地方性法规文本质量研究

俞荣根

摘要：2007年6—12月，重庆市社科规划项目《地方人大立法后评估制度研究》课题组从立法必要性、地方特色、法制统一、权力配置、技术规范五个方面，对重庆市当时有效的160件地方性法规文本进行量化评估，平均得分83.09，得90分以上的法规有9件，70分以下的4件，60分以下为零。五项质量要素中，地方特色所得比例最高，技术规范次之，立法必要性居第三，权力配置为第四，法制统一排在末位。在一定程度上说明，重庆市地方性法规文本所反映的地方特色比较鲜明，讲究立法技术，但在突出地方特色和注重地方立法创新中还须更加注意法制统一，科学地处理好权利与权力的关系，严格防止部门权力的立法扩张。

关键词：质量；地方性法规；文本

中图分类号：DF127文献标识码：A DOI：10.3969／j.issn.1001—2397.2009.04.02

对地方性法规文本进行质量评估是地方性法规立法质量后评估工作的一项重要内容。这项工作理论性强、难度高、工作量很大。我们于2007年6-12月间，前后组织三批人大代表、法学专家、律师对重庆市当时有效的160件地方性法规文本进行三轮量化评估，现将评估情况整理如下。

一、构成地方性法规文本质量的基本要素及其量化方案

2007年6月，课题组邀请部分重庆市人大常委会立法咨询专家，以及西南政法大学、重庆大学法学院、重庆市委党校法学教研室、重庆社会科学院法学研究所等法学、法律实务专家30多人，召开“地方性法规质量评估研讨会”，着重研究探讨“构成地方性法规文本质量的基本要素及其量化方案”建议稿。

与会专家认为，地方性法规文本质量是由一些基本要素构成的，为了便于评价和比较，对这些基本要素可以进行量化处理。经过筛选，最后确认了五个方面及其分值：立法必要性，15分；地方特色，20分；法制统一，25分；权力配置,25分；技术规范，15分。每项基本要素中又分解出若干因子，总计有37个小项，并一一配置了分值。满分为100分。随即制作了《地方性法规评估计分参考标准》。

二、对重庆市地方性法规文本质量进行量化评估

接着，我们对截止2007年5月有效的重庆市地方性法规共160件进行分类，并以10件为一组，共16组法规，邀请专家按照《地方性法规评估计分参考标准》计分项目和标准，对每件法规进行独立的定量分析、判断和计分，并对所评估的法规给出书面评估意见。为了尽量做到评诂的客观性、公正性、科学性、全面性，在量化评估方法上作了技术设计，做到对每一件法规先后由三位不同的专家进行评诂，这样，160件法规按照同一个评估计分参考标准分别进行了三轮评估。

对160件法规文本的量化评估工作从2007年6月启动至12月底结束，历时半年多，邀请参加评估工作的专家达35位之多，另有各大学法学院、社科院法学所、律师事务所等17家以单位名义组织各自专家参加评估。

三、量化评估数据的处理

三轮量化评估的数据出来以后，我们对评分结果进行了技术处理，形成了第一、二、三轮《重庆市地方性法规文本质量评诂专家计分汇总表》，以及《重庆市地方性法规文本质量评估结果平均分值总表》和《重庆市地方性法规文本质量评估结果平均分值分布情况表》。

四、量化评估的结果及其分析

(一)对“立法必要性”评估结果的分析

三轮评估综合平均得分是12.68分，占该项目总分值的84.5％。其中有17件法规同时得到专家给予的满分，综合得分在9分以下(含9分)的有4件，最低分为7.33分。由此可以看出，评估专家对重庆市法规的立法必要性总体上持肯定态度。

1在“立法必要性”上得满分的17件法规是：《重庆市人大常委会讨论、决定重大事项的规定》、《重庆市市级预算监督条例》、《重庆市人民代表大会议事规则》、《重庆市人大常委会议事规则》、《重庆市授予荣誉市民称号条例》、《重庆市行政执法责任制条例》、《重庆市行政执法监督条例》、《关于市人民政府规章设定罚款限额的规定》、《重庆市罚款和没收财物管理条例》、《重庆市行政事业性收费管理条例》、《重庆市惩治拐卖妇女儿童条例》、《重庆市实施<集会游行示威法>办法》；《重庆市散居少数民族权益保障条例》；《重庆市职工权益保障条例》；《重庆市失业保险条例》；《重庆市国有企业法定代表人离任审计条例》；《重庆市实施<长江三峡工程建设移民条例>办法》。

