门诊切脉：审委会改革之路在何方？

特约撰稿人 罗书平

>>科左后旗检察院检察长列席审委会就该旗首例涉恶案件发表意见 资料图

如果说，“邀请律师列席审委会”的“司改举措”，只是基于“检察长可以列席审委会”的司法制度至少在短期内无法撼动的现实下的“权宜之计”，及对近年来又开始上扬的“取消检察长列席审判委员会”呼声的“回应”的话，笔者认为，试试也无妨，不必较真。然而，如果这项“司改举措”最终得到“顶层”认可的话，那么，问题可能就会接踵而至了：

“当事人”及“诉讼参与人”乃至“社会各界人士”都可以分期分批被“通知参加”或“应邀列席”，审判委员会成了“流水席”，这还是人民法院的审判委员会会议吗？这样的审判委员会会议到底是人民法院的“第二审判庭”，还是人民群众都可以“参政议政”的“代表大会”？本是“依法列席”的检察长们在这个具有“广泛代表性”的审委会中与“特邀代表”平起平坐时有何感受？如果有朝一日经这样的审判委员会讨论决定的裁判出现认定事实、采信证据的错误时（已经有不少被平反纠正的冤错案件证明，绝大多数都是由当年审判委员会讨论决定的），应该如何追究“司法责任制”，是否会出现“举起板子不知找谁下手”的尴尬窘境……

毫无疑问，围绕“人民法院邀请律师列席审判委员会是否合法”的争论，以及针对“为什么检察长可以列席而辩护律师却不能列席审判委员会”的质疑，都绕不开“审判委员会”的法定职能及实际运行模式。

如前所述，审判委员会的职能有四项（最高人民法院还多了一项“制定司法解释”等），其中“讨论决定案件”（即“审批案件”）只是其法定职能之一。而本刊关于“律师列席审委会之辨”系列报道实际上只是针对“审批案件”的职能进行的。

因此，讨论中，无论是检察长“理直气壮”地“依法列席”审委会也好，刑辩律师强烈要求“应当列席”也罢，其“目的性”都非常明确——大家都是奔着希望列席的审委会将要“审批案件”而去的——因为这次审委会将要“讨论决定”控辩双方所关注的案件（主要是刑事案件）！将要决定经合议庭开庭审理但尚未作出裁判的刑事被告人，能否定罪判刑甚至生杀予夺的重大问题！而对于审委会承担的其他职能（如“总结审判经验”等），往往不在关注之列！

审委会是如何“审批案件”的

这里，笔者不打算死抠法条规定和法理解释，去毫不费力地作出“这就是审判委员会”的结论，而是拟援引一段十多年前由中国民主法制出版社公开出版发行的《司法公正漫谈》一书中，有关对人民法院审判委员会在履行“讨论决定”案件（即“审批案件”）时场景的描述：

天平高悬，法官高高在上，正襟危坐，不苟言笑，控辩双方激烈交锋，慷慨陈词，唇枪舌剑，全副武装的司法警察忠于职守，听从主审法官调遣，传唤当事人、出示证据、维持秩序——人们知道，这是人民法院在审判案件。

圆桌周围，坐满一群当官模样的人，一人发言，众人或聆听，或提问，或讨论，掺茶倒水、吞云吐雾、闭目养神、接手机、回传呼、签文件、交头接耳，进进出出——谁都明白，这是行政机关、学会团体等“有关部门”在开会。

如果哪一天，法院用“开会”的形式来“审案”，人们肯定会说，简直乱套了，审判案件哪能这么没有“章法”，哪能这么“随便”？！

可谁会想到，在中国，在中国的司法机关，不讲“章法”甚至非常“随便”的“审判”确实存在，而且“开会”式的“审判”的权力比正规的审判的权力还要大得多，那些“随便”的“会议”往往决定着“严肃”的问题。

这种“会议”，就是审判委员会会议。

该书作者认为，根据人民法院组织法和三大诉讼法的规定，审判委员会并不是一级“审判组织”，自然不享有“审判”乃至“审批”案件的权力。目前司法实践中普遍存在的审判委员会“审批案件”的做法，不仅缺乏法律依据，而且“审批案件”的活动缺少“章法”，致使公开审判制度流于形式，难以保证司法公正。此外，还很容易使法官产生依赖性，缺乏进取精神，一遇疑难问题就把矛盾上交，请从未具体审判本案的“顶头上司”或审判委员会“把关”。

>>安徽大检察官首次列席省高级法院审判委员会 资料图

司法实践中，对于经过审判委员会“讨论决定”的案件是否存在冤错问题？答案是肯定的——这从近年来不断见诸报端公开披露的平反纠正冤错案件（如聂树斌案、张氏叔侄案）的官方报道中不难找到答案。

对此，学者陈瑞华教授在他的研究成果中的分析更为深入：“至于经过审判委员会讨论、决定过的案件在裁判结果上有多少错案率，在采纳证据、认定事实和适用法律等环节上质量如何，这些案件与没有经过审判委员会讨论而由独任审判员或合议庭直接判决的案件相比，哪些处理得更加稳妥，尤其是哪些被提起上诉、申诉、抗诉的比率较低……这些问题很难有一个明确的答案。因为目前几乎没有任何机构或个人从事这一方面的司法统计，准确的数字极为缺乏，而由学者单枪匹马地进行‘解剖麻雀’式的调查，不仅实施起来极为困难，而且未必能够得到更确切的信息。”

