肖扬同志与我国律师制度改革

王进喜 张宏

肖扬同志是我国政法战线的杰出领导人，他从基层党务和公安工作干起，在40余年的工作生涯中，绝大部分时间奋战在政法系统，曾任最高人民检察院副检察长、司法部部长、最高人民法院院长。他是我国改革开放以来推动法治进步的重要改革者、践行者，在每个岗位上，都以抓铁有痕的工作作风和工作实效，在我国政法领域的改革进程中建立了丰功伟绩。1993～1998年，肖扬同志任司法部部长，这一期间，在他的推动下，司法部坚定不移地对我国的律师制度进行了大刀阔斧的改革，为我国现代律师制度的构建和发展奠定了坚实的基础，促进了律师事业的大发展。肖扬同志力推的一系列律师制度改革思想和改革措施，对我国法治建设产生了深远影响。

推行律师体制改革

1993年上任伊始，肖扬同志即对律师体制提出了改革思路，强调律师改革是司法行政工作的“重中之重”。他指出，我国市场经济的快速发展客观上要求高质量的法律服务，律师体制改革要突破所有制模式对律师队伍发展的限制，不能简单地以所有制模式来界定律师组织的性质。肖扬同志认为，律师事务所是提供法律服务的部门，因而不存在所有制形式问题，而只是占国家编制或者不占国家编制的问题，占编制的和不占编制的律师事务所，都要逐步建立自收自支、自负盈亏、自我发展、自我约束的机制。司法部当年对律师工作改革的目标、任务和步骤做了具体部署。

当年年底，国务院批准了司法部关于律师改革的方案。方案明确了律师事务所是自律性的法律服务机构，因而不存在所有制的问题；律师是面向社会的法律服务工作者，因此不能用单纯的行政方法管理。这是我国律师体制改革中真正体现改革思想的核心举措，极大释放了律师队伍中所蕴含的生产力，为后续律师队伍的发展壮大提供了制度保证。

肖扬同志后来曾说，这些改变，是具有重大意义的观念突破，中国司法工作与国际接轨，律师工作改革是重要的一条。

另一方面，律师管理体制的改革又是律师工作改革的重中之重。在1995年7月的全国律师代表大会上，肖扬同志指出：要按照律师工作改革方案的要求，尽快建立司法行政机关的行政管理与律师协会行业管理相结合，并逐步过渡为司法行政机关领导下的律师协会行业管理的体制。就是要改革现有律师协会的行政管理模式和行政官员占主要成分的组织模式，使律师协会真正成为律师业的自律性组织。1996年，律师法在法律层面上正式确立了两结合管理体制，并不断完善，延续至今，为行业协会发挥自律作用提供了法律上的根据。

推动律师法的起草

肖扬同志十分注重律师管理工作规范化，并主持起草了多部关于律师管理的法律法规和部门规章。

由司法部起草、1996年颁布的律师法是新中国第一部律师法典。这部法律比较充分地体现了律师行业的内部规定性和中国市场经济体制对律师业发展的现实需要，进一步增强了律师的职业独立性。

>>肖扬同志 资料图

第一，将律师性质进行了符合中国实际情况的界定，将律师作为为社会法律服务的执业人员写入了律师法，从立法上解决了律师的定位问题，加强了律师提供法律服务的职能，实现了律师由国家法律工作者向社会法律工作者的转变，有利于体现律师的职业独立性。

第二，肯定了国资所、合作所、合伙所等多种形式并存的格局，增强了律师事务所在人员编制、自我管理等方面更大的自主权，有利于律师业的进一步发展。

第三，进一步加强了律师的职业化，在律师准入、律师行业管理模式上体现了律师行业自身的特点，为律师管理体制的完善打下了基础。

第四，可以说，肖扬同志推动起草完成的律师法是中国律师事业发展的里程碑，消除了律师事业的改革和发展制度上的障碍。这部法律的重要成就之一，就是打破了律师身份、律师事务所所有制形式对律师行业发展的束缚，激发了律师行业发展的活力，解放了律师行业的生产力。中国律师行业20多年来在数量上的巨大发展，得益于1996年律师法的宏观布局。

