湖南省社会信用建设的基本成效、现状问题与发展路径研究

彭 澎

(湖南省委党校，湖南 长沙 410006)

自中央部署加快社会信用体系建设特别是国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》并印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快社会诚信建设的指导意见》以来，湖南省出台了《湖南省社会信用体系建设规划(2015—2020)》，要求到2020年建立符合国际惯例、国内领先、体现湖南特色、法制健全、监管有力、分工明确、竞争有序、运行安全、功能齐全、服务高效的社会信用体系框架和运行机制，并将建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快社会信用体系建设作为信用体系建设的关键制度和核心机制大力推进。为准确了解和掌握我省社会信用建设的进展及其成效，笔者在全面领会中央和省委省政府有关文件精神的基础上，对照要求，认真研读文件内容并开展调查。同时，就改革推进情况及其成效，对全省270名领导干部进行问卷调查，就群众获得感等问题通过微信对500余名群众进行问卷调查，并走访了相关单位并进行座谈，实地察看了湖南省个人信用信息数据库、企业信用信息基础数据库和人口基础信息数据库的使用情况，掌握了丰富的调查数据和一手材料。湖南省推进社会信用建设以来，在制度建设、组织领导、推进措施、保障机制等方面取得了明显成效，但也存在顶层设计不够科学、协调推进不够有力、基层落实不够到位、群众满意度和获得感不够高等问题，在继续推进我省社会信用建设中应予以重视并加以解决。

一、湖南省社会信用建设的基本情况

(1)注重顶层设计，出台了系列信用联合奖惩的规章制度。湖南省于2017年3月出台了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的实施意见》(以下称《实施意见》)。《实施意见》对湖南省守信联合激励和失信联合惩戒的总体要求、重点任务和保障措施等进行了系统规范，并对各项任务的责任单位予以了明确确定，确立了到2017年底初步建立覆盖全省企业、社会组织、机关事业单位的社会信用体系框架和运行机制，基本建成比较完善的信用信息记录、整合和应用机制，为信用联合奖惩打下坚实基础等近期工作目标，以及到2020年底，守信联合激励和失信联合惩戒机制全面有效运行、全社会守信践诺意识显著增强，以信用为核心的社会治理监管机制基本建立的最终目标，为全省信用联合奖惩机制的形成提供了法律依据和制度性保障。“反对局限于纯粹的经济因素的研究，主张应联系所有的非经济因素(政治结构、制度和态度等)来对社会经济问题进行研究和分析，尤其强调法律因素的特殊作用。”[1]同时，我省先后制定出台了《湖南省诚信示范企业创建实施意见(暂行)》《湖南省企业失信行为联合惩戒暂行办法》《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》《湖南省“构建诚信、惩戒失信”合作备忘录》《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》《湖南省加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的实施意见》《湖南省在行政管理事项中使用信用记录和信用报告等信用产品的实施方案》等36个相关制度和文件，并在节能监察、交通运输、环境保护、交通管理等领域出台了专项细则，从制度层面初步构建起“一处失信，处处受限”的信用奖惩联动规范体系，“从经济学或财富的最大限度化角度来看，法律的基础功能就是改变刺激”。[2]

(2)强化工作职责，明确了信用体系建设领导机构和相关部门工作职责。湖南省不断强化省政府及有关部门改革政策“第一解读人和责任人”职责，成立了由常务副省长担任组长的省社会信用体系建设领导小组，出台了《湖南省社会信用体系建设领导小组工作制度》，对领导小组的主要职能、工作规则、工作机构和职责、工作要求进行了全面规范；确定了61家社会信用体系建设领导小组成员单位，明确了成员单位的职责权限；确定了省发改委和人民银行长沙市中心支行作为牵头单位的主要职责；建立了领导小组成员、报送单位联络员、平台技术负责人、市州信用办负责同志等多层级定期会商制度；部分行业或重点领域信用体系建设领导机构也相继成立，纵横联动、分工明确、协调高效的组织领导体系初步建立。

