不动产登记档案资料查阅和管理工作的再思考

文/曹彦

以房屋为对象的不动产登记档案资料包括登记原始凭证和登记簿两大类，俗称“内档”和“外档”。不动产登记档案资料管理，是整个不动产物权交易、权属登记的重要一环，档案资料作为不动产交易、登记过程中所形成的具有保管价值的文件，对不动产的确权、变更、转移、抵押、租赁、限制等行为起到了作为凭据以供查证的作用。目前，各区房地产交易中心（不动产登记事务中心）均设有资料查询窗口，为不动产的权利人或利害关系人提供原始凭证和登记簿查阅服务。2016年9月，上海市根据国务院《不动产登记暂行条例》，出台了《上海市不动产登记暂行条例实施细则》、《上海市不动产登记技术规定》等规范性文件，对不动产登记档案资料查阅的主体、条件、申请表单等作了重新规定，1998年颁布的《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》自动废止。当前，传统的房地产登记向统一的不动产登记转轨，不动产登记档案资料的查阅和管理面临着新形势、新情况、新问题，加强对这项工作的再思考，有助于更好地服务民生，实现不动产登记工作的规范、有序和高效开展。

一、档案资料查阅中存在的问题

（一）查阅人数多，工作压力大

各区房地产交易中心每天接待大量前来查阅档案资料的人员，其中既有作为权利人、利害关系人的居民和企事业单位，也包括公检法、纪检监察、公证、审计、银监、城管等相关部门和律所、征收事务所等其他机构的工作人员。大部分区房地产交易中心的资料查询窗口同时承担着不动产登记簿和原始凭证的办理。以静安区为例，资料查询的3个窗口，每天接待超过200人次，每周7天无休（除国定假和调整公休日）。这一工作现状导致了许多情况：一是窗口工作人员上班压力大，精神高度紧张，身心疲惫不堪；二是查阅人数多，不仅交易登记、估价审税需要查阅档案资料，还有诸如房产继承、诉讼官司、贷款抵押、保障性住房申请、拆除违章、申报户口、工商注册等法律和民生事项也需要查询，公证处、法院、银行、街道、城管也会来查阅或要求居民查阅相关资料，导致交易中心窗口人满为患；三是律师、企业为诉讼、审计等目的，会一次性查阅数十套甚至上百套档案资料；四是繁重的查阅任务需消耗大量复印机、打印机油墨和办公用纸，增加了行政开支，降低了办事效率，不符合绿色发展理念。

（二）内部信息不互通，居民往返奔波忙

房地产交易中心以外的单位，如公证处、法院、银行等，要求居民前来查阅不动产登记档案资料、获取相关凭证，这是由档案资政惠民、服务民生的属性所决定的，但在交易中心内部，受理、税务、估价等部门的电脑业务系统却未与档案部门的电脑查询系统实现信息对接和数据共享。理论上，登记受理部门和档案部门使用的是同一系统，即上海市不动产登记信息系统，但由于受理部门系统权限问题，在办理业务过程中，仍要求居民前往档案窗口查阅资料。税务作为交易中心的进驻单位，与后者分属不同条线，如今虽实行了所谓“全网通”，但信息数据尚未互通、共享，在审税、退税过程中要求居民提供档案部门盖章的材料，造成居民在交易中心各楼层、窗口间来回奔波。

（三）诉求和规则有出入，引发窗口工作矛盾

不动产登记档案资料的查阅有其严肃性、法律性和规则性，查阅的主体和内容必须符合相关规定。例如，权利人需提供身份证明，如果是利害关系人，还需出示相应的证明文件。但在实际操作中，由于规章制度阐述较为笼统，不可能详细考虑各种具体情况，当利益诉求与规则发生矛盾时，居民往往会与窗口工作人员发生冲突，例如：权利人年事已高、身患重病、行动不便，直系亲属（配偶或子女）代其查阅原始凭证，窗口工作人员告知必须公证委托才能办理，但家属不愿为此付费公证；居民对房屋产权有异议，法院要求律师查阅档案后才予受理、立案，但窗口按规定要求律师出具法院调查令，律师则表示法院未受理而无法开具调查令；一些居民为赢取诉讼，希望资料尽可能完整，要求复印档案内的审核表、收件收据和相关行政文件，但这些内部文件不属于原始凭证范围，根据内部会议口径，不宜供外查阅，但相关规定中又未明确禁止。

（四）档案实体和信息的缺失，致使后续办事受阻

居民在查阅档案资料时，有时会因档案实体和信息的缺失，导致无法查阅，继而使其无法办理相关事项。一些新归档的件袋，因尚未扫描或扫描的数据还未上传电脑系统，无法通过影像系统打印，只能进库房调取原件后复印，但有时会因中转环节的问题，例如移交后未上架、插错位置、外出扫描等原因，导致一时不知其去向或暂时无法调取。还有一些年代较久远的登记簿，竣工年份、土地使用期限等信息未录入其中，而在居民申请贷款时，银行往往要求登记簿上注明这些信息，给居民办事带来不便。

