地方人大列席人员制度的规模困境及其治理

文／黄小钫

地方人大列席人员制度的规模困境及其治理

文／黄小钫

地方人大列席人员是指符合法律规定可以参加地方人大会议的非正式代表。与正式代表不同的是，列席人员仅有发言权但无表决权。列席地方人代会，一方面有助于准确把握人大通过的法律和作出的决定、决议的精神，更好地进行宣传与落实；另一方面有助于直接听取代表们的意见和建议，促进有关方面工作的改进。但是，由于法律规定不够严密，造成列席人员规模过大，既增加了工作量和会务成本，还影响了列席的成效。基于此，需要进一步完善有关法律法规，不断加强列席人员制度建设，充分发挥列席人员的作用。这对于改革和完善地方人大制度，巩固地方国家权力机关的地位，具有重要的现实意义。

地方人大；列席人员；规模困境

所谓“列席”，是指“符合所参加的会议、某项工作、某项活动的有关规定的非正式代表的参与行为，列席者只有发言权没有表决权”。[1]列席人员制度，主要用于规范列席人员的资格与条件、权利与义务、范围与程序等内容。列席地方人民代表大会会议，具有重要的现实意义。首先，有助于直接听取代表们对“一府两院”工作报告的建议和意见，及时回答代表们的询问，改进有关方面的工作。其次，有助于了解人大通过的法律和作出的决定、决议，以便在实际工作中贯彻和执行。再次，有助于培育民主法治意识，深化对人大制度的认识，增强对人大制度的敬畏之心。最后，有利于密切同原选举单位的联系，收集和反映原选举单位的意见和建议。因此，列席人员作用发挥的好坏，将直接影响地方人大及其常委会行权履职的成效。因此，改革和完善地方人大制度，巩固地方国家权力机关的地位，需要充分发挥列席人员的作用，加强列席人员的法律和制度建设。

一 地方人大列席人员制度的历史沿革及其内容

自地方人大制度创建起，我国就采取了列席人员列席地方人大会议的做法。1954年《地方组织法》第十六条和第二十条分别规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，本级人民委员会所属各工作部门负责人员和人民法院院长、人民检察院检察长可以列席”，“县级以上的地方各级人民代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议”。[2]由此可知，本级人大委员会所属各工作部门负责人员和人民法院院长、人民检察院检察长以及县级以上各级人大代表（仅能列席原选举单位的人大会议）是地方人大会议的列席主体。从语义上分析，由于法律规定的是“可以”列席，并不是“应当”或“必须”列席，这意味着列席人员存在两种选择：既可以列席，也可以不列席。列席与否，主要取决于列席者本人的意愿。从实际情况来看，“可以”列席往往意味着“应当”列席。例如，陕西省于1954年8月5日举行的第一届人民代表大会第一次会议，就有西北行政委员会副主席杨明轩、秘书长常黎夫、民政局局长任谦等人员列席会议。[3]

1979年，第五届全国人大二次会议通过的《地方组织法》，重申了“地方各级人民代表大会举行会议的时候，本级人民政府所属各工作部门负责人员和人民法院院长、人民检察院检察长可以列席”，并明确规定“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议”。[4]1982年的《地方组织法》，保留了上述条款。到了1986年，《地方组织法》对列席人员的规定作了两处重大调整：一是明确规定“地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长列席本级人民代表大会会议”。从表面上看，这一条款只是删除了“可以”两个字，但实际上意味着“各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长”的列席是一种明确的权利和义务，不存在“可以不”列席的选择，无故缺席是要承担法律责任的。从更深层次来看，这还标志着法律价值的转变——即从权利本位过渡到义务本位。二是首次规定“其他机关、团体负责人，经主席团决定，可以列席本级人民代表大会会议”。[5]之后，1995年的《地方组织法》，将“县级以上的有关机关、团体负责人”等列席人员的决定主体，由“主席团”变为“本级人民代表大会常务委员会”。[6]此后，《地方组织法》涉及列席人员制度的规定，一直保留上述内容。另外，《代表法》第二十七条也规定：“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。”[7]