(3)坚持奖惩结合，完善了褒扬诚信惩戒失信的行为机制。“市场的活力有赖于建立起保护法律权力的环境，而这种法制环境在发达国家往往被视为天经地义、理所当然。”[3]湖南省坚持将守信褒扬激励和失信约束惩戒结合起来，广泛采用行政性奖惩、市场性奖惩、社会性奖惩和司法性奖惩等方式，完善信用联合奖惩的行为机制。在激励诚信方面，确立了选树推介诚信典型、实行行政审批便利、优先提供公共服务便利、优化诚信示范企业行政监管安排、降低市场交易成本等政策措施。在约束惩戒失信行为方面，确定了对重点领域的严重失信行为实施联合惩戒、依法依规加强对失信行为的行政性、市场性、行业性和社会性约束与惩戒、完善个人信用记录推动联合惩戒措施落实到人的政策措施。这些措施目前在我省工商、税务、质检等领域正逐步得到实施和运用。比如，我省对纳税黑名单企业在企业债券发行、关税配额分配、税收稽查评估等方面实施了联合惩戒，对诚信纳税企业推行“信易贷”，把纳税信用转化为银行信用，截至2016年底，全省受益企业达到700多户。如省高院定期将“失信被执行人名单信息”向相关单位推送，使“老赖”在从事特定行业或者项目、享受政府支持或者补贴、担任国企高管等任职资格、获得准入资格、获得荣誉和授信、进行特殊市场交易、进行高消费和出入境等多方面受到限制，对失信被执行人形成了极大的震慑。

(4)优化平台建设，实现了信用信息在一定范围内的归集共享。在过去“三库一网一平台”信用信息体系基础上，湖南省以信用信息数据库为依托，以“信用湖南”网站为平台，整合全省各行业部门和各市州信用信息，建设了新的省级信用信息共享交换平台。截至目前，省级平台共归集全省14个市州、公安、工商、税务、金融、司法等40余家成员单位2100万条信用信息，6194个数据项，形成了湖南省信用信息数据库。“信用湖南”网站建设完成并提供信用信息展现和信用信息查询。截至目前，“信用湖南”网站访问量总计达到800余万人次，最大单日访问量2.9万人次，最大单日搜索量3684人次，较好地实施了信用信息公示、查询功能，为守信联合激励和失信联合惩戒提供了重要的信息依据和数据支撑。同时，通过省级信用信息共享交换平台在省社会信用体系建设领导小组成员单位之间实现了共享，如省工商部门与省国税、质检等5部门签订企业信息交换协议，每月共享数据超过30万条，为其堵住税收征管漏洞、确保完成税收任务发挥了重要作用。

(5)强化推进措施，促成了各项机制建设任务逐步得以落实。为推动守信联合激励和失信联合惩戒机制建设任务实施落地，湖南省强化了各项推进措施。一是吃透文件加强责任，及时组织成员单位认真学习中央文件，吃透上级文件精神，领会具体工作要求，明确改革的总体目标和发展方向。二是着眼全局抓统筹，一方面及时出台全省性制度建设实施意见和方案，明确信用联合奖惩制度建设的路线图、任务书、时间表和责任制，将任务分解到每一级政府和每一个牵头单位，另一方面着力推动信用信息在个人、政府机关、事业单位和社会组织之间的共享和信用联合奖惩。目前，湖南省税务、工程建设、环保、食药监等领域的红黑名单制度已经建立，16+3即16个领域的联合惩戒备忘录、3个领域的联合奖励备忘录的备忘录体系已经形成。三是突出问题抓重点，聚焦当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题，重点完善对严重损害人民群众身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序、拒不履行法定义务、严重影响司法和行政机关公信力等三类行为的联合惩戒措施。四是示范带动抓典型，在常德、资兴、浏阳等地开展信用建设综合示范试点基础上，组织开展了国家信用城市创建工作，还在政府采购、公共资源交易、企业债券等重点行业领域信用信息运用示范工程，支持和鼓励地方政府进行制度创新，逐步将守信联合激励和失信联合惩戒机制推广到经济社会各领域。

