论“扫黑除恶”刑事政策的影响及适用建议

邹轶　郑南希

关键词 “扫黑除恶” 刑事政策 黑社会性质组织 “恶势力”组织

基金项目：本论文受四川大学研究生科研创新基金资助，基金编号：0010204117001。

作者简介：邹轶，四川大学法学院刑法学研究生;郑南希，四川大学法学院。

中图分类号：D602                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.219

根据2018年1月中共中央、国务院《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》（以下简称18年《通知》），我国开始在全国范围内开展名为“扫黑除恶”的专项斗争，同时最高法、最高检、公安部、司法部也出台了《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》（以下简称18年《指导意见》）以支持“扫黑除恶”的专项斗争。涉黑犯罪一直以来都是我国打击犯罪活动中的重点对象，2000年底我国首次开展“打黑除恶”专项斗争，从2000年到2018年的17年间，从“打黑除恶”到“扫黑除恶”，从主打“大老虎”到“老虎”“苍蝇”一起抓，我国打击黑恶势力的刑事政策一直在不断的调整变化中，对于涉黑犯罪的打击活动也产生了巨大的影响。

一、打击涉黑犯罪刑事政策的演变历程

新中国成立以来的30年内，我国国内并没有涉黑组织与涉黑犯罪存在的土壤，相关刑事政策对于涉黑犯罪也并未涉及。我国打击涉黑犯罪的刑事政策真正起源于20世纪80年代改革开放之后，社会环境发生巨变，治安情况恶化，各种财产、暴力等恶性犯罪不断滋生，而之后的十几年中却并没有出现针对涉黑犯罪的宏观刑事政策，这也从侧面体现出了政策的制定具有一定的滞后性。我国打击涉黑犯罪的刑事政策主要始于1996年第二次“严打”政策，此時针对涉黑犯罪并没有制定独立、专门的宏观刑事政策，只是在大范围的“严打”政策下被囊括进去，对于涉黑犯罪的打击力度有限。1997年刑法典立法确定了黑社会性质组织犯罪，正式立法确认了我国现在存在黑社会性质组织的事实，让打击涉黑犯罪活动有了立法支撑，建立了专项打击涉黑犯罪刑事政策的重要基础。

2000年12月，中央决定组织全国范围内的公安机关进行名为“打黑除恶”的专项斗争。这是我国首次开展的打击涉黑犯罪的专项斗争，也代表着打击涉黑犯罪的刑事政策正式活跃于我国的刑事司法领域。2000年至2017年间，出台了一系列关于黑社会性质组织犯罪的立法解释和司法解释，此后我国法律界对涉黑涉恶犯罪的认识不断深化，证明了涉黑犯罪的不断变化发展，对于涉黑犯罪的打击力度也越来越强。2011年，《刑法修正案（八）》同时修改了对于黑社会性质组织犯罪的刑罚程度，加大了对黑社会性质组织的制裁力度。在2000年到2017年期间，对于涉黑犯罪的刑事政策由原先合并于“严打”政策的一部分变为了专项打击活动，打击力度、打击范围、打击成果相较于之前都有长足的进步，打击涉黑犯罪活动成为了我国刑事政策中的常态。

二、“扫黑除恶”刑事政策的影响

纵观我国打击涉黑犯罪的刑事政策发展历史，可以发现该政策由宽泛的“严打”政策转变为专项斗争活动，由短期政策转变为长期政策，由打击片面地区到打击全国范围，由只治理涉黑、涉恶犯罪转变为涉黑、腐败等问题综合治理、源头治理。扫黑除恶刑事政策在打黑除恶刑事政策已经取得一系列成果的基础上设立，作为当前打击涉黑犯罪的方针和指导，必须符合我国的现实国情，因此政策的转变正是源于现实中涉黑、涉恶组织及相关犯罪的变化。

