史上最严土地储备新规下包头市土地储备工作探究

田丰

【摘 要】2016年初，财政部、国土资源部、人民银行、银监会等四部委联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），出台了史上最为严格的土地储备制度改革措施。《通知》中明确规定自2016年1月1日起，各地土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，该项政策的出台对于各地土地储备工作产生了深远的影响。本文将对该政策影响进行分析，并结合包头市土地储备工作实际探究相应的工作措施。

【关键词】土地储备；政策；土地储备贷款

一、新规出台的背景

土地储备制度是严格土地管理，落实国家宏观调控土地政策的重要举措，在房地产市场稳定、民生用地保障、经济社会发展等方面发挥了积极而重大的作用。然而，随着近年来我国经济快速发展，土地管理形势发生了较大变化，土地储备制度运行中的一些新的情况和问题也日渐凸显，主要表现为以下几方面：一是由有关企业或融资平台公司成立的土地储备机构，对规范的土地储备机构造成一定的不利影响，土地储备机构亟待规范管理；二是土地储备机构贷款融资难度和风险日趋增大，土地储备贷款政策有待调整完善；三是部分地区土地储备工作不规范。有的地方储备土地入库的标准低，土地产权关系不够清晰。个别地方土地储备资金使用不规范，资金监管不到位，存在地方政府挪用土地储备资金问题。

为进一步规范土地储备机构、加强土地储备业务和资金管理，理清土地储备业务与融资的关系，切实防范可能出现的金融风险，保障土地储备工作规范健康运行，国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合下发了史上最为严格的政策——《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号，以下简称《通知》）。

二、新规对土地储备工作的影响

（一）土地储备融资受限

对土地储备筹资方式，《通知》规定，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，这也是《通知》中最具影响力、变化最大的内容。

对于存量土地储备债务的处置，《通知》要求，对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。

土地储备机构在收购和储备的过程中均有资金需求，而《通知》直接切断了向银行业金融机构举借土地储备贷款这一重要的融资渠道。此外，包头市土地储备中心现有贷款余额中，能够纳入2014年地方债务甄别系统、可通过发行地方政府债务置换的额度为93.01亿元，但目前，部分银行因此举损失利润过多，大多积极性不高；剩余2015年后发放的大量贷款未纳入债务系统，尚无还款来源。加之以上贷款每月还需支付贷款利息，面对当前土地市场低迷的不利形势，仅依靠土地供应回笼资金，难以满足还本付息要求。

（二）土地储备资金来源及使用范围进一步规范

《通知》要求，从2016年1月1日起，土地储备资金仅可以从规定的5种渠道筹集。土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。

在实际工作中，全国许多地区为支持各旗县区建设发展，都存在将部分土地储备资金出借给各旗县区政府的现象，这些资金拖欠少则一年，多至三五年。

（三）土地储备规模控制

《通知》要求，各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。

实践中，地方土地储备规模过大的问题不同程度地存在，有的地方储备的土地甚至未来几年都用不完，土地储备在给自身增加资金负担或给地方增加财务负担的同时，也一定程度上造成了资源闲置与房地产库存积压。而库存压力过大地方必然减少供地，这也成为收储资金回笼更加困难的主要原因之一。

三、新规出台后土地储备工作开展的建议

综上，新规出台后，土地储备工作开展主要面临现有贷款如何偿还和未来土储工作如何开展两大难题。基于此，笔者结合土地收储工作实际进行了深入的思考并提出如下建议：

（一）针对现有贷款如何偿还的建议

1.研究探索发行地方政府债券进行置换。

按照《通知》有关内容，对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。但是按照《关于加强地方政府性债务管理的意见》及《预算法》的有关规定，发行债券是有限额和审批的，并非地方政府想发行多少就发行多少，想何时发行就何时发行。为了维护政府的良好信誉，因此，应由政府督促财政部门尽快深入研究债券置换政策，在规模和速度上予以倾斜，确保银行贷款足额按期归还；同时，政府应加强同金融机构沟通协调，共同推动储备债务置换工作顺利进行，预防违约现象发生。

2.加快土地供应进度，及时回笼收储资金。

按照《通知》中“现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度”的要求，要在缩减土地收储规模的同时，一方面应积极借助“外脑”努力提升储备土地项目策划水平，强化土地包装和推介，推进库存储备土地供应，尽快回笼收储资金；另一方面政府应进一步推进使用土地储备资金实施的项目区的征拆进程，尽快形成可出让的“净地”，及时回笼收储资金。

3.加大拖欠、占压资金的追回、追缴力度。

储备资金长期拖欠和占压，无法及时回笼，对于背负巨大还本付息压力的储备中心无疑是雪上加霜。以新都市区收储项目为例，自2006年始，储备中心在该项目已投入收储资金共约70亿元，仅回笼约10亿元，尚有60亿元资金缺口，而用于该项目的收储资金均为银行贷款，均须还本付息。土地储备机构是地方政府实现宏观调控土地市场的重要部门，在城市建设中发挥了非常重要的作用。因此，应由政府责成已占用储备土地的单位尽快足额缴纳土地价款，回笼收储资金。

（二）针对未来土地收储工作如何开展的建议

《通知》第七条明确“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相關的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”鉴于此，笔者认为，针对公益性项目，应当采取公私合营模式（PPP模式）实施，以提高效率，降低风险，减轻政府初期建设投资负担和风险。以包头市新都市区为例，在该区域内规划建设的国际医院、博物馆、城市展览馆、文化艺术中心等公益性项目，可研究探索PPP模式实施；针对经营性项目，应当采取土地一级开发模式实施。由政府加大对经营性项目土地开发的招商引资力度，吸引社会资金投入，鼓励土地一级开发与二级开发联动，最终通过政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，推动项目落地。