(6)完善保障机制，形成了信用联合惩戒的社会合力。在组织实施方面，湖南省各地区、各有关部门把实施守信联合激励和失信联合惩戒作为推进社会信用体系的重要举措，认真贯彻落实并制定具体工作方案，在组织领导、工作机构、人员编制、项目经费等方面强化了保障；在宣传教育方面，建立奖惩典型案例报送制度，组织开展“价格诚信示范单位”推选活动，充分利用各类媒体重点在质量、价格、商务等领域，以及广大青少年群体中开展宣教活动。据不完全统计，全省240家市级以上新闻媒体参与刊播公益广告，全省印发张贴宣传挂图5万余套，许多大专院校和中小学举办了诚信知识培训和信用课堂，使诚信价值深入人心。在督查考核方面，实施了信用信息报送归集月通报制度，强化了各地区和部门信息及时准确报送的责任；建立了信用信息运用考核机制，目前已促成30多个部门在日常工作中运用信用记录；开展了社会信用体系建设专项督查，督查结果获得了省委常委批示。

二、湖南省社会信用建设的成效及亮点

(1)守信联合激励和失信联合惩戒的各项机制基本建立，部分制度建设与机制创新引领全国。通过几年努力，湖南省以《实施意见》为主体，以各领域各部门系列规范性文件为辅助，以行业细则为补充的守信联合激励和失信联合惩戒的制度规范体系初步形成，在此基础上逐步建立和完善了湖南省以守信联合激励和失信联合惩戒的行为机制、信用信息归集共享和应用机制、守信联合激励和失信联合惩戒的协同机制、守信联合激励和失信联合惩戒的保障机制等机制和制度，初步构建了覆盖全省企业、自然人、社会组织、机关事业单位的守信联合激励和失信联合惩戒机制。湖南省社会信用体系起步早，起点高，一度走在全国前列。早在2004年，湖南省就成立了湖南省社会信用体系建设领导小组，27个省政府组成部门成为成员单位。2005年，省政府出台了《湖南省社会信用体系建设规划》和《湖南省信用信息管理办法》，该年底以“三库一网一平台”为依托的湖南省信用信息系统正式开通。2006年《湖南省信用信息分级查询目录》出台。2007年政府办公厅《关于加快建立守信激励和失信惩戒机制有关事项的通知》下发。2009年，湖南省人大制定《关于大力推进社会信用建设的决议》，成为我国第一个省级立法机构专门就社会信用建设问题出台的地方性法规。曾经创造了享誉全国的信用体系建设“湖南模式”。近年来湖南省加快了守信联合激励和失信联合惩戒制度建设和机制创新，特别是国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》印发以后，湖南省以最快的速度出台了《实施意见》，确立了到2020年守信联合激励和失信联合惩戒全面有效运行的目标，将省社会信用体系建设领导小组成员单位扩大至61家， 并出台30多项规章制度，初步构建起了具有湖南特色的信用联合奖惩制度框架体系，并重点在环境保护、税收管理、交通运输、节能监察、失信被执行人、上市企业失信主体等方面探索实施信用联合奖惩，在税务、安全生产、环保、文化、质检等出台红黑名单制度，重点在行政管理、司法、融资授信等领域探索联合激励创新、联合惩戒扩围，并率先在食品药品、产品质量、招标投标、资质确认、评优评先、政府采购和项目审查等行政管理中实施联合奖惩。税务系统积极开发“税易贷”“税收贷”等银税互动产品，化信用资源为信贷资源。司法领域，法院系统通过联合惩戒备忘录，联动惩戒失信被执行人，截至去年，全省发布失信被执行人信息7.4万条。在联合奖惩制度构建、机制完善和措施跟进方面进行了大胆探索和创新，形成了湖南特色和湖南经验。

(2)“一体两翼三个抓手四项重点”的工作格局总体形成。在实践中，湖南省守信联合激励和失信联合惩戒机制建设强化法治引领和制度约束，坚持问题导向和突出重点，形成了“一体两翼三个抓手四项重点”的科学工作格局。所谓“一体”，就是以《湖南省关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会信用体系建设的实施方案》为主体。所谓“两翼”，就是以《湖南省诚信示范企业创建(暂行)》和《湖南省企业失信行为联合惩戒暂行办法》等文件为两翼。所谓“三个抓手”，就是以信用信息的归集共享、红黑名单制度和联合奖惩合作备忘录为抓手。“四个重点”就是以示范带动、宣传教育、公示公开和信用监管为重点。

