加快新疆兵团与地方全面融合发展的思考

白萍 张晓毅

摘 要：新时期中央和新疆维吾尔自治区党委、政府以及兵团对兵地融合发展赋予了新的内涵，兵地融合迈入了加速发展、高层次全面融合的新阶段。兵地融合发展过程中还存在着城市建设规划不协调，水、电、土地资源管理等方面还存在着一些突出矛盾和问题难以解决。提出了加快推进兵地融合发展需加强兵地融合发展的顶层设计和组织协调保障，明确兵地融合发展方向和目标等八条加快推进兵地融合发展的措施建议。

关键词：兵地融合 融合发展 新疆自治区 生产建设兵团

新疆生产建设兵团现有14个师176个农牧团场，各师、团“点状式”分布于自治区的13个地州市周围，其中有9个师的师部与地州首府共驻一个城区。由于采用两种不同管理体制且兵团没有完整的土地、水、矿产资源等自然资源支配能力，在较长一段时期内，兵地地方保护主义严重，市场行政性条块分割，经济结构趋同，低水平重复建设严重。随着人口的增长，利用资源开发资源的矛盾也日趋突出，不仅浪费资源阻碍了生产力的发展，也不利于加强兵地融合，在一定程度上也制约了区域经济社会的发展。

2014年4月30日，习近平总书记在新疆视察时指出：“要壮大兵团综合实力，提高维稳戍边能力，促进兵地融合发展”。兵团是新疆的重要组成部分，新疆工作在党和国家全局中的特殊重要性决定了兵团在新疆存在的必要性。在新疆组建担负屯垦戍边使命的兵团，是党中央治国安邦的战略布局，是强化边疆治理的重要方略。因此，深化兵地融合发展，既是一项长期的战略任务，又是一项紧迫的现实需要，既是一项重大的政治要求，也是兵地双方的共同需要，更是实现新疆社会稳定和长治久安总目标的要求。深化兵地融合发展，事关全局、事关根本、事关长远。

一、新疆兵地融合发展现状

从新疆地方与兵团半个多世纪的发展历程看，兵地关系从1954年兵团成立以来经历了互助期、合并发展期、竞争合作期到现在的融合发展期四个阶段，而当前的兵地关系处于兵团恢复以来最好时期，兵地融合迈入了加速发展、全面融合的新阶段。

1994年，兵团十三师与哈密地区率先提出“融合各方优势，寻求共同发展”“打破条块分割，淡化模糊界限”的战略思想，走出了一条变力量型融合为利益型融合的融合发展之路，创造了“哈密经验”。之后，兵团和乌鲁木齐市政府分别批准了《兵团十二师与乌鲁木齐经济技术开发区经济合作框架协议》及《实施细则》，乌鲁木齐市和十二师融合发展迈出重要步伐。2012年七师与奎屯市构建了统一建设、共同管理、互利互动、融合发展、共建共赢的“天北模式”。这些形式不同的模式为新疆兵地进一步融合积累了良好的经验。

近年来，特别是2017年推进兵团深化改革的中央3号文件和自治区党委12号文件下发后，自治区深入贯彻党中央关于支持兵团发展改革的重大战略部署，按照“统一规划、合理布局、突出重点、有序开发”原则，支持兵团融入国家“一带一路”建设，将兵团纳入自治区“丝绸之路经济带”核心区建设总体规划和行动计划，逐步推进重要规划由自治区统筹、兵团参与，共同制订共同实施。自治区大力支持兵团财政管理体制改革，组织了财政、税务、人行、工商、国土等部门联合推进兵团财政体制改革，研究制定了自治区和兵团财政管理体制划分、兵团辖区税收入库办法等，顺利推进了兵团财政体制改革。大力支持和加快对兵团“政”的职能建设，2018年，自治区将2190项行政职能和行政执法权授予兵团并正式实施，使得兵团行政职能和职权更加完善。同时，兵地在维护社会稳定，共筑生态安全屏障，共建共管共享重大基础设施建设和公共服务等方面融合发展不断深化，经济领域融合发展不断拓宽。