拓展律师国内外执业领域

1993年，在律师制度改革初期，肖扬同志就着重强调市场经济是法治经济，市场经济主体的多元化和自主性，市场经济的契约性、竞争性、开放性、国际性以及国家调控经济的间接性等特征，都要求法制作为保障。市场经济的发展，使整个社会的经济关系和社会关系更加多元化、复杂化，这就要求法律服务和法律保障参与到更加广泛的领域。

特别是金融市场、生产资料市场、劳务市场、房地产市场、高科技市场、证券、股票市场和其他新兴行业的商品市场的培养和发展，对律师工作提出了更高的要求。要改变法律服务的现状与适应形势迫切的要求，就必须采取多种方式发展和壮大律师队伍，努力提高律师队伍的素质和服务质量，加快培养适应市场经济需要的法律人才。

在律师涉外业务方面，截止到1997年，我国律师事务所已经有7家在国外设立办事处，同时，律师业也实行对外开放政策，已有50家国外律师事务所在华设立了办事处，有23家香港地区律师事务所在内地设立了办事处。

1997年，在全国司法厅（局）长座谈会上，肖扬同志肯定了我国的一部分律师事务所率先走出国门，在海外设立分支机构，在参与国际法律事务竞争，维护我国企业在涉外经营活动中的合法权益所起到的重要作用。他指出，我国律师参与国际法律服务还不能满足对外开放的需要，要进一步促进我国律师参与国际律师业的竞争，提出了到20世纪末，应使我国律师事务所在国外的分支机构达到50家左右的目标。

这些思想，为我国律师挺进国际法律服务市场进行了谋篇布局，规划了发展蓝图。

探索建立有中国特色的公职律师制度

1993年，国务院批转的《司法部关于深化律师工作改革的方案》，已经明确提出在国家机关等有关部门和单位中开展公职律师试点。1994年，司法部组织召开的全国司法厅（局）长座谈会，首次提出了公职律师的概念，并要求在全国有条件的省市实行。

由于律师法中对军队律师制度已经明确，这为探索公职律师提供了有益经验和构建思路。随后几年，公职律师制度在我国多地开始试点工作，并出现了广州模式、扬州模式、厦门模式等公职律师模式，为我国公职律师制度的完善提供了丰富的经验。

肖扬同志任职司法部期间，组织建立的公职律师制度在促进法律服务进入决策领域，促进政府依法行政、科学决策等方面逐渐发挥了重要作用。同时，也进一步拓展了我国司法行政工作的新领域，促进了司法行政工作的新发展。

试点建立我国的法律援助制度

为了让贫者、弱者、残者能打得起官司、获得必要的法律救济，1994年1月，肖扬同志提出建立和实施我国的法律援助制度，并在全国积极开展试点工作，为众多群众提供了法律援助，探索和积累了不少宝贵经验，受到社会各界广泛好评。

肖扬同志指出，法律援助制度是一个健全的法律体系所不可缺少的救济机制，是保障司法人权、促进司法公正和维护社会稳定的重要举措。同时，也是加强社会主义精神文明建设、推动社会进步的实际步骤，建立和完善法律援助制度是我国社会生活中的一件大事。

1996年3月，全国人民代表大会通过修改刑事诉讼法；5月，全国人大常委会通过颁布律师法，都分别载入了法律援助制度的基本原则和框架。这是我国首次以国家立法形式对法律援助制度作出明文规定，为法律援助制度在全国范围内普遍施行提供了依据，奠定了法律基础。

