精准扶贫体制下民族地区留守儿童教育平等权的保障

周若琪　张明泽　赵春莲

关键词 精准扶贫 教育扶贫 民族地区 留守儿童 教育平等权

作者简介：周若琪，四川师范大学本科生，研究方向：法学;张明泽、赵春莲，四川师范大学。

中图分类号：D920.4                                                        文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.225

自新中国成立以来，中国政府就十分重视扶贫工作——自1986年实施开发式扶贫战略以来，扶贫政策的瞄准对象从连片特困地区和贫困县逐步缩小到贫困村、贫困户，政策的瞄准单元不断下沉，瞄准精度不断提高。 2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的理念，并指出扶贫工作要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。党的“十八大”以来，党中央、国务院将扶贫开发纳入“四个全面”战略布局，确保我国贫困人口实现脱贫。党的十九大为完成全面建设小康社会的“两个一百年”奋斗目标，对精准扶贫提出了新的标准，即对“精”和“准”二字的要求不断提高。近年来，精准扶贫取得的成效显著，但立足当下国情，我国少数民族地区的扶贫与脱贫仍是一项艰巨的工作。

一、四川凉山地区所面临教育扶贫问题

（一）四川凉山地区教育扶贫背景

四川凉山地区是我国最大的彝族聚居区，经济基础薄弱。自实施精准扶贫以来，在国家和社会团体的共同努力下，四川凉山地区的贫困状况现今已大幅改善。但精准扶贫中的“精”“准”二字还未能彻底贯彻落实，尤其是扶贫过程中的表面脱贫、后期返贫现象。仅依靠国家和社会的帮扶脱贫不是长久之计，此地区必须发挥自身能动性，因地制宜主动谋求发展。然而此地区人民的文化水平难以担当，所以“精”“准” 二字在此处即普及义务教育，发展高等教育，提高全民族受教育水平。教育与贫困之间自古以来就有着本质而深刻的内在联系。我国的反贫困实践一直将提高贫困人口综合素质作为促进贫困地区脱贫致富的根本途径。 十八大以来，党中央不断强调，“治贫先治愚，扶贫先扶智”，党的十九大报告中又提出 “注重扶贫同扶志、扶智相结合”。由此，教育精准扶贫理念应运而生。

（二）四川凉山地区教育扶贫现状

教育扶贫是我国扶贫开发总体战略的重要组成部分，抓好教育是扶贫开发的根本大计，是阻断贫困代际传递的关键举措。目前四川凉山地区教育扶贫还存在一些“短板”。

1.义务教育状况

（1）中小学硬件条件较为完备。教育扶贫成效显著，凉山地区的中小学教学硬件条件已达到义务教育均衡发展标准，总体达到了较高的水平。但近年来，随着“撤点并校”政策实施，学校质量虽提高，但学校数量也相应减少。而凉山地区家庭子女较多，年龄相近，基本都达到上学年龄，数量较多。于是，学校资源与学生数量不相匹配的问题随之而来。

（2）中小学软件设施较差。第一，师资力量极度缺乏。优质的教育资源集中于城市地区，尤其是师资力量，凉山农村地区学校则极度缺乏。而农村地区又多为义务教育的中小学，国家对义务教育规定了应授课程，基于现实情况，任教的老师不得不身兼数门课以弥补师资缺乏。第二，在职教师教育素质与敬业精神不够。凉山农村地区的在职教师大部分学历集中于本科以下，自身教学素养与教学专业化质量较城市较低。其次，老师基本不居住于学校所在地，与家距离较远，老师对工作的认可度与稳定度有待加强。同时，老师工资待遇较低，与城市相差较大，影响教学的热情与职业精神。

2.留守儿童学习权未得到合理保障

凉山农村地区家庭普遍贫困，多有外出打工者，导致儿童留守现象较为严重。家中老人陈旧的教育观念往往导致此类儿童的学习权遭受忽视，许多未曾有过学前教育，又过晚就读小学;因数量较多，在学校读书过程中，老师也未对此类儿童学业予以特别关心和引导，其心理发育和认知水平普遍较低;同时，政府虽已尽力发展此地区教育，但也未对此类儿童的生活学习进行特别的保障。

3.家长责任缺位

家长作为儿童监护人，由于自身教育观念落后，把对儿童的教育管理责任基本扔给了学校和老师，其监护责任和学校管理相分离，未能成功担负教育的重要角色，未能给儿童的学习提供助力，保障其学习权。

总之，此地区的教育扶贫还存在许多不足，尤其是留守儿童作为弱势群体，其在教育扶贫中的学习权更值得关注。如何从留守儿童出发达到此地区教育扶贫“精”和“准”的要求，值得思考。