(3)部门联动、社会协同的诚信共治模式逐步成型，平台建设和信息公开共享力度空前加强。湖南省通过加强统筹，不断完善守信联合激励和失信联合惩戒的触发反馈机制等九大机制，初步实现了行业部门依法确定奖惩对象，各级信用门户网站及时公示，实施部门落实奖惩措施。同时，通过信用信息公开和共享，推动了跨地区、跨行业、跨领域的联合奖惩合作机制，并通过规范的红黑名单制度、联合奖惩措施清单制度和联合奖惩备忘录制度，初步形成了横向覆盖企业、自然人、社会组织和机关事业单位，纵向贯通省、市县、乡镇各级各地，政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理模式。湖南省高度重视信用信息归集共享及其平台建设，很早就建成了较高水准的“三库一网一平台”的信用信息体系。“三库”即以信贷服务为重点的人民银行系统的企业和个人信用信息数据库、以市场监管为重点的工商系统的企业信用信息基础数据库和以身份证系统为依托的人口基础信息数据库；“一网”即通过互联网实现信用信息公开的“湖南信用网”；“一平台”即湖南省电子政务外网数据交换平台。归集了大量的公民个人和企业法人在注册、经营、招投标、贷款、融资、上市等各方面的信用数据。近年来，为更好地归集、整合和交换全省信用信息，湖南省投入大量资金，将原来的“三库一网一平台”转换为新的“一库一网一平台”，以省信用信息数据库为基础，以“信用湖南”网站为依托，以省级信用信息共享平台为保障，对各市州和所有成员单位的涉企信用信息进行归集、公开和查询，并在各成员单位间实现了共享。湖南省还制定了《行政许可和行政处罚等信用信息公示数据标准》，要求省内所有行政许可、行政处罚等信用信息必须在7个工作日内实现网上“双公开”，平台建设和信息公开、共享力度空前。

(4)推进全省社会诚信建设的实际效果日益显现，企业等市场主体诚信建设成效明显走在前列。通过信用信息公开共享，依法依规运用信用激励和惩戒手段，实施跨地区、跨部门、跨领域的联合奖惩措施，一处失信处处受限、一处守信处处受益的信用奖惩大格局初步构建，守信光荣、失信可耻的社会风气正在形成，企业、公民、机关事业单位和社会组织的诚信意识大大增强，社会诚信总体水平明显提升。问卷调查结果显示，湖南省处级以上领导干部对湖南省社会诚信现状的总体感觉回答“基本满意”及其以上选项者超过了50%；在回答湖南省社会诚信跨地区、跨行业和跨领域共享、互认、联动和合作机制建设的总体印象时，受访的处级干部中认可基本满意以上答案的也超过了50%(图1)。在个人诚信、企业诚信和政务诚信几大体系建设中，湖南省企业等市场主体诚信建设明显力度更大，发展更快，作用更明显。2006年，湖南省成立了负责全省企业信息资源整合和开发利用的湖南企业信息管理局，建设了湖南省企业信用信息基础数据库和湖南信用网，归集了涉及企业市场准入登记、行政许可、资质认定、产品质量、税费缴纳、债务偿还、合同履行、行政处罚、司法裁判、奖励表彰等信息，并大力推动信息披露，为企业个人、社团组织和政府部门提供了大量信息查询服务。截至2016年底，数据库归集全省117.5万户企业、459.5万户个体工商户的1433万条信用信息，披露46500条市场主体违法记录，湖南信用网的访问量达到4132万人次，数据查询量达到3238人次。省工商还与国税、质检等5部门签订了信息交换协议，与省国税、地税、质检、统计、食药监、民政、科技、国土、法院、公安等10个单位实现了企业信用信息共享，深化信用信息和信用产品的应用，有力推动了对市场主体的信用联合奖惩。同时，人民银行围绕金融信用信息基础库这一基础，重点在金融领域征信、中小企业信用体系建设、农村信用体系建设和征信市场管理与发展方面发力，实现了信贷领域信用信息的整合共享和信用奖惩的全面覆盖，有力推动了我省市场信用体系的建设和发展。