与此同时，各地制定的人大议事规则，对列席人员制度作了更细致的规定。首先，规范了列席会议的纪律，要求列席人员因病或其他原因缺席会议时必须严格按请假制度执行。其中，会前应向本级人大常委会请假，会期期间则向大会秘书处或主席团请假。如《重庆市人民代表大会议事规则》第二十一条规定：“列席人员因病或者其他特殊原因不能列席市人民代表大会会议的，会前应当向市人大常委会书面请假并获得同意；会议期间应当向大会秘书处书面请假并获得同意。大会秘书处负责向主席团报告列席人员列席会议的情况和缺席的原因。”[8]其次，采用列举的方式界定了列席人员的范围，并明确了不同类型列席人员的决定主体及程序。虽然大部分省份都执行了《地方组织法》的规定，但随意扩大列席人员的现象也较为普遍，甚至还有一些不符合法律规定的条款。例如，《江西省人民代表大会议事规则》把“省人民代表大会常务委员会副秘书长和办公厅、工作委员会等办事机构负责人”视为同“省人民政府组成人员、省高级人民法院院长和省人民检察院检察长”同类的列席人员，明确要求“列席省人民代表大会会议”；河北和甘肃两个省份的人大议事规则仍然规定“有关机关、团体负责人的列席”是由“主席团”决定而不是由“本级人大常委会”决定。最后，明确了列席人员可以在主席团会议、代表团全体会议上和代表小组会议上发言——即享有发言权，但没有表决权。

梳理有关法律及地方性法规的内容可知，地方人大列席人员制度主要包括以下内容：一是“谁”列席——即列席的主体。包括：县级以上的地方各级人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长，属于“已定”列席；人大代表和县级以上的有关机关、团体负责人，属于“未定”列席。[9]二是谁“可以”列席——即确定列席者的主体。“已定”列席人员的列席，不受其他主体决定，列席是一项应履行的法定义务；而“未定”列席人员的列席，决定主体不明确。例如，人大代表的列席是由原选举单位的人大常委会还是代表自行决定？四是“如何”列席——即列席权的确认程序。“已定”列席人员的列席，不需要其他程序确认。“未定”列席人员的列席，则需要其他程序进行确认。例如，“有关机关、团体负责人”的列席，需要本级人民代表大会常务委员会决定才能列席。四是列席“什么”，即列席的会议形式。包括地方人大全体会议、主席团会议、代表团全体会议或代表小组会议等。

二 地方人大列席人员制度法律规定的缺憾及其影响

目前，关于列席人员制度的法律法规还不够严密，再加上对列席人员的认识不到位——即视列席为一种荣誉或者待遇，一定程度上影响了列席人员作用的发挥。具体而言，列席人员制度法律规定的缺憾及其影响集中表现为五个方面：

第一，对“县级以上的有关机关、团体负责人”的范围缺乏明确规定，增加了工作量和会务成本。全国人大法工委陈斯喜曾指出，“有关机关”主要是指政协、党委部门、人大常委会工作机构、本级政府办事机构、直属机构、上级垂直领导部门等；“有关团体负责人”主要是指工会、妇联、共青团等人民团体和其他需要列席人大会议的群众团体负责人；并强调：企业负责人以及本行政区的学校、医院等事业单位的负责人不属于列席人员范围之内。[10]但是，一些地方在举行人民代表大会会议时，仍然将本行政区域的大型国有企业和医院、高等院校的负责人确定为列席人员；或者将驻外地办事处的负责人或驻本行政区域的单位负责人确定为列席人员。不言而喻，这些做法有悖于现行法律法规。以贵州省第十二届人大二次会议为例，此次会议共有567位代表出席，但列席人员却达到213位，占代表总数的37.6%。包括两类：一类是编入代表团参加讨论的人员——“驻会列席”，共145位，须全程参与会议并安排食宿；一类是列席大会听报告的人员——即“非驻会列席”，共68位，仅参加全体会议，不安排食宿。如此大规模的列席人员，不仅增加了工作量和会务成本，还影响地方人大的权威性和严肃性。