二、改进查阅工作的方法和建议

（一）简化流程，提高效率

房地产交易中心查阅档案资料的人数多，居民、企业取号排队等候时间长，常在各窗口之间来回奔波，这些都降低了业务办理的效率，耽误了居民、企业的宝贵时间并耗费了他们的精力。因此，简化窗口查档的流程环节，提高查阅效率，对方便居民和企业、提升公共窗口服务质量、优化营商环境都具有积极意义。首先，针对目前居民、企业查档填写的申请书，可就版面内容作进一步简化，便于其填写。其次，加快档案扫描及影像资料上传系统的速度，尽可能打印影像，减少去库房调取原件的频次。第三，对库房和窗口的方位、布局进行合理化设计或调整，缩短窗口到库房的距离，未扫描的档案存放在距窗口近的库房位置，提高调档速度。第四，要完善、维护好电脑、网络、打印机、复印机、传真机等设备，确保复印、打印和传真的效率。最后，推广、实施不动产登记簿的自助查询，切实为窗口“减负”。

（二）部门联动，信息共享

早在2016年全国“两会”期间，李克强总理即已指出：大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。目前，在房地产交易中心内部，综合受理、税务等窗口和档案查阅窗口之间尚未真正实现信息互通、数据共享，在办理业务过程中，对居民提供的房产证、合同、契税单等材料不予认可，要居民必须到档案窗口查档并盖章，造成了居民的往返奔波、排队拥堵。建议在交易中心内部各窗口之间实现不动产数据信息的共享，减少不必要和重复的查档环节，真正实现“一口受理、一网通办”。交易中心要与其他单位进行数据联动，例如，上海银监局与上海市不动产登记局联合印发了《关于启动新版银行在线查询不动产登记信息系统的通知》，在全国率先启动新版不动产登记信息在线查询系统。这是跨部门信息联动、数据共享的一项良好举措。此外，还可以此为借鉴，继续开发与其他部门之间的不动产数据共享系统。

（三）以人为本，灵活变通

窗口工作人员在接待居民查档的过程中，在坚守查阅原则的前提下，要结合具体问题、特殊情况，做到具体问题具体分析，特殊情况区别对待，尽可能通过灵活的措施和变通的方法，为居民查档提供方便，营造人性化服务的氛围，防止“脸难看、门难进、话难说”的衙门作风。例如，权利人年事已高，委托子女前来查档，在不方便公证的情况下，可通过提供居委会盖章证明、医院重病证明、当事人自行承诺等方式，适当通融，为其办理查阅。

（四）夯实后台，支援协同

面对巨大的查档压力，除确保查阅窗口作为前台的正常运作、高效服务外，要加强交易中心档案部门的后台建设，实行前台对后台的支援、前后台之间的无缝衔接。前台主要负责日常的窗口对外接待，为居民和企业提供查档服务，后台作为前台工作的有力后盾，则可以为前台窗口的运转提供良好保障和协助，对于一些查阅量大、查找难度大的要求和有特殊困难、需求的居民与企业，前台可及时将其转介至后台，这样可以避免影响排队等候人员的业务办理。

三、档案管理工作面临的困惑

（一）数量大、新增快，库房捉襟见肘

房屋产权每发生一次变更或转移而产生相应的抵押、租赁、异议、注销、灭失等情况，都会产生新的档案。房屋登记工作自20世纪90年代开始，至今已持续了20余年。从1988-1993年的本市房屋普查总登记，到1994-1995年的直管公房、系统公房的出售，再到1996年起的商品房销售，不动产登记档案的数量每天都在新增。这些档案的保管期限都是永久，不得随意销毁。目前，各区房地产交易中心都存在着不动产登记档案与日俱增同库房空间有限这一矛盾。特别是中心城区，地域范围狭小，面积大的办公场所相当难寻。此外，库房在工程结构设计上有专门要求。以现有库房面积的容量，未来数年内即可能出现胀库情况。

（二）扫描缓、上传慢，影像检索滞后

目前，各区房地产交易中心的不动产登记档案基本都是通过外包方式，由档案科技方面的企业派员入驻，承担对不动产登记档案的组卷、装盒和数字化扫描工作。但由于经费、场地、企业人力有限等原因，扫描进展总是远远落后于档案的归档入库速度。交易中心一般将不动产登记档案分为产权、抵押、文件登记三大类，进驻企业由于客观条件的限制，只能对这三类档案进行分批、轮流组卷和扫描，因此扫描进度较慢。扫描后，还需将影像资料上传至市不动产登记信息系统。由于系统有时网络不稳定，上传速度也较慢，每天能上传的数量有限。此外，由于历史原因，很多总登记和1994、1995年的直管、系统公房档案未扫描。部分档案虽然作了扫描，但因封面缺乏系统的大机收件编号，难以将数据上传，造成年代久远和稍近的档案都要去库房调取后复印，大大降低了查阅效率。

