韩国学前教育一体化进程与发展方向及启示

李晓华

一、二元化的韩国学前教育体系

韩国学前教育至今已有超过一百年的发展历史。1913年殖民时期韩国人自己创办了历史上第一所面向韩国幼儿的幼儿园（为Kindergarten）。20世纪90年代，托幼中心（Childcare Center）蓬勃发展起来，一时间出现了很多提供一日12小时保育服务的幼儿保育机构。至此，韩国学前教育就一直沿着幼儿园和托幼中心两个轨道独立发展，呈现二元化的局面。据统计，2016年，韩国共有学前教育机构50 071所（数据来源于韩国数据信息服务中心①韩国数据信息服务中心（Korean Statistical Information Service）是韩国官方统计数据门户网站，提供涵盖韩国国内、国际和朝鲜主要统计数据的一站式服务。目前，由120多个统计机构编制的涵盖500多个主题的官方统计数据以及来自国际组织（即国际货币基金组织、世界银行、经合组织）的最新国际金融和经济数据都可在此数据库获得。该数据库网址为：http：//kosis.kr/index/index.do.，文中数据若无特殊说明，均来自于此数据库），其中托幼中心41 084所，幼儿园8 987所。从近20年韩国学前教育的发展来看，韩国托幼中心的数量一直呈现逐年稳步大幅度增长的趋势，与此同时，幼儿园的数量20年来并没有太大的变化（见图1［1］）。2016年，韩国进入托幼中心的幼儿人数达到1 451 215名，幼儿园的入园人数达到704 138名。与1997年相比，托幼中心幼儿的数量增长了约两倍，幼儿园在园幼儿数量只增长了约23.9%。［2］由此可见，相比于幼儿园，韩国托幼中心的发展速度非常之快。

图1 韩国幼儿园和托幼中心数量（1997-2016）

韩国幼儿园和托幼中心设立的初衷和目标不同，幼儿园侧重于对幼儿进行教育，托幼中心则主要偏向于对幼儿的保育。因此，两类机构在很多方面都存在差异。两所机构面向的幼儿群体不尽相同：幼儿园主要接受3-5岁的幼儿，托幼中心主要接受0-5岁的适龄幼儿；两所机构分别隶属不同的部门进行管理：幼儿园隶属于教育部（，英文为Ministry of Educa-

tion；2013年3月22日更名为此）下属的幼儿教育部门，托幼中心则由保健福利部（，英文为Ministry of Health and Welfare）下属的儿童保育与教育部门负责管理。尤其是，两类机构在课程、教师水平要求方面的差异直接地影响了其办学的质量。2012年之前幼儿园一直执行幼儿园国家课程标准，托幼中心则执行早期儿童保育国家课程标准，较之后者前者更强调对幼儿的教育。于是，依据各自的课程标准两类机构的一日活动安排不同，幼儿所接受的教育的质量也不同。在师资方面，韩国对幼儿园和托幼中心教师的最低要求不同。幼儿园教师要求应至少具备两年制大专文凭，且取得二级教师资格证。托幼中心则要求教师为高中毕业并接受过一年的专业培训，且取得三级教师资格证者。实际上到2014年，幼儿园中拥有四年大学文凭的教师已达到50.3%，然而在托幼中心这样的教师仅占29.7%。［3］整体来看，托幼中心的教育质量普遍要低于幼儿园的教育质量。家庭对托幼中心需求的增加与托幼中心较为低下的教育质量之间的矛盾日益显露出来，韩国家庭对学前教育公平的诉求越来越强。

然而，家庭的诉求并不是韩国学前教育改革的唯一因素，学前教育改革实际上也是韩国政府应对新时期韩国人口变化的重要举措。2000年之前，韩国的人口生育率基本保持在1.5左右，2005年，韩国的人口生育率达到了历史最低水平1.08，之后韩国的人口生育率有所回升，但是仍然没有达到2000年之前的水平。整体来看，韩国的人口生育率20年来均低于OECD国家的平均水平（见图2［4］）。众所周知，韩国是一个全民兵役的国家，人口生育率的降低直接影响到国家的军事和安全，具有极大的政治影响。因此，韩国政府大力鼓励和支持适龄女性生育。然而，韩国现代女性的角色已不同于以前，越来越多的女性开始摆脱全职主妇的角色、投入到社会的经济活动中来。2000年到2017年，韩国女性最低就业率的年份也占47%，2015年之后韩国更是有过半的女性被雇佣（见图3）。若想让这些职业女性积极加入到生育的队伍中来，国家必须出台相应的保障措施，比如女性产假期间的工资待遇保障、女性养育孩子的经济补贴等，尤其是如何确保女性在生育之后仍能够顺利地返回到工作岗位中来，而这就需要良好的、有质量的学前教育保育与教育基础设施的支持。