第二，对“人大代表列席原选举单位的人民代表大会会议”的决定主体缺乏界定，影响了会风会纪。《地方组织法》仅规定间接选举产生的人大代表“可以”列席原选举单位的人民代表大会会议，但没有明确由“谁”决定列席。对此，目前有两种观点：一种观点是基于“谁授权，便受谁监督”的政治学原理，主张由原选举单位的人大常委会决定，人大代表无权自行决定。即如滕修福所说：“从监督关系上来看……人大代表……与原选举单位人大常委会的关系，法律没有具体条文明确，但从上级人大监督下级人大的关系上来说，人大代表与原选举单位人大常委会的关系，在一定意义上则是监督与被监督的关系。”[11]另外一种观点是基于现实的考虑，即大部分代表忙于本职工作以至于难以按时列席原选举单位的人民代表大会会议，因而主张由代表本人决定是否列席。从实践来看，间接选举产生的人大代表的列席主要是由原选举单位的人大常委会负责将举行人民代表大会会议的通知和会议议程等事项寄送代表，由代表自行决定。不管代表列席与否，都须将决定反馈给原选举单位的人大常委会，以便做好相关列席工作。尽管这种做法尊重了列席人员的决定权，但易于使列席人员在会议期间出现“监督空白”。相反，由原选举单位的人大常委会决定人大代表的列席，并对列席人员的出勤情况进行统计和通报，则能够起到一定的监督约束作用。除此之外，为使代表积极列席原选举单位的人民代表大会会议，代表所属的单位也要给予支持和保障。

第三，对列席人员的发言制度缺乏具体规定，影响了列席效果。同代表一样，列席人员享有发言权，主要是回答代表们的询问和质询，或者就代表不清楚的问题作出解释和说明。但是，现行法律只规定了人大代表的发言制度，即“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，而没有涉及列席人员的发言制度。虽然各地制定的人民代表大会议事规则有所涉及，但情况不一。其中，浙江、广东、上海等17个省级人大议事规则规定：“列席会议的人员有发言权，没有表决权。”而北京、天津和江苏等14个省级人大议事规则没有相关内容，只涉及本级人大代表列席有关会议的内容。但是，即使对列席人员发言制度作了规定的17个省级人大，有关内容也比较简单，包括列席人员发言的免责权、发言的申请和确认程序、发言的次数和时间、发言的形式和内容要求、发言的整理与反馈，等等，都没有作进一步细化。正是由于缺乏具体的可执行性的规定，影响了列席人员发言的积极性。在实践中，不管是在代表团全体会议还是其他会议上，列席人员都很少发言，基本属于所谓的“哑巴”列席人员，致使列席效果大打折扣，列席沦为一种形式和摆设。

表1 31个省级人大议事规则对列席人员发言制度的规定

第四，对列席人员列席会议的监督机制不健全，影响了列席人员的到会率。不管是人大代表还是列席人员，按时参加人民代表大会会议，是他们应尽的义务。如果因病或其他特殊原因不能出席会议，则需要按规定请假。例如，《代表法》第七条和第四十九条分别规定：“代表应当按时出席本级人民代表大会会议。代表因健康等特殊原因不能出席会议的，应当按照规定请假”，“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”代表的代表资格终止。[12]但是，关于列席人员的监督机制，法律规定仍然处于空白。虽然少数地方出台的人大议事规则作了有关规定，要求代表因病或其他特殊原因不能列席会议的应当请假，但也存在一些问题。一是内容比较简单，如上海市人大议事规则仅规定“列席会议的人员因病或者其他特殊原因不能列席的应当请假”，并没有明确请假的形式（口头还是书面）和请假的程序（向谁请假、由谁批准）。二是规定不够统一，主要表现为会议期间的请假程序。其中，江西省规定向主席团请假；湖北省要求向代表团请假；广西、贵州和重庆等规定向大会秘书处请假。正是由于外部监督机制，包括登记考勤机制、通报批评机制和对无故缺席人员的处罚机制等的缺失，造成列席人员时常以工作忙为由，要么安排其他人员代替列席，要么干脆缺席，严重损害会议的严肃性。