该如何“改革审判委员会”

显然，有关人民法院的审判委员会“审批案件”制度存在的问题，早已引起最高人民法院的高度重视，否则就不会在每五年一个周期而连续制定的五个《人民法院改革纲要》中，都涉及如何“改革审判委员会”的内容：

一五改革纲要（1999-2003）

最高人民法院二十年前首次发布的《改革纲要》用了三个条文（20-22），作出有关“改革审判委员会”的部署：一是在审判长选任制度全面推行的基础上，做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定。二是推行院庭长（其中多为审判委员会委员——笔者注）参加合议庭担任审判长审理案件的做法，各级人民法院应结合本院的实际情况对院庭长担任审判长审理案件提出明确要求。三是要求审判委员会在强化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。

二五改革纲要（2004-2008）

第二个五年《改革纲要》继续用了两个条文（23-24），从三个方面部署“改革人民法院审判委员会制度”的目标：一是最高人民法院审判委员会设刑事专业委员会和民事行政专业委员会、高中级人民法院可以根据需要在审判委员会中设刑事专业委员会和民事行政专业委员会。二是首次提出改革“审判委员会审理案件的程序和方式”，明确要求将审判委员会的活动由“会议制”改为“审理制”。三是规定“审判委员会委员”可以“自行组成”或者“与其他法官”组成合议庭，审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件。

三五改革纲要（2009-2013）

第三个《改革纲要》再次用了一个条文（5），部署“改革和完善审判组织”：一是完善审判委员会讨论案件的范围和程序，规范审判委员会的职责和管理工作。二是落实人民检察院检察长（受检察长委托的副检察长）列席同级人民法院审判委员会的规定。三是加强合议庭和主审法官的职责。

四五改革纲要（2014-2018）

四五《改革纲要》虽然只有一个条文（32），但规定的内容比较广泛：改革审判委员会工作机制。合理定位审判委员会职能，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件的范围。除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。完善审判委员会议事规则，建立审判委员会会议材料、会议记录的签名确认制度。建立审判委员会决议事项的督办、回复和公示制度。建立审判委员会委员履职考评和内部公示机制。

五五改革纲要（2019-2023）

今年年初，最高人民法院发布的第五个《改革纲要》涉及与审判委员会改革与完善的条文有两条（23-24），内容包括：一是强化审判委员会总结审判经验（与四五改革纲要完全相同）、统一法律适用、研究讨论审判工作重大事项的宏观指导职能，健全审判委员会讨论决定重大、疑难、复杂案件法律适用问题机制。二是建立拟提交审判委员会讨论案件的审核、筛选机制。深化审判委员会事务公开，建立委员履职情况和讨论事项在办公内网公开机制。三是完善审判委员会讨论案件的决定及其理由依法在裁判文书中公开机制。四是规范审判委员会组成，完善资深法官出任审判委员会委员机制。五是规范列席审判委员会的人员范围和工作程序。六是健全主审法官会议与合议庭评议、赔偿委员会、审判委员会讨论案件的工作衔接机制。

改革审判委员会难点何在

笔者通过认真梳理上述跨度长达二十年的五个“人民法院改革纲要”后发现，对于有关“改革审判委员会”的内容可谓自始至终高度重视！每次都无一例外地列入“改革目标”，从未落下，而且大量使用了诸如“改革”“强化”“规范”“提高”之类的“关键词”！可遗憾的是，从二十年前的“一五纲要”到今天的“五五纲要”，难免给人一种“似曾相识”“三令五申”“重复强调”的感觉！

多年来，笔者一直在思考一个问题，有关围绕“改革审判委员会制度”特别是其中“审批案件”的内容，为什么总是在年年讲月月讲天天讲？为什么每一次的“改革纲要”都在重申？这到底是“改革目标”定得太高、太超前以至总是“需要继续完成”？还是每一个五年一度的“改革周期”中对改革目标总是实施不力或者遇到了“新情况、新问题”？抑或是设立审判委员会（审批案件）制度本身出了问题？

同时，笔者也特别注意到，有关人民法院“改革审判委员会”特别是其中“审批案件”制度的存废，如同“检察长列席审委会制度”一样，尽管从其诞生之日就有争议，一直有“应当取消”的呼声，但这并不是“法检两院”自身所能解决的问题，而是涉及国家最高权力机关对司法权的界定和划分问题。因此，任何离开宪法和法律的授权，过高估计审判委员会“审批案件”制度曾经在严把案件质量、确保司法公正的积极作用，就片面强调为了确保在刑事诉讼中控辩双方诉讼地位应当“平衡”（控辩双方要么都上、要么都不上审委会）的思维定势是缺乏理性的，这就有点像刘欢经典歌曲《好汉歌》里的歌词那样“你有我有全都有”的味道。

综上所述，为了实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的宏伟目标，必须全面贯彻落实中央作出的“审理者裁判，裁判者负责”的“司法责任制”。对于已经运行半个多世纪的人民法院审判委员会“审批案件”制度应予废除，相应地应当强化合议庭的职权，建议尽快修改法院组织法，重新确立和调整审判委员会的职责和议事规则。如果审判委员会“审批案件”的职能取消了，有关“法院邀请律师列席审委会”合法性之争以及“检察长列席审判委员会”合理性质疑也就不复存在了——控辩双方都奉行“有理讲在法庭、有证举在法庭、有话说在法庭”的规则，确保司法权的依法独立行使，“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”目标的实现也就为期不远了。