图1 领导干部对于我省社会诚信现状的总体感觉

在通过微信和网络对社会公众进行的问卷调查中，表示对湖南省社会诚信现状的评价达到基本满意及其以上者同样超过了50%(图2)。这在一定程度上反映出湖南省近年来通过守信联合激励和失信联合惩戒机制的建立和运行，对于推进社会信用体系建设方面所取得的明显的成效。

图2 红网受访民众对我省社会诚信现状的评价

三、湖南省社会信用建设存在的问题与困难

由于国务院部署建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度的时间还不长，湖南省信用联合奖惩机制建设还处于起步和初创阶段，所以，要按照中央要求从更大维度、更深层次、更广范围推动构建守信联合激励和失信联合惩戒大格局，把各项改革任务落到实处，当前还面临不少困难和问题，值得省委省政府和相关部门高度关注与重视。

(一)顶层设计中的困难和问题

(1)对政务诚信建设重视不够、湖南地方特色不鲜明、体制和机制创新不突出。一是目前我省信用联合奖惩制度建设完成较好的主要是商务和市场诚信以及银行金融征信这一块，相比之下，政务诚信以及个人诚信、社会诚信方面的制度建设重视不够，特别是在诚信建设中处于关键地位的政务诚信，目前还没有省级层面的制度安排，需要尽快制定相关规定，明确政府在诚信体系建设中的特殊地位和责任，并通过政府诚信建设带动其他领域的信用建设。二是湖南自2004年以来社会信用体系建设已经形成了基本的体系格局，成为建设信用联合奖惩机制的特色资源和雄厚基础，但是当前对这些资源优势的利用还不够，没有完全体现湖南地方的鲜明特色。三是在涉及信用信息归集、共享和运用等方面，以及一些具体的行业细则方面，还没有进一步完善和细化，体制和机制创新不突出。

(2)国家信用统一立法的缺失给地方制度建设带来一定困难和影响。我国至今没有一部全国性的社会信用建设法律法规，信用联合奖惩制度建设的法律依据也只是国务院的指导性意见，立法层级不高，法律约束力有限，对全国统一的信用联合奖惩机制的建立带来较大影响。比如，在信用信息的记录、归集、分类和管理方面缺乏统一的标准和规范，导致信用记录归集不及时、不规范、不完整，报送的信息千差万别，有效性大打折扣。又如，信用信息仍然存在部门分割现象，信息拥有者有的不愿、有的不会、有的不能将自己拥有的信息与其他部门分享，而对于实行垂直管理的部门，地方政府往往无法干预或者统筹这些信息。还有，如何处理好信用信息归集共享和保护公民个人隐私、法人和其他社会组织的商业秘密以及国家机密之间的关系，厘清它们之间的界线，也是一个法律上的难题。实际中遇到的一个案例是，按照省信用办“数据报送清单”的要求，省公安厅需要报送“车辆登记信息”“驾驶证信息”“道路交通事故信息”“行政处罚信息”和“行政许可信息”五类信用信息，但由于机动车、驾驶人信息涉及个人隐私或警务秘密，公安部明文规定这些信息不能直接对外提供全量或者批量数据，只能以核查或者比对的方式提供信息服务，从而为此类信息的共享和应用带来困难。这样的情况，在人民银行信用信息实现共享方面同样存在。