涉黑犯罪的主要变化在于：1.涉黑犯罪的严重性越来越严重，涉及范围越大、危害性越强、破坏性越强，对社会公共秩序、公民人身、财产安全影响也越大。2.涉黑犯罪经多次打击仍难以根治。打黑除恶刑事政策取得了一系列成果，但是仍然难以根治涉黑犯罪，主要原因在于涉黑、涉恶犯罪往往与政府等公权力有所关联，政府等公权力为涉黑组织提供的“保护伞”一方面保护涉黑组织实施涉黑活动，并且在涉黑组织被打击后提供庇护，另一方面又收受来自涉黑组织的贿赂等回报。两者相互勾结导致涉黑犯罪打击难、根治难，对我国国家机关工作人员的廉洁性、社会公共秩序等具有重大破坏性。3.涉黑组织在危害性变强的同时，其隐蔽性也在变强。涉黑组织的形式越来越多种多样，涉黑组织的组织、领导人也从幕前躲藏到幕后;传统的暴力涉黑犯罪活动也变为了“软暴力”形式，同时涉黑组织也会不断为自己寻找合法外衣，例如通过运营合法公司进行非法犯罪活动;在赚取经济利益方面，由传统的直接收取“保护费”、发放高利贷等手段，转变为通过互联网借贷、洗钱等，由传统的实体经济领域到互联网经济领域，手段、方式更多样，隐蔽性更强。

扫黑除恶政策符合现实中涉黑犯罪的变化趋势，也符合经济社会发展的规律，但综合目前涉黑犯罪的变化情况，可以发现打黑除恶刑事政策在一定程度上无法应对涉黑犯罪的变化现实，其对打击涉黑犯罪而言具有两面性的影响。

一方面，扫黑除恶刑事政策符合涉黑犯罪发展的现实情况，要求从源头综合治理涉黑犯罪，把打击重点放在了涉黑犯罪最严重的地区、行业和领域，依法严惩黑恶势力犯罪。该政策认识到了我国涉黑犯罪的发展现实，从源头治理，打早打小，依法严惩涉黑犯罪，在全国范围内打击涉黑犯罪的同时又突出在重点领域打击涉黑犯罪，整体与部分相结合，宏观与微观相结合，依法执政与公正司法相结合，能够充分促进我国法治社会的建设，为人民创造安全和谐的社会环境，全面提升人民的幸福感和安全感，为我国经济的发展提供一大助力。

但另一方面，扫黑除恶刑事政策仍然存在问题，并不完全利于打击涉黑犯罪。除去刑事政策的一般负面影响外（例如政策具有滞后性、政策执行难、政策被随意解读等问题），扫黑除恶政策的主要问题在于：因为扫黑除惡刑事政策要求严惩涉黑涉恶犯罪，可能导致公检法机关在处理涉黑、涉恶案件容易产生急于求成以及宁枉勿纵的心理，导致对于涉黑、涉恶组织及犯罪产生不当认定，加重涉黑、涉恶犯罪分子的刑事责任，不符合罪刑法定原则，也不利于贯彻落实宽严相济的刑事政策。甚至有些公安机关为了迎合扫黑除恶刑事政策，为每年打击涉黑犯罪的数量定下指标，要求机关工作人员每年必须完成相应指标。如此下指标的方式来响应政策很明显是不妥当的，因为在一定区域内的涉黑组织是客观存在的，当打击的组织数量不满足指标时，就只能刻意地将普通犯罪集团和“恶势力”组织错误认定为黑社会性质组织，向检察院提请公诉。同时，一些检察院与法院也有着类似的倾向，将普通犯罪集团和“恶势力”组织认定为黑社会性质组织。普通犯罪集团、“恶势力”组织和黑社会性质组织应当承担不同的刑事责任，也不能将其随意认定。尤其是对于“恶势力”组织以及黑社会性质组织二者而言，因为刑法典并没有规定“恶势力”组织的含义，所以公检法机关更加倾向将“恶势力”组织直接认定为黑社会性质组织。这是不符合法治国家建设要求的，也不利于我国刑事司法领域的正常秩序。