二、留守儿童教育平等权困境分析

凉山地区留守儿童受教育权未能得到充分保证，与当地经济条件落后等现实因素有直接联系。基于国家教育权的理论，要求国家在实施教育扶贫政策时应“精”和“准”地保障留守儿童在义务教育阶段的教育平等权。在留守儿童密集的地区，家长责任缺位，隔代监护难以保障儿童的教育权利。在此情况下，国家，在民族地区表现为地区政府与基层政府，既是教育权的主体之一，又是具有公权力的主体，就应承担起更多的替代性教育责任，同时要保障教育权能够平等、有效地实现。因此，国家、政府应当是留守儿童密集地区行使教育权力、承担教育职责的核心，学校、家长应依据相关法律法规履行其教育权义务。在理论上，该观点也能找到合理依据。

（一）教育权的内涵

1.教育权概念

教育权是以公民自然的受教育权为合法基础的 、法律赋予一定的主体有权对受教育权主体承担教育任务的资格，是人赖以生存的基本权利。教育权（the educational power）就其实施功能而言更倾向于家长和国家必须承担一定的责任，具有权力的特征，因此被认为是一项权力而非权利。教育权的主体主要有国家、家长、学校和公民个人。儿童也可以成为教育权主体，但对于留守儿童来说不具有现实意义，因为义务教育阶段的留守儿童还没有形成自我承担教育任务、自我监督及自主学习的能力。

2.世界人权公约对教育权的规定

教育权被纳入基本人权的范畴，经历了一定的历史发展阶段。资本主义国家的宪法最先对教育权与受教育权做出了规定，之后，各个国际人权公约对此达成共识。比如，《儿童权利公约》第28条第一款就对国家教育权的内容做出了详细约定。而在大多数人权公约的条文中，缔约国的责任也被放在首位。

在教育权的行使过程中，家长也是教育者之一， 对孩子拥有最初的和最基本的教育权， 国家只是对这些先于实在法而存在的自然权利予以简单的认可 ，因此家长教育权往往是第一位的。《世界人权宣言》第26条明确了：“父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。” 但就留守儿童来说，在家长教育者的角色缺失的情况下，保障教育权合法有效实施的责任就需要国家予以落实。

（二）留守儿童教育权的平等性内涵

平等权是人权中最基本的权利。一般性的平等权存在于人权的各个分类中，它指：“由成文宪法、宪法性法律、人权公约、宪法解释、宪法判例、宪法惯例等相关规范确认或默认的要求国家机关或强势者对作出差别待遇的行为须承担举证责任的宪法權利规范” 。教育人权作为人权的一种，应贯彻平等权的普遍性要求，使教育权在行使过程中也应遵循平等原则，实现教育公平。教育人权的平等性内涵要求教育权在行使过程中应注重形式和实质两方面的平等。

1.形式性教育平等的要求

形式上的平等性要求每个留守儿童的教育法律地位平等。形式性教育平等权要求国家在制定法律时依据教育平等原则，每个公民都应然具有同样平等接受教育的机会。政府做出抽象教育行政行为时，也应贯彻平等原则，不得以民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等为由剥夺任何人的受教育的权利。在保障教育平等时，应由法律和抽象行政行为对教育平等权作出制度化的规定。

2.实质性教育平等的要求

实质上的平等性要求教育权主体履行非歧视原则。实质性的教育平等权对不同主体提出了不同的要求：要求国家以合理的标准，对受教育主体进行分类，制定相应政策加以调整，以达到实质平等的目标;要求学校在教学过程中做到不区别对待，公平公正对待学生，并对学生进行全面发展的素质教育;要求家长能够意识到教育影响儿童身心发展的积极作用，为儿童提供良好的学习环境。以求个体在长期发展的过程中，在学习坏境不同的情况下，都能够得到平等的发展，在人才市场上具有同等水平的优势。尤其在偏远落后的少数民族地区，更要注重保障留守儿童的民族文化权利。

（三）国家是对留守儿童教育平等权实施保护和承担责任的核心主体

留守儿童是教育权的特殊主体。不同于一般的儿童，在保障留守儿童受教育权的过程中，国家应占据核心地位。留守儿童教育中出现的问题，主要是国家实施教育权的力度相对较弱而导致的。

当父母不能行使其教育权时，可以由政府通过教育扶贫方式代为行使教育权，使国家作为儿童教育权的第一责任人。同样，正常情况下，主要由学校承担为学生提供良好的学习环境和优质教育资源的义务。但民族地区由于贫穷落后、教职工数量少、交通不便等，难以顾及每一个留守儿童的教育问题。民族地区学校的发展表现为硬件设施基本合格但软件与其他地区仍相差甚远，学校行使教育权能力也极为有限。因此，留守儿童众多地区义务教育阶段的公立学校需要国家进行大力扶持，保证学校能高质量地履行其教育权。