2016年12月召开的自治区党委经济工作会议上和2017年1月召开的兵团党委六届十七次全会上，自治区和兵团都将促进兵地融合发展作为一项重要的任务进行了要求和部署。陈全国书记在会上指出“兵地双方要牢固树立‘一盘棋思想，进一步健全兵地战略规划实施协调和重大问题协商机制，深入推进兵地经济、文化、社会、干部人才、维护稳定等方面的融合，做到兵地一家亲、心连心。”兵团政委孙金龙在报告中提出兵团“要主动融入新疆大局，深入推进兵地融合发展，在维护新疆社会稳定中发挥特殊作用，推动兵地融合发展常态化长效化。”2017、2018年自治区主席雪克来提·扎克尔所作的《自治区政府工作报告》中明确要求各级政府牢固树立“兵地一盘棋”思想，支持兵团在维护新疆社会稳定和实现长治久安中承担更大责任，更好地发挥稳定器、大熔炉、示范区的特殊作用。这标志着新的历史时期，中央和自治区党委、政府以及兵团对兵地融合发展赋予了新的内涵，提出了新的要求和方向，在兵地双方高层共识的推动下，兵地融合迈入了加速发展、高层次全面融合的新阶段。

二、新疆兵地融合发展存在的主要问题

目前来看，兵地融合发展情况整体较好，各项工作正在有力有序有效开展，但也存在一些突出的矛盾和问题，难以解决。如有兵地毗邻地区市政建设规划执行上有偏差，难以达成共识;产业规划发展方面不尽协调，低水平重复建设、恶性竞争现象较多;部分兵地交通规划建设管理不协调，存在断头路、交通衔接不畅现象;水、电资源建设管理和土地确权等方面，存在较多争议的问题等。如霍尔果斯市和兵团61、62团的融合发展存在的问题就较为具有代表性。

霍尔果斯市于2014年6月26日经国务院批准成立的县级市，区域内含四个街道、两个乡镇场、兩个兵团团场（61团、62团）。其中两个团场面积1187.66平方公里，占全市土地面积62.2%。市域范围含霍尔果斯经济开发区口岸园区和兵团分区，口岸园区20平方公里，兵团分区10平方公里，两者地块也紧密相连，口岸园区由霍尔果斯经济开发区管委会管理，兵团分区由农四师管理。霍尔果斯市城区（暨经济开发区口岸园区）与62团区域紧密相连，虽然团场区域在市域辖区内，但属兵团建制，互不隶属。近年来，随着霍尔果斯市城区（即霍尔果斯口岸园区）经济快速发展，其与61、62团在人员就业、经济和社会交流和交往不断加深。部分兵地割据管理问题经过协商也得到了有效化解，如双方在边境防控方面形成了混编联勤机制，对位于中哈霍尔果斯国际边境合作中心的兵地土地，“天盛国际中心项目”等双方就统一规划、统一管理达成一致认识并执行等等。但是，目前仍在水、电、土地资源利用方面还存在一些难以达成共识的问题和矛盾，制约了区域经济的进一步发展：

一是市域范围内兵地规划建设不统一严重制约兵地经济社会健康发展。霍尔果斯同62团团场紧邻，因兵地建设规划不统一，造成一渠之隔（东风干渠）的两地道路、桥梁、绿化等公共服务设施建设衔接不到位，功能区分布杂乱、重复建设、产业规划不统一，产业同质化竞争，产业布局不统一等。如62团在亚欧路与青岛路交口西北侧建设项目“中科·建安建材家居市场”，该项目用地为市场类用地，而《霍尔果斯市城市总体规划（2016-2030）》中，该用地为体育用地。双方在旅游路线规划，旅游产品打造、旅游基础设施建设方面各自为战，没有形成合力等。二是霍尔果斯市城市建设用地不足，因兵地体制制约，土地置换困难，发展受限。霍尔果斯市城区四周属于62团土地，市区同所辖两个乡镇被62团区域分隔，市域发展空间受限。近年来，随着霍尔果斯经济快速发展，市区“无地可用”矛盾日益凸显，目前霍尔果斯市区（暨口岸园区）可供土地仅剩6500亩，随着城区人口增长，面临教育、卫生方面大量民生配套公共设施建设，霍尔果斯发展土地制约矛盾突出。而双方土地置换是一条可行之路，但受体制制约开展难度较大。三是供电管理方面历史遗留问题难以解决。霍尔果斯园区内珠海路以北为霍尔果斯供电公司供电范围，珠海路以南为兵团四师供电范围，目前国网霍尔果斯市供电公司在市政府统一组织下完成整个园区的电力建设规划，但因历史问题整个园区供用电实施困难。霍尔果斯市莫乎尔牧场现由四师电力公司供电，该段线路老化问题长期得不到兵团解决，2015年牧民联名上书要求由霍尔果斯市供电公司供电，因营业区历史问题，四师供电公司不同意由霍尔果斯市供电公司拉网等。

以上兵地融合发展中存在的问题，是矛盾和问题表现比较集中体现的几个方面，究其深层次原因，主要还是由于兵地各自行政干预强化了各自经济运行体制的独立性，加大了融合的排他性;兵地融合运行机制不顺畅，缺乏健全的领导机构和有力的宏观调控机制;促进兵地关系良性、全面发展的利益联结机制尚未形成等。

