土地储备专项债券对地方政府融资的影响

江文中

摘 要：土地储备专项债券是以项目为基础的还本付息债券，新政策框架下做好土地储备工作一是要加大加快土地出让工作，降低存量土地储备贷款金融风险，二是对于已获批实施中的土地储备政府购买服务项目要及时转换融资模式，三是要体现项目收益与融资自求平衡的理念，保证不发生债务偿还危机，四是多部门联动，分解责任、各司职能，五是使土地储备的资金来源得到根本保障。

关键词：土地储备 专项债券 融资

地方政府专项债券是为了保证对地方经济重点领域项目的支持而产生的债券，土地储备专项债券作为其中的一种，能从土地方面对地方经济建设进行支撑。财政部和国土资源部联合印发了财预〔2017〕62号文《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（以下简称《办法》），标志着我国的土地储备专项债券制度正式运行。

一、土地储备专项债券制度的相关概念和政策背景

（一）土地储备的基本概念

《办法》中所提及的土地储备概念，是指地方政府为对土地市场进行有效调控、达到合理利用土地资源的目的而进行的前期开发、储存以备土地供应的行为。由此引申出的土地储备专项债券，是归类于地方政府专项债券的其中一个品种，主要特征是以项目严格对应、纳入政府性基金预算管理的土地使用权出让收入或者土地收益基金收入作为偿还依据的专项债券。

（二）专项债券制度的政策背景

建设用地的持续有序供应是地方经济发展重要保障之一。每年国土资源部批准新增用地指标有限不能完全满足地方发展的需要。因此，具备盘活存量建设用地职能，能够有效补充新增用地指标不足的土地储备机构尤其重要。土地储备影响的是土地一级市场，通过土地的供应映射到地方经济发展、财政收入、产业结构等一系列因素，具有综合性、复杂性特征。《办法》的实施，是以土地储备专项债券的经济效应整合为契机，探索供给侧结构性改革中区域经济发展和产业转型的新途径、新方法。

二、不同时期的土地储备资金制度对地方政府的影响及政策调整

（一）专项债券制度出台前的土地收储状况及政府风险

在《办法》出台之前，地方政府需要大量投入资金到土地收储的前期开发和中后期的储备管理中。征地的主体本应是地方政府，政府应委托土地储备机构行使业务职能，但因为资金等方面的问题，往往不能拨付储备机构启动资金，让储备机构名存实亡;另外，储备机构可以通过向银行抵押储备土地获得贷款。但土地储备融资拿回来的贷款受到《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理暂行办法》制约，只能用于土地收储不能挪作他用，不能直接将之用于扩张城市基建的用途。

所以在实际过程中，地方政府成立地方国有企业融资平台，架空储备机构，以各种方式从地方政府手中低成本取得土地后，以城市建设、发展投融资等名义取得银行贷款，用于地方各种工程项目。这些贷款最终由地方财政担保兜底，当融资平台的贷款总和超过地方财政的负担能力后，通过贷款、发债等实现到期债务的借新还旧方式层出不穷。这就容易导致两个问题：一个是大大地增加了地方政府隐性债务风险;另一个是政府建设开发速度不容易控制，如果超出了市场需求形成泡沫，一旦资金链断裂，会导致银行坏账、引起社会动荡。

（二）专项债券制度出台后的政策调整趋势

针对地方政府绕过土地储备另行组建融资平台的隐性债务风险问题，2016年财政部和国土资源部联合银监会、中国人民银行印发了财综〔2016〕4号文《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确规定土地储备机构不得向金融机构举借土地储备贷款，有土地储备融资需求的土地储备机构要通过发行地方政府债券的方式解决资金筹集问题。理论上的合法合规融资渠道仅留下发行省级土地储备专项债券的政策口子。

但该文件第七点“推动土地收储政府采购工作”，试行土地储备机构可以通过政府采购实施储备土地的前期开发和与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。在实际的过程中，由于相关的细则未配套跟上，导致地方政府有可能通过政府采购的方式，将由土地储备机构取得的专项贷款以政府采购方式合法地注入地方国有企业，把资金进行层层分解，达到挪用的目的。

因此，财政部发布《办法》是承接财综〔2016〕4号文的精神，为土地储备专项债的发行提供了政策细则;为了配套《办法》的实施，财政部继续发布了财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，该通知明令不得将基础设施建设、储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目，直接点明储备土地的前期开发不再属于政府采购范畴，土地收储政府采购工作全面停止探索，使土地储备资金的来源和用处去向更加简化清晰。加上财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会和证监会联合发布的财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，三个文件从融资平台、PPP、土地储备融资、政府购买服务等方面对政府支出责任事项进行了全方位规范，是中央对近几年来政府融资政策从执行层面的强化和纠偏，目的在于严格规范各地地方政府的债务管理，全面禁止各地地方政府变相融资，清理地方债务粗放无序式的增长现象，将各地的债务统筹纳入管理。

三、新形势下改革调整土地储备工作的建议

（一）地方政府在新政策框架下的土地储备工作框架调整

在日益规范的政府融资政策和逐步收紧的金融信贷形势下，改变资金筹集渠道方式势在必行。地方政府作为土地储备专项债券的实际发行人必须摆正定位，明确是专项债券是以项目为基础，未来可变现的现金流收入作为支撑的“一事一清”型还本付息债券，而不是以往可以借新还旧的循环型债券。只有筹集到足额的资金支持，才能够更好地开展土地储备工作，从土地供给到财政收入、从税收结构到产业集聚，逐级发散土地市场的经济效应，更好地支持地方的經济发展需要。