在“立法必要性”上得分排名在后的法规是：《重庆市乡镇企业股份合作制条例》，7.33分；《重庆市实施《乡镇企业法》办法》，8分；《重庆市农村机电提灌管理条例》和《重庆市饲料和饲料添加剂管理条例》都得8.67分；《重庆市基层法律服务条例》和《重庆市实施《红十字会法》办法》都是9分；《重庆市城镇房地产交易管理条例》，9.33分；《重庆市市容环境卫生管理条例和重庆市爱国卫生条例》均为9.67分；《重庆市合同格式条款监督条例》和《重庆市建设工程勘查设计管理条例》都是10分。

(二)对“地方特色”评估结果的分析

160件法规综合平均得分为17.18分，得18分以上的有54件，其中有2件法规得满分。15分以下的有12件，占总法规数的7.5％。由此可以看出，绝大多参评专家认为重庆市现行地方性法规的地方特色较为显著。

1在“地方特色”上得分排名在前的法规是：《重庆市市容环境卫生管理条例》和《重庆市农村初级卫生保健条例》均得20分，并列第一。《重庆市散居少数民族权益保障条例》，19.67分。其余有8件法规得19.33分：《重庆市妇女权益保障条例》、《重庆市实施<归侨侨眷权益保护法>办法》、《重庆市实施(残疾人保障法)办法》、《重庆市计量监督管理条例》、《重庆市村镇规划建设管理条例》、《重庆市公路养路费征收管理条例》、《重庆市中医条例》、《重庆市人口与计划生育条例》。

2在“地方特色”上得分排名靠后的法规是：《重庆市城镇房地产交易管理条例》，11.33分；《重庆市医疗机构管理条例》，12.33分；《重庆市城市房屋拆迁管理条例》和《重庆市集体合同条例》都是12.67分；《重庆市实施<种子法>办法》和《重庆市禁止非法增加企业负担条例》同为13.33分；《重庆市农业投资条例》，13.67分；《重庆市司法鉴定条例》和《重庆市实施<野生动物保护法>办法》都得14.33分；得14.67分的有3件：《重庆市城市房地产开发经营管理条例》、《重庆市预防控制性病艾滋病条例》、《重庆市职业介绍管理条例》。

(三)对“法制统一”评估结果的分析

所有法规综合平均得分为19.73分，占总分值的79.82％。有95件法规叠加综合平均得分在20

至23分之间，15分以下的仅有3件。这说明重庆市制定的法规与上位法基本保持一致。

1在“法制统一”上得分较高的法规是：《重庆市人民代表大会议事规则》、《重庆市实施(国家赔偿法)办法》和《重庆市失业保险条例》同为22.67分；《重庆市人大常委会议事规则》和《重庆市散居少数民族权益保障条例》都得22.33分。另有18件法规得21.67分：《重庆市人大地方立法程序规定》、《重庆市实施<代表法>办法》、《重庆市市级预算监督条例》、《重庆市实施(归侨侨眷权益保护法>办法》、《重庆市实施(档案法>办法》、《重庆市查禁卖淫嫖娼条例》、《重庆市农业机械管理条例》、《重庆市林业行政处罚条例》、《重庆市绿化条例》、《重庆市林地保护管理条例》、《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》、《重庆市科学技术投入条例》、《重庆市促进科技成果转化条例》、《重庆市农村初级卫生保健条例》、《重庆市人口与计划生育条例》、《重庆市遗体捐献条例》、《重庆市体育市场管理条例》、《重庆市公共体育场馆条例》。