(3)湖南省《实施意见》以及相关制度建设也存在效力层次低，内容不够具体、科学和完备的问题。效力层次低，导致信用联合奖惩机制建设的统筹性、权威性受到一定影响，内容的不具体不完善，也使顶层设计的科学性和实施效果打了折扣。一是任务细化不到位，每个部门、每个地方在信用联合奖惩机制建设中应承担哪些任务，应当如何完成，应当在什么时间内完成，都不是十分具体和清晰，有的缺乏刚性要求和强制性约束。二是完成任务的时间表不够清晰，虽然设定了2017年和2020年两个阶段性目标，但要实现这两个阶段性目标每年要完成哪些任务，达到什么状态，实现什么目标，缺乏明确具体的时间进度安排。三是责任不明确，任务有没有完成缺乏验收标准，没有完成也缺乏监督考核和责任追究措施和手段，导致部分单位和地方行动不够积极和主动，各地各部门之间发展不平衡，有的单位和地方甚至还没有动起来。四是个别决策还不够科学，如在信息平台建设方面，就存在重复建设以及新建平台与原有平台如何整合的问题。

调查数据显示，认为“顶层设计不够科学或政策不配套”的受访领导干部达到了被调查对象的63.1%，排在所列问题的第二位，说明这个问题值得大家高度关注(图3)。

图3 领导干部关于社会信用建设存在问题的问卷调查结果

(二)协同推进中的困难和问题

(1)组织领导力量需要进一步加强。当前湖南省信用联合奖惩机制建设的组织架构方面存在一些不足。一是在省级层面，目前实行的双牵头体制，由于组织体制建立时间短，磨合时间不长，难免存在相互之间责任不明、协调不充分、合力形成不足等问题，特别是省发改委作为主要牵头单位和信用办所设单位，组织协调任务极其繁重和艰巨，但具体承担这项任务的财政金融处，不仅其原有职能与信用体系建设关联度不大，而且人手奇缺，存在人员紧张、力量单薄、专项经费缺乏等问题，制约了其职能作用的发挥，而另一牵头单位人民银行长沙中心支行因为相对独立，有时难以对其他政府部门进行有效的组织和协调。二是各级政府和相关部门普遍缺乏负责信用建设工作的专门机构和专职人员，工作人员流动性大，缺乏必要的培训和专业技能，素质和能力不能适应工作任务要求，影响了工作质量和工作效率。三是有些机构设置不尽合理，如省公民信息管理局作为负责我省公民个人基本信息归集和管理的重要机构，一直由省公安厅代管，实际与省公安厅人口与出入境管理局合署办公，性质地位尴尬，职能作用不能很好发挥。

(2)信用信息、平台有待进一步整合。信用信息是信用联合奖惩机制建设的基础。目前，湖南省在信用信息归集整合和综合运用方面都存在一些问题。第一，在信用信息归集整合方面，由于湖南省征信市场不够发达，征信机构和信用评级机构成立时间短、规模小、人才匮乏，所以信息来源比较单一，主要来自政府部门的信息，而政府部门由于思想认识、法律障碍、利益约束或技术限制等多方面的原因，存在信息归集的数量不够多、内容不够全面完整、质量不够高、时间上不及时等问题，一些应该归集的信息没有归集，常态化、可考核的信息归集共享机制还没有完全建立，特别是个人信息的归集明显不足，不能满足社会诚信建设的需要。第二，在信用信息的运用方面，目前备忘录制度还没有全面落实，运用信用信息进行联合奖惩的范围还十分有限，红黑名单的推送公示也不是十分及时和充分，特别是联合奖惩措施还没有嵌入政府部门行政审批和公共服务的流程中，渗透到重点领域的监管和服务环节中。第三，在平台建设方面，目前原有的“三库一网一平台”还有部分在继续运行并发挥了很好的作用，需要与新建平台更好地对接和整合，有的部门信息平台已与省信用信息共享交换平台对接，但相关后台功能还不够完善，信息报送过程比较繁琐，无法实现数据在部门网站和“信用湖南”网站的同步上传，增加了工作环节和工作量，影响了信息归集的速度和效率。