（三）相关资料堆积，成为管理盲区

除不动产登记档案外，在档案管理和查阅工作中，还会产生许多相关的资料，例如：每日窗口接待后产生的居民、企业填写的《不动产登记原始凭证查阅申请书》和《不动产登记簿查阅申请书》；房管局各科室的内部查阅、借阅申请书以及将每一份查阅申请书的信息输入电脑表格所形成的每月查阅登记汇总表；档案组卷扫描过程中，每次档案的出库、入库产生的相应的交接单和案卷清册。这些资料，对不动产登记档案查阅、扫描的数量统计具有重要作用，查阅申请人、公检法部门在特定的情况下要求查阅当时查档的原始记录时，也需参考这些资料。但这些资料是否应该作为档案进行组卷、归档以及如何设置其保管期限，上级相关指导性文件均没有明确。大量资料的日积月累，对库房空间也造成了一定的挤占。

（四）外包质量参差不齐，分类归档标准不一

目前，承担本市不动产登记档案项目的外包企业一般都具有从事档案加工和数字化方面的资质，在业界也有不错的口碑，但企业所聘用的人员在个人素质、业务能力方面水平高低不一，往往造成档案的组卷质量、扫描效果参差不齐。这些企业进驻人员中，一些是大学毕业，有较高的学历和素质，在这一行业打拼了多年，精通业务，技能娴熟，但仍有一些是仅具有初中学历的农民工，对档案业务不熟悉，因此容易造成组卷和扫描中出错，例如封面的不动产坐落和权利人姓名输入错误、卷内文件装订错误、扫描后数据挂接错误等。此外，本市虽出台了不动产登记的技术规定和操作规范，对资料归档提出了相关要求，但在具体的分类、编目、编号上仍有所欠缺，造成了各区在分类口径、编制档号方面不统一。

四、档案管理工作的优化途径

（一）更新扫描方式，实现数字化全覆盖

目前，档案的组卷和扫描同步进行，一般在档案入库上架后，先由交易中心档案部门的工作人员采用大机系统，对档案进行归档号的编制，然后再分批移交给进驻企业。今后，能否考虑更新扫描方式，实行入库、编号和扫描的流程一体化，而后进行组卷。这样能将扫描的时间提前，使扫描后的影像资料能及时上传电脑信息系统，便于检索利用。对于总登记和1994、1995年的直管、系统公房档案因封面缺少大机收件编号而无法将扫描后的数据挂接系统这一问题，有关方面能否对系统进行完善和改进，或在信息技术方面作相应的突破。此外，针对目前推出的登记簿自助查询，在今后可否进一步考虑实行登记原始凭证的自助查询，由权利人本人通过刷身份证、人脸识别等方式进行操作，从而在设备终端上自行打印相关资料。

（二）探索实体档案存放新模式，节省库房空间占有率

针对不动产登记档案数量不断新增，交易中心现有库房容量有限而濒临胀库的现象，可创新工作模式：一是在自身条件允许的情况下，新建或扩建档案库房；二是实行实体档案的专业托管和异地存放。目前，社会上的一些档案服务机构可承担档案的托管业务，可通过政府采购社会服务的方式，经过招投标程序，选择具有良好资质和雄厚实力的企业，将已经完成扫描且年代较久远、利用率较低的档案打包装箱后，运往异地保管存放，如有需要查阅实体档案，可凭借交易中心档案部门出具的相关证明，前往托管机构进行查阅。

（三）明确资料归档口径，适度做好鉴定销毁

对于居民、企业填写的《不动产登记原始凭证查阅申请书》、《不动产登记簿查阅申请书》、房管局各科室的内部查阅借阅登记单、每月窗口查阅数量统计报表以及档案扫描出入库的交接单、案卷清册等资料，是否需要作为档案进行归档，归档保管期限如何划定，上级业务部门应进一步调查研究，作详尽规定，并细化操作，对各区进行有针对性的指导。同时，应根据这些档案资料的价值重要程度和保管期限，制订鉴定和销毁方面的实施要求，使超过期限的失去保管价值的档案能够被销毁，避免其长期堆积造成库房空间的负担。

（四）加强与外包企业对接，强化指导并验收质量

房地产交易中心档案部门在不动产登记档案组卷扫描的过程中，要加强与进驻企业的工作对接，要根据上级部门的要求，从档案归档的专业角度，对外包服务项目进行有力指导：一是要对分类号、归档号、案卷号和卷内目录、封面题名的编制作出相应规定；二是要在档案出库和入库时，做好清点、核对和交接手续；三是应对组卷和扫描后的档案实体与影像进行例行检查、抽查和验收，若发现质量问题，要及时反馈、责令整改；四是要加强对进驻企业人员在档案保密、库房和加工场地安全等方面的教育，并与之签订安全生产和保密工作协议，确保档案的实体安全和信息安全。