三、加快推进新疆兵地全面融合发展的建议

（一）创新体制机制，加强兵地融合发展的顶层设计和组织协调保障

加强组织领导，从国家、自治区党委、兵团层面明确自治区和兵团及各级政府（师、团）在参与兵地融合过程中的权利与责任。加强和充实兵地融合发展工作领导小组，领导小组组长由自治区党委主要领导担任，设立领导小组常设办事机构（办公室），配备专职工作人员，充分发挥兵地融合发展领导小组和联席会议制度作用，研究兵地战略规划和发展改革中的重大问题，对兵地融合发展工作进行统筹规划、宏观指导、综合协调、督促检查，统一领导全区兵地融合深度发展工作。在国家及各部委层面、自治区和兵团层面、地州市和各师层面、县市和团场层面建立兵地定期协商和交流共建机制、重大问题一事一议机制等，实现分级管理、分级负责，统筹协调。整合现有资源和资金，在组织协调上全面保障、组织实施促进兵地融合发展的各项行动。

（二）统一认识，明确兵地融合发展方向和目标

尽早出台指导性文件，明确发展方向和目标。在充分调研的基础上，摸清当前兵地融合发展情况，以问题为导向，尽早制定出台推进兵地融合发展工作的指导性文件，明确兵地融合发展的方向和目标，确立兵地融合发展体制机制，提出推动兵地融合发展工作的重点任务和保障措施等，并建立兵地融合发展工作督查、考核评估机制。

（三）加强顶层设计和规划，破除体制机制障碍实现兵地统一规划

以发挥各自优势、资源共享为原则，打破分割壁垒，力争做到经济社会发展规划、基础设施及公共服务设施等兵地统一规划、统一建设。统一规划方面，主要包括经济社会发展总体规划（五年发展规划、区域发展规划、长远发展规划等）、城乡建设规划、基础设施建设规划（水利、电力、交通、信息、通讯、口岸建设规划等）、公共服务设施建设规划（卫生、科技、教育、人才、文化设施、广播电视设施、社会福利设施建设规划等）、产业发展规划（三次产业的发展与布局、产业联合、园区建设规划等）、生态环境保护规划、矿产资源开发规划等，兵地双方应统筹规划、联合编制、统一实施。

（四）解决遗留问题，加快推进兵地基础设施互联互通

加强统一建设，兵地共用的道路、水利设施、医院、学校、文化设施、广播电视设施、社会福利设施、城镇建设、园区建设、口岸设施建设等，兵地应努力实现统一投资、统一设计、统一施工，不搞重复建设，不搞人为分割。坚持兵地交通、水利、能源、通信等重大基础设施建设互联互通、共建共管、共用共护，提高基础设施的使用效率，避免重复建设造成资源浪费。加快推进兵地交通互联互通，做好兵地道路衔接，打通断头路，不断完善路网结构。支持和协调解决兵团向南疆发展的水资源保障，支持兵团参与电气化新疆建设及重点能源建设项目，加快推进兵地通信建设等。在社会服务共享上积极探索，坚持就业为本，突出教育优先，加大民生保障，建立健全兵地科技、教育、卫生、服务体系共建共享机制，加强兵地教育、医疗、科技和就业等领域交流合作。

（五）以经济融合为切入点，积极发展兵地经济融合多元化模式

兵地经济的融合是兵地融合发展的催化剂和切入点。兵地融合经济，易于操作，容易实现，双方受益明顯，一直以来也是兵地融合发展的重要领域。实现兵地经济融合发展，一是要树立兵地经济发展“一盘棋”的思想，建立兵地资源共享、优势互补、协调发展机制，统筹安排资源、人才、资金等生产要素，实现兵地产业发展共赢。二是要坚持市场经济原则，淡化体制问题带来的条块分割的观念，兵地不作市场分割，不设人为门槛，不搞无序竞争。按照市场经济规律，平等、公正、有序参与市场运作，形成统一的大市场，强调区域经济的共生性和互惠性。三是要积极调整兵地产业结构，合理布局生产力，联合开发利用资源，避免低水平的重复建设造成浪费，大力推进兵地文化、旅游产业融合发展。四是要着力推进兵地产城融合、园区共建、企业相互持股，支持各师、团场、连队与地方联合办企业、办合作社，支持重点龙头企业跨兵地发展，构建兵地优势互补、开放共赢的产业体系。继续深化现有的开发区共建、项目共建、企业兼并重组等融合模式，积极探索新的模式。