(3)协调推进机制有待进一步优化。湖南省社会信用体系建设领导小组成员单位多、所涉范围广，统筹协调和统一推进有一定的难度。特别是近年来，有的部门领导小组的协调工作机制不健全、沟通渠道不畅通、议事协调能力不足等问题较为明显，有的地方还没有形成强有力的工作抓手，存在手段疲软、方法不足的问题，各方面统筹联动不够，信用联合奖惩的合力还没有完全形成。同时，部门之间推进信用机制建设的力度不够平衡，影响到湖南省信用建设的统一进程。省工商局、省公安厅和人民银行长沙中心支行启动信用建设时间较早，投入较多，内容较为完整，体系较为健全，对于建立全省统一的信用联合奖惩机制建设所发挥的推进作用更大。有的单位和部门推进信用建设明显不够，如信用信息数据库建设较晚、内容不够完整等方面，甚至有的部门和单位最基本的信息化建设都处于比较低的运行水平，无法满足信用联合奖惩机制建设的基本需要。

(4)督察考核机制有待进一步完善。牵头单位过去较多使用专项督察、自查和通报等形式来推进湖南省社会信用体系建设工作，但是效果不佳，发挥的作用十分有限，包括建设任务调度推进会议、调研督导活动以及对建设情况开展统计分析、原因分析和对策研讨等督察落实机制等还没有完全建立起来。湖南省信用联合奖惩机制建设的考核问责办法没有制定，尽管已经于2017年将各省直单位报送信用信息纳入了单位年度绩效考核的指标，但是考核所占的分值很小，考核问责的“指挥棒”作用还没有完全发挥。

(三)基层落实中的困难和问题

(1)思想认识有偏差。有的地方、部门和单位信用意识淡薄，认为信用体系建设与自身无关；有的认为信用体系建设投入大、周期长、见效慢，劳力伤财，增加负担；有的认为信用信息是本地或本部门的独有资源，不想信息共享、不愿信息共享，存在地方和部门利益保护倾向。

(2)责任分解不到位。《实施意见》已经将责任分解到省直各部门和单位，但是各市州和县市区的责任层层分解机制需要具体细化，各地市州都已成立社会信用体系建设领导小组，但是有的市州和县市区的具体实施方案还没有完全制定出来。

(3)工作落实不到位。有的地方、部门和单位信用信息记录建设滞后，信息归集共享滞后，信息应用滞后。有的信用信息记录还存在不规范、不全面、不及时的问题，信息共享难度大；有的数据报送不达标、不更新，核心信息数据不能实现共享；地方和行业领域应用意识不浓、应用机制不全、应用范围不广。

(4)任务完成不全面。有的地方、部门和单位信用信息记录、征集、归集和共享不到位，典型案例推介不到位，红黑名单制度建设不到位，机制建设的基础还不坚实。有的对失信行为的行业性约束和惩戒不到位，对失信行为的社会性约束和惩戒不到位，机制建设的范围还不全面。有的信用联合奖惩的触发反馈机制建设不到位，信用联合惩戒的行业协同和跨地区联动不到位，信用修复机制建设不到位，信用主体权益保护机制建设不到位，机制建设的制度还不完整。

(四)群众反映强烈的热点难点问题

(1)对政务诚信建设进展情况不是十分满意。《实施意见》强调要建立包括机关事业单位在内的社会信用体系框架和运行机制，但是没有设置机关事业单位信用体系建设的具体内容，也没有就政务诚信问题出台专门文件，导致政务诚信建设相对落后，人民群众对此显然不是十分满意。对公众进行的问卷调查结果显示，群众对政务诚信的关注度排在第一位，占到被调查民众的76.82%(图4)。

图4 公众最关心的社会信用建设问题问卷调查结果

(2)对惩治“老赖”、建设司法诚信充满期待。法院判决执行不力，一直是人民群众意见较大和反映比较集中和强烈的一个问题。随着法院系统公布失信被执行人名单并对其加大监督、警示和惩戒力度，使失信被执行人和社会都受到了很大的震动。但目前湖南省对失信被执行人进行联合惩戒的措施，除在乘坐飞机火车、出国出境等方面执行比较到位外，其他还有许多措施还没有得到真正落实，特别是一些政府部门拒不履行生效判决，却没有受到应有的限制和制约，在一定程度上削弱了群众对司法诚信建设的信任。

