重庆市PPP模式发展现状研究

摘 要：重庆市入库PPP项目共计30个分布在8个行业且处在不同阶段，其中22个项目采用BOT模式，在城市基础设施建设方面发挥了巨大的作用。现有项目存在行业分布集中运作模式单一、项目管理能力有待提高和政府部门对PPP认识不足等问题。推进重庆市PPP模式健康发展，必须进一步拓宽PPP机制的应用范围，引入创新金融工具进一步提升PPP项目的运作效率，提升人才队伍的素质增强项目管理能力，深化对PPP的认识构建完善的PPP政策体系。

关键词：PPP模式 政府债务 重庆市

PPP（Public-Private Partnership）意为公私合作伙伴关系。中国PPP模式是在地方政府债务改革的背景下提出的，是供给侧结构性改革重要的制度供给，是纾解地方财力短缺的优选途径。通过对重庆市PPP模式在库项目的分析，以期推进PPP模式健康发展，促进重庆经济的健康发展。

一、重庆市PPP模式发展现状数据来源基于全国PPP综合信息平台，数据截止时间2018年10月31日

（一）入库数量与规模分析

截止2018年10月31日，重庆市入库项目30个，项目规模达到了8381218万元。2016年，项目入库数量为11项，项目金额为5336598万元。受财办金[2017]92号文等入库合规性审查等规范性文件影响，2017年入库项目少只有5项，项目金额也最少仅为781558万元。2018年虽然入库项目增多，有14项，但是项目金额较少2263062万元，远远低于2016年。可见PPP项目受政策影响较大。

（二）行业分布分析

按照全国PPP综合信息平台项目库的分类方法，重庆市的PPP项目分布在8个行业中，分别是城镇综合开发、交通运输、旅游、生态建设和环境保护、市政工程、水利建设、文化和其他。其中城镇综合开发2项，金额827624万元;交通运输9项，金额4159985万元;旅游2项，金额462553万元;生态建设和环境保护3项，金额196694万元;市政工程10项，金额2145490万元;水利建设2项，金额436887万元;文化1项，金额121985万元;其他1项，金额30000万元。其中市政工程和交通运输PPP项目入库数量与规模远高于其他行业项目。PPP在城市基础设施建设方面发挥巨大的作用。

（三）阶段分布分析

在库项目30项，其中处于采购阶段6项，项目规模占比16.35%，进入执行阶段的项目有16项，项目规模占比44.89%，其余8项处于准备阶段，项目规模占比38.76%。储备库中，处于识别阶段的项目18项，项目规模5039075万元。

（四）运作方式分析

重庆市PPP入库项目的运作方式为单一的模式，30个项目中有22个项目采用BOT模式，PPP发展呈现出运作模式单一的特点。在PPP项目识别与准备阶段，应充分考虑项目特点，灵活运用多种运作方式并积极创新金融工具，提升PPP项目的运作效率。大多数PPP项目均涉及建设内容，因此采用BOT模式的项目数量最多，占入库项目总数的73.33%，在发改投资〔2017〕1266号文的推动背景下，应进一步关注存量资产的盘活。

（五）回报机制分析

从回报机制角度看，已入库项目中，采用了政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种方式。其中政府付费和可行性缺口补助项目数量都为13项，采取使用者付费的项目仅有4项。政府付费项目规模3578304万元，规模占比42.69%，可行性缺口补助项目规模3602398万元，规模占比42.98%。可见在PPP项目中，政府仍然承担较大的支出责任，因此政府应加强对政府付费类项目的审查。同时应注意挖掘项目收益点，强调按效付费，避免PPP项目沦为地方政府变相融资的工具，从而违背PPP模式缓解政府债务压力的初衷。

二、重庆市实施PPP项目的困难和不足

（一）现有项目行业分布集中，运作模式单一

目前已入库的PPP项目主要集中在市政工程和交通运输领域，两者合计规模6305475万元，占比达到75.23%，在旅游、生态建设和环境保护等领域的项目较少。项目的运作模式单一，以BOT为主，占入库项目总数的73.33%，其他运作模式涉及很少。

（二）项目管理能力有待提高

PPP项目的评审和管理有着严格的论证和规范的流程，既涉及到专业知识要求较高的物有所值评价、财政承受能力论证、项目绩效评价等技术性工作，又涉及操作复杂的流程。从发起项目到项目评估入库就经历很长的时间，大型工程建设需要的时间就更长。政府和项目实施机构需要大力引进和培训具备专业知识和实践经验的人才以满足需求。

（三）政府部门对PPP认识不足

目前国内针对PPP在理论和实践层面都展开了系统的研究，但在地方政府对PPP认识还局限于上级部门政策制度的传达和执行，缺少更具特色的方案设计、体系构建来进行PPP模式运营，挖掘社会资金潜力的对策研究。PPP作为融资手段，能弥补地方财政的不足，但更深层次的PPP是一种公共产品私人提供的尝试和一场公私共治的市场化改革。地方政府转变观念，提高认识，科学定位是积极推进PPP模式的有力保障。各地方层面相关PPP项目规章的制定应充分考察本地区的实际情况，地方政府的优惠政策和限制条件等，不可直接把国家总的纲领性的文件或其他地区发展良好的PPP项目模板直接照搬到本地使用。

三、重庆市推进发展PPP模式健康发展的对策

经过国务院43号文、财政部76、113、50号文的完善，已经形成了完整的实施框架。在PPP项目框架基本成型的背景下，推进PPP模式健康发展的侧重点主要是拓宽PPP机制的应用范围和提升PPP项目的运作效率。

第一，进一步拓宽PPP机制的应用范围。目前PPP案例集中在轨道交通、高速交通、供水、供热、供电等项目方面。2016年底国家发改委发布了《国家发展改革委农业部关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，推动涉农项目采用PPP模式，如高标准农田建设、现代渔港、农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展等。涉农PPP项目与交通、供水、供热、供电等项目并没有本质上的不同，且享有较多的配套支持政策，具有广阔的发展空间。

第二，引入创新金融工具，进一步提升PPP项目的运作效率。除了项目建设期可以采用的企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式融资以外，还可以采用设立私募基金、引入战略投资者等方式拓宽融资渠道。

第三，提升人才队伍的素质，增强项目管理能力。通过专业化的培训内容，多样化的培训方式，提升人才队伍的知识素质和道德素養，增强工作能力，提升效率。加强PPP项目机构库和海内外专家库建设，提升管理专业水平。

第四，深化对PPP的认识，构建完善的PPP政策体系。不断深化对PPP的认识，结合本地区的政治经济环境，出台本地区的PPP项目资源配置支持政策，优化流程，建立健全PPP模式动态监管机制。

参考文献：

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（胡欣，重庆工商大学融智学院）