2在“法制统一”上得分排名落后的法规是：得13.33分有2件：《重庆市农业投资条例》和《重庆市禁止非法增加企业负担条例》；《重庆市城市房地产开发经营管理条例》得14.33分；《重庆市城市房屋拆迁管理条例》和《重庆市人才市场管理条例》均为15分。《重庆市合同格式条款监督条例》和《重庆市实施<国家通用语言文字法)办法》都是15.67分；得16分的有3件：《重庆市农村合作经济组织承包合同条例》、《重庆市集体合同条例》、《重庆市实施<长江三峡工程建设移民条例)办法》。

(四)对“权力配置”评估结果的分析

统计结果显示，所有法规综合平均得分为20.68分，最高得分为24.33分，最低得分为13.33分，15分以下2件。这表明，现行法规在公权与私权、权力与权利、政府与市场的关系处理上比较适当，设定的执法自由裁量权幅度及范围比较合理，执法主体设置及权力配置的比较得当，执法部门的职责划分比较明确、合理，权利与义务的配置比较平衡、合理，创设的行政处罚较好地体现了“过罚相当”原则。

1在“权力配置”上得分较高的法规是：《重庆市公证条例》得24.33分；《重庆市人大地方立法程序规定》、《重庆市人大常委会关于规范性文件备案审查的规定》、《重庆市散居少数民族权益保障条例》和《重庆市消防条例》共5件都得24分。得23.33分也有5件：《重庆市人大常委会关于地方性法规解释的规定》、《重庆市人大常委会讨论》、《决定重大事项的规定》、《重庆市实施<选举法>细则》，《重庆市实施<档案法>办法》、《重庆市国家教育考试条例》。

2在“权力配置”上得分排名靠后的法规是：《重庆市集体合同条例》，13.33分；《重庆市城市房屋拆迁管理条例》，14分；《重庆市禁止非法增加企业负担条例》，15.67分；《重庆市行政执法责任制条例》和《重庆市国有企业法定代表人离任审计条例》，均得16.67分；《重庆市植物检疫条例》，17分；《重庆市高等级公路管线工程建设管理条例》，17.33分；《重庆市预防控制性病艾滋病条例》和《重庆市爱国卫生条例》，都是17.67分。

(五)对“技术规范”评估结果的分析

160件法规综合平均得分为12.81分，占该项总分的85.4％。综合得分12分以下的法规有32件。这说明重庆市的立法技术和水平得到专家的充分肯定。

1在“技术规范”上得分较高的法规有：《重庆市气象灾害防御条例》、《重庆市实施<母婴保健法>办法》、《重庆市实施<红十字会法>办法》、《重庆市实施(长江三峡工程建设移民条例>办法》，这4件都得14.67分。接下来是14.33分的有5件：《重庆市实施<档案法>办法》、《重庆市饲料和饲料添加剂管理条例》、《重庆市农业机械管理条例》、《重庆市市容环境卫生管理条例》、《重庆市专业技术人员继续教育条例》。再接下来是14分的，有13件：《重庆市散居少数民族权益保障条例》、《重庆市宗教事务(管理)条例》、《重庆市台湾同胞投资保护条例》、《重庆市河道管理条例》、《重庆市水资源管理条例》、《重庆市计量监督管理条例》、《重庆市建设工程勘查设计管理条例》、《重庆市物业管理条例》、《重庆市天然气管理条例》、《重庆市医疗机构管理条例》、《重庆市献血条例》、《重庆市人事争议仲裁条例》、《重庆市失业保险条例》。

2，在“技术规范”上得分排名在后的法规是：《重庆市实施<乡镇企业法>办法》和《重庆市高等级公路管线工程建设管理条例》都为9分；《重庆市实施(农业技术推广法)办法》和《重庆市集体合同条例》都是10.33分；《重庆市实施(代表法)办法和重庆市城市房屋拆迁管理条例》同得10.67分。得11分的有7件：《重庆市人大地方立法程序规定》、《重庆市统计管理条例》、《重庆市农业投资条例》、《重庆市农村合作经济组织承包合同条例》、《重庆市乡镇企业股份合作制条例》、《重庆市实施<农村土地承包法>办法》、《重庆市禁止非法增加企业负担条例》。

