援助机制

鉴定意见对于诉讼结果很是重要，但高额的鉴定费却往往成为阻碍百姓追求公平正义的绊脚石。近年来，学界越来越关注司法鉴定公益性问题、司法鉴定援助问题，许多学者指出，司法鉴定援助从根本上说应是国家义务。但应注意的是，承担司法鉴定援助义务的不能仅仅是国家，社会鉴定机构本身也是市场化盈利与公益化责任的统一体，并且司法鉴定援助费用的紧缺，将直接影响鉴定援助的成败与效果，这在实际工作中，确实需要社会鉴定机构的大力配合，同时，国家应当给予参与鉴定援助的社会鉴定机构一定的补偿。实施司法鉴定援助的方式，不仅仅是减、免鉴定的费用，还可以大力发展缓交鉴定费用等援助方式，并且要从法制角度为鉴定援助的实施创设配套措施，研究探索鉴定援助主管部门的先行垫付、人民法院的先予执行，以及赋予申请人的鉴定担保责任等制度。有专家还指出，除了国家给予鉴定机构一定的经济补偿外，还可以在其他诸如财税方面给予鉴定机构一些优惠政策［8］。