法律援助制度建立，表明我国律师制度在向现代律师制度转变的同时，并未忽略最广大老百姓的权利保障问题。律师队伍是法律援助的重要主体之一，广大律师积极参与法律援助，也为律师行业赢得了较高的社会信誉，对增强公民的法治观念、促进依法治理深入法治建设产生了重大而深远的影响。围绕法律援助制度，出现了专门从事法律援助的律师，一些地方依托律师事务所附设了法律援助部。现在来看，我国司法领域中围绕法律援助体系的构建，包括法律援助中心、律师值班制度等与当初法律援助制度的构建思路，具有密切的联系。

注重律师人才的选拔与培养

律师资格考试始于1986年，是我国选拔律师人才的重要方式，作为国家统一法律职业资格考试制度建立前起步最早的法律职业人才选拔制度，律师资格考试当时为律师事业提供了基本的人才储备。

1993年以前，律师资格考试每两年举行一次。1993年以后，司法部将律师资格考试修改为每一年举行一次，并进一步统一了律师资格考试的标准。1994年，司法部又将港澳台居民纳入律师资格考试范围，这一律师制度改革的重要举措引起了港澳台地区的热烈反响，受到了广泛的欢迎。

1996年，律师法对国家实行律师资格全国统一考试作了明确的规定，以立法的形式将律师人才选拔制度确定下来。这是对我国在法律职业人才选拔探索上的重大突破，是此后国家统一司法考试制度、统一法律职业资格考试的思想来源。

肖扬同志在律师资格考试制度方面所做的改革，使得律师人才的选拔不再依赖党政机关、司法机关的借调和抽调，而是转向社会层面。这样的变化，对凝聚法律人才、扩大律师法律服务供给起到了积极作用，推动了律师行业快速发展，满足了社会对律师法律服务不断增长的需求。

与此同时，肖扬同志十分注重律师队伍中的专职律师队伍建设，曾指出，要扩大招聘人员，尽可能把考取律师资格的人吸收到专职律师队伍中来，吸收一批具有高级职称的专业人才到律师队伍中来；用优惠政策吸引国外留学人员回国从事律师工作；吸收专门院校(如经济、技术、外语)的优秀学生，经过法律培训后充实到律师队伍中来。这一系列改革措施，为我国律师事业发展积累了最重要的人才要素。

关心法学教育事业的发展

肖扬同志上世纪60年代毕业于中国人民大学法学专业，作为一名学者型政法部门领导人，他非常重视我国的法学教育事业的发展，为我国律师事业发展建设打下了最重要的人才基础。

在担任司法部部长期间，肖扬同志亲自主持召开了全国法学教育工作会议，对我国法学教育的开展做了详细的调查研究，开拓了我国法学教育工作的新局面，对法学教育的发展提出了很多重要意见。1998年年初，全国法律硕士专业学位教育指导委员会成立，时任司法部部长肖扬同志亲自担任主任委员。设置法律硕士专业学位教育是改革开放以来法学教育的一项重大的制度创新，这项集学位与研究生管理部门、政法部门和办学单位之合力的重大改革措施，对我国法学教育和法治建设产生了积极而深远的影响。

肖扬同志始终关心我国高校法学学科的建设和发展，他身兼国内多所法学院校教授，在繁忙的工作中不时回归大学校园参加国际学术交流、授课、演讲、座谈等活动，为法学院校和学科建设倾注了大量心血，为我国法学院校的国际化、现代化给予宝贵的支持和厚爱。

总之，肖扬同志在任司法部部长期间，大胆改革，锐意进取，为我国律师事业发展作出了突出贡献。这期间，围绕律师制度改革采取的各项措施之间，具有密切的联系。改革的总目标就是全面提升我国律师行业的专业化、职业化、国际化、高端化、公益化，这一系列改革措施奠定了我国律师事业发展的基础，释放了律师行业的生产力。这一系列改革措施延续至今，使得我国律师队伍得以迅速发展，蔚然成今日社会律师、公职律师、公司律师互补的42万律师队伍。

今天，我们缅怀肖扬同志，就是要继承他作为一名改革家、实干家不计得失、大胆改革、锐意进取、勇于创新的精神。不忘初心，砥砺前行，继续推进我国的律师事业向前发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献律师行业的一份力量。