五、五项文本质量构成要素的综合排名分析

从理论上分折，某件法规在5个单项中都排在前10名，应视为文本质量最优，有4个单项前10名者次之，余类推。同理，某项法规在5个单项中都掉入后10名者，应视为文本质量最差，掉4个单项在后10名者列次等，余类推。经排比，在5个单项中排在前10名的法规中，有11件法规在2个单项中得分为优，有2件法规在3个单项中排人前10，有1件法规在5个单项中均名列前矛。这些法规分别是：

五项全优者1件：《重庆市散居少数民族权益保障条例》。

三项得优者2件：《重庆市实施(档案法>办法》、《重庆市失业保险条例》。

二项得优者11件：《重庆市人大地方立法程序规定》、《重庆市人大常委会讨论、决定重大事项的-规定》、《重庆市市级预算监督条例》、《重庆市人民代表大会议事规则》、《重庆市人大常委会议事规则》、《重庆市实施(归侨侨权益保护法>办法》、《重庆市农业机械管理条例》、《重庆市计量监督管理条例》、《重庆市市容环境卫生管理条例》、《重庆市农村初级卫生保健条例》、《重庆市实施<长江三峡工程建设移民条例>办法》。

再来看看排在后10名的情况。

四项在后10名者3件：《重庆市城市房屋拆迁管理条例》、《重庆市集体合同条例》、《重庆市禁止非法增加企业负担条例》。

三项在后10名者1件：《重庆市农业投资条例》。

二项在后10名者有10件：《重庆市基层法律服务条例》、《重庆市农村合作经济组织承包合同条例》、《重庆市乡镇企业股份合作制条例》、《重庆市实施<乡镇企业法>办法》、《重庆市合同格式条款监

督条例》、《重庆市城市房地产开发经营管理条例》、《重庆市城镇房地产交易管理条例》、《重庆市高等级公路管线工程建设管理条例》、《重庆市预防控制性病艾滋病条例》、《重庆市爱国卫生条例》。

六、重庆市地方性法规文本质量的总体评价

将上述五个大项中每件法规的得分相加，便得到该法规的总分，对总分进行划段处理后显示，参评的重庆市地方性法规文本质量量化评诂总体结果为：160件法规平均分值为83.09分；得分在80分以上(含80分)的法规有118件，占绝大部分，比例达到78.12％；60分以下为零。其中，90分以上(含90分)的法规有9件，占5.63％，最高为95分，有1件；80～89分的109件，占72.49％；70-79分的29件，占18.125％；70分以下的仅4件，占2.5％。

图示如下：

总的说是两头小，中间大。这表明，重庆市现行法规文本质量总体上是比较好的，绝大多数法规文本在优良档次上，但相当一部分法规文本存在不同程度的瑕疵，需要修改的数量不小，立法质量有待进一步提高。

1得分在90分以上的9件法规是：《重庆市散居少数民族权益保障条例》得95分；《重庆市人民代表大会议事规则》和《重庆市人大常委会议事规则》均为91.67分；《重庆市实施(归侨侨眷权益保护法>办法》和《重庆市实施(残疾人保障法>办法》同是91分；《重庆市液化石油气经营管理条例》，90.33分。其余三件得90分：《重庆市人大常委会讨论、决定重大事项的规定》、《重庆市市级预算监督条例》、《重庆市消防条例》。

2得分在70分以下的4件法规是：《重庆市职业介绍管理条例》，65.33分；《重庆市城市房屋拆迁管理条例》，66分；《重庆市禁止非法增加企业负担条例》，66.67分；《重庆市农业投资条例》，69.33分。

还有一组值得关注的数字是，在立法必要性、地方特色、法制统一、权力配置、技术规范五个大项中，160件法规各所得平均分值在其应得分值中的比例分别为：84.53％、85.9％、78.92％、82.72％、85.4％。

从图示可知，重庆市160件地方性法规的五项质量得分中，地方特色所得比例最高，技术规范次之，立法必要性居第三，权力配置为第四，法制统一排在末位。在一定程度上说明，重庆市地方性法规文本所反映的地方特色比较鲜明，能遵循法律规范，讲究立法技术，但在突出地方特色和注重地方立法创新中还须更加注意法制统一，科学地处理好权利与权力的关系，严格防止部门权力的立法扩张。