为了确保每个幼儿的起点公平，保证每个幼儿都能接受到公平的、高质量的早期保育与教育，同时也为了切实服务于国家提高生育率的政策需要，韩国决定对二元化的学前教育体系进行改革，实现学前教育的整合与一体化。

图2 韩国和OECD国家平均生育率（1997-2016）

图3 韩国女性就业率（2000-2017）

二、Nuri课程：实现学前教育课程的一体化

韩国幼儿园与托幼中心的课程一直在自己的轨道范围内独立发展，互不干涉，两个机构的课程一直处于二元分离的状态。为了顺应学前教育一体化改革的需要，2012年韩国政府制定并颁布了Nuri课程。“Nuri”在韩语中是“世界”的意思，预示着希望每个幼儿都能生活快乐、实现他们自己的梦想和愿望。当年该课程主要在5岁幼儿的群体中得以普及，2013年该课程全面推广到3-5岁的所有幼儿。据统计，2013年Nuri课程已覆盖了1 288 684名幼儿园和托幼中心的在园幼儿，这个数量占到了当年3-5岁幼儿总数的91.49%。［5］Nuri课程以原先的幼儿园国家课程标准和早期儿童保育国家课程标准为基础，并对相关内容进行了选择与重新组织。该课程的总体目标在于促进3-5岁幼儿的全面发展，为培养有责任感的社会公民奠定基础。该课程充分反映了儿童中心和游戏中心的理念，课程包含了3-5岁幼儿必要的基本能力内容，具体包括：发展幼儿的身体运动技能，养成影响幼儿一生的良好的健康习惯；培养幼儿良好的社会交往能力；帮助幼儿建立自尊，并学会与他人合作；激发幼儿对美的兴趣，培养幼儿的创造力，鼓励幼儿体验艺术；保护幼儿对世界的好奇心，引导他们通过科学的方式去认识和理解他们周围的环境。Nuri课程涉及身体活动与健康、语言交流、社会交往、艺术体验及自然探究五大领域20个子类的内容（见表1［5］）。其中涉及三岁幼儿的课程内容56项，涉及4-5岁幼儿的课程内容共59项。Nuri课程实施之后，韩国3-5岁的幼儿不会再因为就学机构的不同而接受有差别的保育与教育。Nuri课程的颁布彻底改变了韩国学前教育的课程格局，自那之后，韩国托幼中心0-2岁的婴儿仍执行2010年修订后的早期儿童保育国家课程标准，韩国幼儿园和托幼中心3-5岁的幼儿则统一执行Nuri课程。Nuri课程是韩国政府整合学前教育体系的第一个大动作，在韩国学前教育课程的发展史上具有里程碑式的意义。

表1. Nuri课程的领域划分及内容分类

不仅如此，Nuri课程还是一项意义重大的民生福利工程，具有显著的政策意义。Nuri课程扩大了财政支持学前教育的受众范围。该政策颁布之前韩国政府只对国民家庭收入排名在70%之后的家庭的幼儿进行财政补助，政策实施之后，韩国政府对所有3-5岁的幼儿，不论他们家庭收入的水平如何，全部给予补贴。另外，Nuri课程的颁布还大大提高了财政支持学前教育的资金投入。2012年之前，韩国对公立幼儿园每个幼儿每月补助5.9万韩元，Nuri课程实施之后韩国对公立幼儿园每个幼儿的补助每个月增加了1 000韩元。2011年韩国对私立幼儿园和托幼中心每个幼儿每月补助17.7万韩元，2012年增加到每个月20万韩元并逐年增长，到2016年达到每个月30万韩元。［5］2012年韩国实施Nuri课程的国家财政预算为1.08万亿，2016年增加到4.03万亿，增长了约3倍［6］，其中托幼中心比幼儿园的增长速度要快。2014年到2015年一年间，为实施Nuri课程，17个地方教育办公室对幼儿园的财政预算增加了4.5%，而托幼中心的预算增长达到28.7%。［6］Nuri课程改变了以往幼儿园和托幼中心分别由教育部和保健福利部分别给予财政支持的局面，统一由教育部对地方教育办公室的拨款给予资助，这也是韩国政府应对日益增长的公众需求积极履行政府责任的表现。