三、适用“扫黑除恶”刑事政策的建议

针对扫黑除恶刑事政策的主要负面影响，在适用扫黑除恶刑事政策时，应当贯彻以下几条原则：

（一）以刑法条文为本，兼顾法理与情理

刑法典的修改严格意义上也属于宏观刑事政策的内容，黑社会性质组织犯罪也是在“严打”政策背景下设立的罪名。然而刑法典在我国对于犯罪来说仍具有决定性的作用，即使扫黑除恶刑事政策整体上要求对于涉黑犯罪进行严惩，但在实际适用扫黑除恶刑事政策、打击涉黑犯罪时依然不能违背刑法典规定，应当以刑法条文为本，区分认定黑社会性质组织、“恶势力”组织和其他犯罪集团。同时，扫黑除恶刑事政策只是我国整体刑事政策中的一部分具体政策，应当服从更宏观的刑事政策指导，例如宽严相济的刑事政策，在认定涉黑犯罪的责任时，应当按照其实际行为和社会危害性来确定其承担的责任大小，不能一味地从重处罚涉黑犯罪。在通过法律原则填补后仍然不能补充的情况下，应当综合常识、常情、常理进行判断。

（二）程序正义与实体正义相结合

程序正义是现代法治社会建设的必然要求，应当在程序正义的基础之上追求实体正义。因此对于涉黑犯罪案件而言也应当坚持程序正义，确保程序合理、合法。其中，严格适用非法证据排除规则对于程序正义而言十分重要，因为我国并不存在认定黑社会性质组织的专门程序，而认定黑社会性质组织是一项困难的工作，在适用普通刑事程序的情况下较难获取证据，尤其是能够证明黑社会性质组织具备了非法控制性特征的证据。在难以获取证据的情况下，对于黑社会非法控制性的认定往往采用主观认定的方式，而认定黑社会性质组织必须以证据为主，用证据来证明事实、用证据来认定犯罪。对于黑社会性质组织的认定问题可以借鉴外国的黑社会组织专门认定程序，对于黑社会性质组织的非法控制性要注重社会调查和证据调查，通过证据来证明非法控制性内容。

（三）预防与打击相结合

适用扫黑除恶刑事政策时应当注重预防犯罪与打击犯罪相结合。扫黑除恶刑事政策主要着重于对涉黑、涉恶组织的打击力度，对于预防涉黑、涉恶犯罪的内容较少。扫黑除恶刑事政策对于涉黑犯罪的预防主要包括：“打早打小”;打击高层“保护伞”与基层“拍蝇”相结合;坚持标本兼治、源头治理等。如何标本兼治、源头治理，《通知》并没有给出一个确切的答案。解决黑社会的源头问题实际上与我国的经济发展是密切相关的，很难在短时间内遏制黑社会性质组织发展的源头，因此，应当注重对于涉黑、涉恶犯罪的预防政策。“打早打小”的政策内容属于预防涉黑犯罪的重要内容，但是如何算“早”，如何算“小”，怎么“打”，“打”多重等都是需要实际注重的问题。对于犯罪的预防应该是一项综合的领域，需要结合多方面的努力才能完成，就刑事政策角度而言，应该注重对于法律法规、刑事政策的宣传普及，将打击涉黑涉恶犯罪的法治理念宣扬到民众之中，加强对于社会安全的治理力度等。

（四）实时调整政策，注重对实际执行的控制

政策实际执行有可能会偏离政策原本的目标，导致其成为社会发展的阻碍。对于刑事政策而言也应如此，因此需要实时调整扫黑除恶的刑事政策，注重对于实际执行的控制。对政策的调整主要为部分调整，要求根据实际情况来改变政策内容，且调整不能过于频繁，应当一切从实际出发，实事求是。注重对于打击涉黑活动的事实调查，并且及时进行政策上的反馈。

政策具有稳定性的特点，不能朝令夕改，因此对于政策的适用而言更重要的是对于实际执行的控制。实际执行的控制包括对于实际执行前的预估、实际执行中的监督、实际执行后的评估修正三个部分的内容。笔者认为，可以针对扫黑除恶刑事政策实施专门的监督评估程序，为打击涉黑犯罪，维护社会秩序、实现政策目标提供更强有力的保障。

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