改革开放以来，中国内部控制的建立、完善与发展

卞芸

[摘要]改革开放以来，随着市场风险和政府风险的不断加大，由政府主导并推动实施的行政事业单位内不控制活动成为一种新常态，加强行政事业单位的内部控制尤为重要。基于此，本文以行政事業单位为研究对象，对改革开放以来，我国行政事业单位内部控制的建立、发展与完善进行了回顾与梳理。

[关键词]行政事业单位 内部控制 建立 完善 发展

行政事业单位是行政单位与事业单位二者的统称。行政事业单位作为公共部门、国民经济的重要组成部分，掌握着大量的公共资源，其公权力一旦失控就会严重影响公信力，其安全平稳运行也关系着广大民生福祉。经济与社会的不断发展要求进一步加强行政事业单位的内部控制。

下文将以时间线为轴，对我国改革开放以来行政事业单位内部控制的建立、发展与完善做出梳理，以2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》这一文件的出台为界，分为探索与建立期、发展期，以《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[2016]11号）文件为界，分为发展期与完善期。

一、探索与建立

我国行政事业单位内部控制建设起步较晚，在2011年以前，对行政事业单位内部控制的应以主要集中在理论界，直到2011年，财政部会计司发布的《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿）（以下简称“征求意见稿”）中才对行政事业单位内部控制进行了比较权威的描述。内部控制，“是指单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。”在征求意见稿中，内部控制与不相容岗位分离控制、内部授权审批控制、业务流程控制、资产保护控制、会计系统控制、信息技术控制一起，共同组成了行政事业单位内部控制控制措施。

（一）现状及问题

1.政府层面——内控制度不全，内控监督乏力

在当时，我国还缺乏一套针对行政事业单位行之有效的内部控制规范体系，由于缺乏制度的指引，行政事业单位能够结合自身业务特点和实际情况制定一套系统完整、科学规范和制度有效的内部控制制度更是寥寥无几，以至于难以形成以制度管事、以制度管人的内部控制制度体系。即使一些单位建立了相对完善的内部控制制度，但也存在监督乏力的问题。

2.行政事业单位层面——内控环境薄弱，内控意识不强

内部控制环境是指构成一个组织的内部控制氛围，反映了组织内部人员特别是管理层对内部控制的态度，是内部控制实施的重要基础。而良好的内控意识是确保内部控制得以健全和实施的基本保证。与企业相比，行政事业单位内控意识相对较为淡薄，尤其是单位负责人的内控意识淡薄，对内部控制的重视不够、缺乏基本的控制要求和措施、人员的风险防范意识薄弱，使相关规定的要求长期不能落到实处。

（二）改革的内容

针对我国行政事业单位内部控制在法规上仍存在空白的情况，2010年年末，财政部部长谢旭人在全国财政工作会议财政工作报告中第一次提出“加强行政事业单位的内部控制建设”，于2011年拟定《行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）》，广泛征求关于行政事业单位内部控制的意见与建议。

2012年11月29日，财政部以财会[2012]21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条，自2014年1月1日起施行。

（三）意义

《规范》首次将行政事业单位内部控制的规范化实施以文件的形式下发，由于事业单位的社会职能和运营特点同企业相比有很大的不同，因此，此次发行的《事业单位内控规范》中的构成内容与企业的也有很大不同，不仅规范外部环境基础，也从业务层面详尽的对其内部控制的建立进行说明。

它开创了我国行政事业单位内部控制建设的新局面，是财政部颁布的关于我国行政事业单位建立健全内部控制制度的纲领性文件，行政事业单位内部控制建设在政府层面受到了前所未有的关注，结束了长期以来我国行政事业单位内部控制建设无章可循、无法可依的被动局面。

二、发展期

自2013年来，随着社会经济的迅猛发展，我国事业单位所处形式及环境发生了前所未有的变化。

（一）现状及问题

2013年对行政事业单位是一个转变之年，转变体现在内外两个方面，其一是行政事业单位改革力度持续加大，二是随着新一任领导人的上台，反腐倡廉之风蔓延。

在行政事业单位改革这一方面，2013年3月，中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，该方案强调了未来行政体制改革的方向。随着行政事业单位体制改革、民主法治和社会主义市场经济的发展，社会公众愈发关注行政事业单位信息公开的披露程度和内容。

在反腐倡廉这一方面，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会中指出：“健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

李克强总理在国务院廉洁工作会议中指出：“加强制度建设，用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、戴上‘紧箍咒，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。”为此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》进一步明确提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，这为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。