三、综合评价量表：实现学前教育质量评价体系的一体化

学前教育质量评价体系的二元化是韩国学前教育体系二元化的另一个具体表现。韩国幼儿园由教育部出台的幼儿园评价系统（The Kindergarten Evaluation System）进行质量监测，具有强制性的特点。托幼中心则由保健福利部出台的托幼中心认证评价系统（The Childcare Centre Accreditation System）进行评价和认证，具体交由其下属的托幼中心认证办公室（Childcare Facility Accreditation Office）执行实施。托幼中心的认证由托幼中心自愿参加，不是强制性的。但一般来讲，托幼中心都有比较强烈的参与评价的愿望，因为顺利通过评价的托幼中心会被公报通知，良好的评价结果会让家长更加信任托幼中心，从而愿意将自己的孩子送到这些机构中来。韩国幼儿园评价系统于2008年开始启动，每三年对韩国的幼儿园进行一轮质量评价。托幼中心的认证评价开始得比幼儿园稍早，于2005年启动，每五年进行一轮。鉴于幼儿园与托幼中心课程、一日活动安排、教师等方面的差异，韩国幼儿园评价系统与托幼中心认证评价系统的内容与具体操作方式也各有特点。

Nuri课程出台后，韩国实现了3-5岁幼儿课程和财政补贴的公平，国家希望自此可以实现幼儿园和托幼中心教育质量的公平。为了确保幼儿园和托幼中心教育质量达到相同的水准，韩国亟需对之前二元化的质量评价体系进行改革，于是诞生了同时适用于幼儿园和托幼中心的综合评价量表（The Integrated Evaluation Scale for Kindergartens and Childcare Centers,简称IESKCC）。综合评价量表包括4大领域20个指标77项内容（见表2［7］）。综合评价量表要求评价者根据评价对象的实际情况对每个项目作出“是”或“否”的判断。以项目1-3-4“教师观察与支持幼儿的游戏”为例。在综合评价量表指南中关于这一点给出了详细的陈述，具体是指：教师经常在幼儿自由活动或户外活动时对幼儿游戏的场所进行观察；教师支持幼儿完成从一个区域到另一个区域或室内活动到室外活动的顺利过渡；教师在幼儿游戏时能够适当干预，并能够在幼儿需要的时候给出新游戏或玩具的建议；教师能够对那些无法找到玩伴或玩具的幼儿进行支持。对照这些陈述，评价者如果觉得评价对象完全符合以上要求就给予“是”的评价，否则给出“否”的评价。评价结果依据评定为“是”的项目的数量鉴定为优秀、良好和需要改善三个等级。比如，指标2-5含有两个项目，如果两项都被评价为“是”，则评价结果为“优秀”；若有一项被评价为“是”，则评价结果为“良好”；若两项都被评价为“否”，则评价结果为“需要改善”（具体评价结果评定办法见表3［7］）。

综合评价量表标志着韩国学前教育质量评价体系的一体化，有利于确保韩国幼儿园和托幼中心教育质量的均衡发展，并有利于督促两类机构实现教育质量的不断提高。综合评价量表为幼儿园和托幼中心提供的评价反馈能够促进两类机构的运行与管理改革，同时也对家长选择幼儿园和托幼中心具有重要的参考价值。

四、韩国学前教育一体化的发展方向

为了集中力量推进韩国学前教育的一体化，2014年韩国政府政策协调办公室（Office for Government Policy Coordination）专门设立了早期教育整合办公室（Office for Integrating ECEC），从而有计划地推进韩国学前教育的一体化。韩国学前教育一体化将充分考虑学前教育机构的多样化特征、家庭与幼儿需求等相关利益群体的因素，逐步分阶段地实现。这是因为韩国学前教育一体化是一个系统工程，需要整合的内容非常广泛，具体包括教育主管部门、法律和规范、设施标准、教师、课程、早期教育机构类型以及教育经费七个方面的整合。