第五，对列席人员列席会议的保障机制不完善，影响了列席人员的积极性。目前，法律为人大代表依法履行法定职权提供了完善的保障机制，包括言论免责权、人身特殊保护权、物质保障权、时间保障权和信息保障权，等等，可谓既全面又具体，有效保障了人大代表的出席率。但是，纵观《地方组织法》《代表法》等法律以及地方性法规，均未建立列席人员列席会议的保障机制。也就是说，这方面的法律规定还处于缺失状态。不言而喻，列席人员列席会议保障机制的乏力，严重影响了列席人员列席会议的积极性和主动性，易于使列席人员产生后顾之忧而不能全身心投入列席活动。例如，言论免责权的缺失，造成列席人员可能担心发言后遭到有关部门的调查或处罚；物质保障权的缺失，造成列席人员可能担心费用过高而不愿列席会议；信息保障权的缺乏，造成列席人员可能担心信息不足而难以发表针对性的意见和建议；时间保障权的缺乏，造成列席人员可能因时间紧张而影响参会率，从而出现迟到、早退甚至缺席等问题。

上述几个方面的法律缺憾，源于三方面的原因：一是思想认识不到位，缺乏足够的重视，即视列席人代会为一种待遇或荣誉，或者认为人代会只是人大代表的事情，消极地对待列席活动。二是法律规定不够严密，缺乏具有可操作性的办法，造成一些地方人大随意扩大列席人员范围，影响了列席效果。三是制度层面上建设滞后，尚未形成一套成熟的列席人员制度及配套措施，影响了列席活动的规范化和制度化。

三 完善地方人大列席人员制度的若干思考

（一）提高列席人员的思想认识水平，依法行使列席权

正确认识列席的重要性，明确列席者的权利与义务，是保证列席取得成效的前提。首先，加强列席人员的培训，提高列席人员的理论水平和政治素养，明确列席者所肩负的重任。要主动学习宪法和法律以及人民代表大会制度相关知识，熟练掌握中国特色社会主义法律体系的基本内容和主要制度以及人大工作的程序和运行机制，充分认识到地方各级人大作为地方国家权力机关，决定着本行政区域内各方面工作的重大事项。因此，应积极列席地方人代会会议，充分了解本行政区域内重大事项的出台和决定过程，在实际工作中更好地贯彻落实。其次，准确把握党和国家重大方针政策的基本内容，深刻领会各项决定和决议的精神，提高列席发言的质量和水平。地方人大审议的各项工作报告，反映的是党和国家的重大方针政策和中心任务。列席人员要发表有针对性和建设性的意见和建议，就要掌握党和国家的方针政策，领会各项方针政策的精神，做到发言有的放矢，不偏离会议主题。最后，学习经济、文化、教育等领域的知识，扩大知识面。地方人大审议的各项工作报告，涉及面很广，有很多专业术语。列席人员作为特定行业或领域的人才，只有广泛涉猎各个领域的知识，才能深入地阅读并理解各项工作报告，积极发表意见和建议。

（二）完善现行法律法规，使列席人员的列席活动有据可依、有法可依

目前，我国尚未出台一部专门规范列席人员活动的法律，有关内容大多散落在《地方组织法》和《代表法》中。虽然一些地方人大出台了对列席活动进行规范的规章制度，但因缺乏一部指导性的法律，有些法规条款还值得进一步商榷。因此，首要任务是健全和完善现行地方组织法或者制定一部专门的规范性文件，解决列席人员制度的法律短缺问题。首先，严格界定“有关机关、团体负责人”的范围，缩减列席人员的规模。对许多地方尤其是区县以及市级人大普遍将本地大中型企业负责人、大中专院校负责人、驻外办事处负责人和驻本地办事处负责人列为列席人员的做法，应明令禁止，从法律制度上杜绝地方人大任意扩大列席人员范围的可能性。其次，明确列席人员的发言权，增强列席人员的责任感和使命感。列席人员属于非正式参会代表，没有表决权，但他们拥有发言权。这就意味着：他们列席会议不会是无所作为，而是能够发出自己的声音，比如可以向代表们就有关问题作出解释或说明，增进相互之间的理解与沟通。为此，有必要赋予列席人员言论免责权——即在会议期间发言不受法律追究。同时，对列席人员发言的时间及次数、形式及内容要求等作统一规定。最后，明确列席人员的决定程序和会议形式，规范列席人员的操作程序。一方面，明确间接选举产生的人大代表的列席由原选举单位的人大常委会决定，并征询人大代表本人及其所在单位的意见。另一方面，明确列席人员可以列席的会议形式，包括全体会议、主席团会议和代表团会议等，并对列席人员在哪种会议上可以发言作出规定。