国家教育权是由法律规定与授权，通过国家在教育立法、司法、行政各个方面来实现的 。其中最具现实性的是国家教育行政权。在精准扶贫体制下，教育具体行政行为需要有更强的可操作性，体现“又精又准”，才能摆脱留守儿童的“教育贫困”问题。实行教育具体行政行为时，应与其他具体行政行为一样合理、合法地行使行政权。国家教育权的有效实施一方面，能够使贫困地区少数民族获得长远发展的动力，缩小与发达地区间的社会发展差距，在一定程度上可增强凉山地区社会发展的可维持度;另一方面，则保障了本地区留守儿童本就薄弱的教育人权，这也是精准扶贫政策的目的所在。

三、少数民族留守儿童教育平等权保护的解决路径探索

（一）落实教育扶贫，坚持精、准双刃剑

四川凉山地区是全国扶贫脱贫工作的重要地区之一，而教育扶贫作为精准扶贫中的一个重要方面，是不容忽视的。教育与经济两者相辅相成，治贫先治愚，只有教育发展起来了，经济才会随之发展起来。就目前的情况而言，民众对于精准扶贫的相关政策和评定标准还不够清楚，这说明基层政府对精准扶贫的相关政策知识还要加大宣传力度。

针对教育扶贫，要落实“精”“准”就要制定科学的评定标准，落实指标体系，将贫困地区的留守儿童纳入评定范围内，为其制定科学详细的方案，坚持教育扶贫对象的精与准以及教育扶贫政策的精与准。保障教育扶贫对象都能实现建档立卡，对学生的学习情况、身体情况、家庭情况以及心理健康情况进行跟踪。此外，校方对已建档立卡的贫困留守儿童应该给予特殊的关照，相关负责老师应定期与留守儿童进行沟通交流并予以心理辅导。

（二）加大教育经费投入，健全学生资助制度

在目前，“撤点并校”已经落实得较好。但在凉山当地，很多偏远的村子里仍然设有幼儿园和小学（针对一、二年级的学生），而且基础设施还相对落后，难以满足当地孩子对教育的需求。以凉山地区和沿海地区对比可知，调整教育经费的投入、促进教育经费分配的实质公平是极其重要的，政府部门应使教育经费更多向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，向基层、困难学生倾斜，并且全面提高教育经费的精细化管理水平以及使用效益， 完善偏远地区的教育基础设施。针对贫困留守儿童，建议政府部门设立专门的一对一资助制度，并且要明确、公开评判标准，为评定的贫困留守儿童提供稳定的教育费用。同时也可以吸纳社会组织参与资助，借助社会力量来帮助一部分贫困留守儿童，保障其受教育的权利。科学的政策关键还在落实，让工作在阳光下开展，吸纳社会、个人、网络的力量来参与监督，保障工作真正落实，才能有效达到教育扶贫的效果，切实保障贫困留守儿童的教育平等权。

（三）加强培训，提高教师质量

在凉山当地，教师质量不容乐观，老师的学历普遍偏低（多为专科），存在一个老师兼任数门科目的教学工作的现象，而且英语、奥数、计算机等科目普遍缺少甚至没有任职教师，教育质量仍然低下。作为学校方，要加强对老师的培训，建设高素质专业化的教师队伍，在提高教师质量的同时提升教育质量。针对凉山州的特殊情况，提倡对当地的中小学教师实行特殊津贴制，增强他们的职业成就感与获得感。同时提倡政府实施“贫困县义务教育3000名教师编制保障工程;全额满足贫困县‘特岗计划教师招聘需求;加大‘国培计划和省级教师培训项目对贫困县的倾斜力度;实施‘银龄教师支教计划。” 通过以上方式向凉山地区引进更多的老师，满足多学科教学，促进学生的多方面发展，提升教育质量。

（四）转变教育观念，提升家长参与度

在凉山地区，由于闭塞的坏境以及少数民族传统思想的影响，人们对于教育的重视度往往是不够的，在由爷爷奶奶监护的留守儿童家庭中这种情况更加严峻。要转变这种教育观念，就需要基层政府、学校以及家庭三个方面的通力合作，基层政府要加强对义务教育重要性的宣传工作;同时学校要加强和家长的联系，及时汇报学生的情况;家长也要提升自己的参与度，扮演好自己在孩子教育问题中的角色，积极承担自己的监护义务，多和学校老师以及孩子沟通，及时了解孩子的学习以及心理状况，保障孩子的学习权。

四、结语

本文立足国家精准扶贫体制，寻找民族地区留守儿童在教育平等权方面存在的若干问题，并从理论和实践两个方面剖析引起这些问题的原因，紧接着从教育扶贫的方面提出可行性建议，从国家、政府、学校以及家庭多个方面着手，积极落实教育扶贫的“精”与“准”，提高民族地区的教育硬件与软件实力，以期能够切实保障民族地区留守儿童的教育平等权。

注释：

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