表2. 评价量表各领域及指标

表3. 根据项目为“是”的数量判定评价结果

早期教育整合办公室专门出台了“早期教育整合三步推进计划（2014-2016）”来践行学前教育一体化的目标。按照计划的设想：第一步，2014年着重构建提高早期教育服务质量的基础。具体包括：扩大关于学前教育整合的信息宣传；整合幼儿园和托幼中心的质量评价系统；统一支付卡，建立统一的财务会计标准；第二步，2015年着重整合管理标准、规范以及早期教育实施的环境。具体包括：设备标准（教室区域、师幼比等）；幼儿园和托幼中心的在园时间；将幼儿园的目标年龄段扩展至0-2岁；收费价格等。第三步，2016年着重整合相关法律、经费资源以及主管部门。具体包括：整合财务资源和主管部门；整合教师资格与教师教育；缩小托幼中心教师与幼儿园教师之间的工作条件差距。［8］

目前，韩国已经完成了课程与学前教育质量评价系统的一体化，然而只是完成了2014-2016年设定的目标的很小一部分，可以预料未来几年韩国将会继续按照“早期教育整合三步推进计划（2014-2016）”提出的设想逐步去推进。

五、韩国学前教育一体化对我国学前教育发展的启示

（一）坚持将确保学前教育公平作为学前教育发展的首要目标

韩国学前教育一体化究其实质是为了解决学前教育的起点公平问题，确保学前教育公平同样是我国学前教育发展的首要目标。我国学前教育发展仍存在明显的地域差异和园所差异，东、中、西部学前教育发展存在明显不均衡，城乡学前教育发展存在较大差异，老、少、边、岛地区学前教育发展仍较落后，公办园与民办园园际教育资源仍存在明显不均衡。我国在实现学前教育公平的道路上已经做出了很多努力。尤其是近年来农村学前教育的精准帮扶成为国家精准扶贫的重要内容。2015年，中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，文件中明确指出要“着力加强教育脱贫，加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递，国家教育经费要向贫困地区、基础教育倾斜，健全学前教育资助制度，帮助农村贫困家庭幼儿接受学前教育。”［9］学前教育公平是学前教育事业发展的首要价值，我国应坚持将“广覆盖”的“普惠性”学前教育作为学前教育事业发展的方向。

（二）保证公平同时要兼顾学前教育的质量保障

韩国统一面向3-5岁幼儿的学前教育课程以及学前教育的质量评价体系，不仅仅确保了3-5岁的幼儿都能机会均等地接受学前教育，而且也保证了这些幼儿能够接受同等、有质量的学前教育。公平、质量是学前教育事业发展的两个重要方面，两者相辅相成才能真正成就教育之于人发展的意义，缺一不可。2017年，教育部联合三部委颁布了《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》，提出：“到2020年，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。”［10］由此可见，我国学前教育追求的目标从来就不是单一的机会均等，还包括基本的质量要求。我国幼儿园课程目前已有国家级的课程标准，但是在具体执行的过程中，还存在实践与文件精神脱节的现象。这一点，韩国的经验值得我们学习。韩国不仅颁布了国家级的Nuri课程，而且还专门依据课程编制了教师指导手册，指导手册中的活动设计可以帮助幼儿教师更好地理解国家课程的精神并予以践行。另外，韩国制定了详细的学前教育质量评估标准，开发了操作性较强的质量评估工具，形成了学前教育质量评估体系，这对我国学前教育质量监测与评估体系的构建也具有借鉴价值。

（三）充分发挥政府在学前教育发展与改革中的主导作用

韩国学前教育的改革动因很大一部分来源于国家的需要。学前教育作为社会生态系统的重要组成部分，其公共服务的水平直接影响到国民的生育愿望，关系到国家的人口生育率，进而影响到国家的人口规模、经济甚至政治安全。因此，韩国政府在学前教育的发展与改革中充分履行了其应担负的主导责任。Nuri课程是韩国政府牵头整合学前教育课程的大举动，借助Nuri课程韩国政府向学前教育进行了大量的财政投入。为顺利完成学前教育一体化的任务，韩国政府还专门成立了国家级的协调工作小组。我国与韩国类似，也面临着人口生育率低，人口老龄化的问题。2015年10月29日，中共中央十八届五中全会决定，“坚持计划生育的基本国策,完善人口发展战略,全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策”（简称“全面二孩”政策）。然而，二孩政策的出现并未造成我国人口呈现理想增长状态，提高生育率仍是新时期我国人口发展的重要任务。无论是从学前教育的公益性［11］、福利性属性这个角度来看，还是从新时期学前教育作为人口政策落实的重要公共服务保障这个角度来看，都必须要求明确和充分发挥政府在学前教育发展中的主导作用。