（三）加强监督机制建设，增强列席人员列席的外部压力

列席地方人民代表大会会议，是赋予列席人员的一项职责。但是，由于监督机制的缺乏，列席人员迟到、早退和缺席现象较为普遍，影响了列席效果和会议质量。首先，建立考勤签到以及请销假制度，统计列席人员的到会情况，及时将情况汇报给大会会议主席团。具体而言，在会议举行前，如果因病或其他特殊原因不能列席地方人大会议，必须提前以书面的形式向本级人大常委会请假；在会议期间，应以书面形式向大会秘书处请假。笔者认为，“本级人民政府组成人员、人民法院院长和人民检察院检察长”等“已定”列席人员除非因病不能列席，其他公务活动在原则上一律不得作为请假事由，更不能安排人代替其列席。“有关机关、团体负责人”和人大代表一经参会，中途不得随意退席。其次，制定列席人员在会议期间的列席活动守则，明确列席人员的工作职责，使列席人员有章可循。具体而言，就是在会议期间须将手机关机或调整为静音模式，严禁在会场内抽烟、随意走动、交头接耳、接打电话或离开会场，如果屡劝不改者，要进行通报批评。最后，对于未经批准而缺席会议的列席人员则按旷会处理，并通过媒体和人大官网进行通报批评。如果缺席达到两次的列席人员，可以取消其列席权并依法进行追责，从而强化对列席人员的硬性监督。

（四）做好服务保障工作，解除列席人员的后顾之忧

首先，列席人员所在单位和部门应优先保证列席者参加会议的时间，合理安排好列席人员的工作，避免列席人员顾此失彼。由于大部分列席人员是一些机关、团体的负责人，其工作较繁忙，提前规划好列席地方人大会议的时间，既能保证列席人员按时参加会议，也能有效缓解做好本职工作与履行列席权之间的冲突。其次，地方人民代表大会举行会议时，本级人大有关部门应提前通知列席人员本次会议举行的具体时间和地点，将本次会议需要审议的各项工作报告、会议议程及其他材料，以书面的形式发放到列席人员手中，让列席人员有充分的时间研读各项工作报告，为发言作充分的准备。在会议期间，要平等地对待每一位列席人员，并为他们的发言创造宽松的环境，尽量做到让每位列席人员都有同等的发言机会，避免只给少数列席人员发言机会，影响列席人员的积极性；要鼓励每位列席人员积极发言，消除其畏惧情绪，切实提高各项工作报告的质量；鼓励列席人员以书面或口头等形式发表意见，充分发挥列席人员的作用。最后，有关部门在整理代表团审议意见时，要高度重视列席人员的审议意见及反映的问题，及时将有关问题的处理情况反馈给列席人员，增强列席人员列席会议的积极性，赢得他们对人大工作的支持和理解。

注释：

[1]陈寒枫：《谈谈进一步完善人大及其常委会列席制度的问题》，《人大研究》2008年第6期。

[2]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)》，北京：中国民主法制出版社1990年，第235页。

[3]《陕西省第一届人民代表大会第一次会议综合简况》，《陕西政报》1954年第8期。

[4]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)》，第254、255页。

[5]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)》，第295页。

[6]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公告》1995年第1期，第47页。

[7]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，北京：中国民主法制出版社，2010年，第18页。

[8]《重庆市人民代表大会议事规则》，《重庆日报》2009年1月14日。

[9]已定列席是指“在法律法规或有关规范性文件中，列席者的指向具体明确，即已经具体化到确定的列席主体”；未定列席是指“在法律法规或有关规范性文件中，列席者的指向不够具体，即没有具体化到确定的列席主体，还需要另外的程序来确定具体的列席者。”参见陈寒枫：《谈谈进一步完善人大及其常委会列席制度的问题》，《人大研究》2008年第6期。

[10]田必耀：《解析地方人大会议“列席权”》，《人大研究》2005年第6期。

[11]滕修福：《选举单位依法“决定”人大代表无权自定》，《人民代表报》2013年1月8日。

[12]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，第12、23页。

责任编辑 余 茜

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1006-0138(2015)02-0082-06

北京市哲学社会科学规划项目“区县人民代表大会行使法定职权的状况研究”（08BaKD057）

黄小钫，北京行政学院政治学教研部副教授，政治学博士，北京市，100044。