(3)群众对直接关系其切实利益的环境保护、食品药品安全、交通秩序、产品质量、市场秩序等领域存在的失信问题反映比较强烈，对这些领域的信用建设效果满意度还不高。由于湖南省在信用建设方面对公众的宣传教育还不够，一些政策文件进行解读和宣传不足，公众在信用建设中的参与度不高，再加上湖南省信用联合奖惩机制建设尚处于起步阶段，存在许多问题和不足，信息归集共享不充分，联合奖惩的力度还不够大，范围还不够广，影响还不够大，守信联合激励和失信修复机制还不完善，导致人民群众对社会信用建设关注度不高，满意率和获得感还比较低。当前，人民群众对危害公共利益和公共安全、对经济社会发展造成重大负面影响的环境保护、食品药品安全、交通秩序、产品质量、市场秩序、商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、虚报冒领等重点领域失信问题反映强烈。调查数据显示，在群众对我省企业和个人信用记录、更新和公示建设情况的总体感受中，“不满意”和“很不满意”占到了26.2%(图5)。而在对是否能够感受到社会诚信建设带来的变化并从中受益的问卷中，回答“无明显感受并受益”的占到了将近一半(图6)。

图5 公众对信用记录、更新和公示建设的总体感觉

图6 公众对社会诚信建设获得感的问卷调查结果

四、湖南省社会信用建设的深化建议

信用联合奖惩机制建设是一项基础工程，也是一项系统工程，更是一项灵魂工程，事关湖南省经济社会发展的大局和每一个群众的切身利益。推进湖南省信用联合奖惩机制建设，既要立说立行、真抓实干，又要久久为功，持续性地把各项工作任务向纵深推进，加快“信用湖南”建设。

(1)优化顶层设计，提高信用联合奖惩机制建设的科学性。第一，始终坚持信用联合奖惩机制建设的正确方向，紧紧围绕党的十八大报告提出的“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”的总体部署，紧紧把握“努力形成政府、社会、市场共同参与”的社会信用体系建设方向来优化方案和深化举措，防止无的放矢、南辕北辙；第二，更加注重调查研究，更加结合湖南实际，更加切合实际需要，湖南省信用联合奖惩机制建设的方案和文件一定要在进行充分调查研究，并密切结合湖南省自2004年11月以来社会信用建设所形成的“三库一网一平台”已有基础之上来谋划，防止脱离实际、另搞一套或者重复建设；第三，尊重和遵循社会信用建设的自身特点、信用联合奖惩机制建设的自身特征以及我省各省直单位、地州市、县市区等部门和地方信用体系建设的自身差异情况来完善建设方案，分步骤、分类别、分情形来设定方案，有计划、有重点、有次序地整体推进，防止好高骛远、急于求成；第四，突出重点，在具有基础性、关键性的重点建设领域重点部署、优先安排、重点推进，特别要重点抓好信用联合奖惩的基础设施建设，提高各单位部门、地州市、县市区的信用意识和信息化水平，加强信用信息的归集共享、红黑名单制度和联合奖惩合作备忘录建设，完善信息平台网络建设，为信用信息的共享和应用夯实基础，从而抓住信用联合奖惩机制建设的“牛鼻子”，防止事倍功半、本末倒置。调查数据显示，在领导干部对社会信用建设存在问题的调查中，“顶层设计不够科学或政策不配套”达到了63.1%，“推进措施不够到位”达到了78.3%(表1)。

表1领导干部关于社会信用建设存在问题的问卷调查统计结果

(2)强化组织建设，提高信用联合奖惩机制建设的整体性。“人无信不立，业无信不成，国无信则衰。”信用联合奖惩机制建设和社会信用体系建设是一个系统工程，是一个社会工程，需要政府、社会和市场的协同，需要省直单位、地州市、县市区的协同，需要行政机关、行业机构、社会组织的协同，涉及的领域很广，涉及的部门很多，必须更加注重信用联合奖惩机制建设的系统性、整体性和协同性。第一，强化领导机构。当前湖南省信用联合奖惩和社会信用建设的具体工作与组织协调由省政府社会信用体系建设领导小组来负责，领导小组还不是专职机构，只是省级层面的联席会议，牵头单位又分属省发改委和人民银行长沙中心支行，工作方式和推进手段都具有一定的局限性。当前信用建设的工作量和协调范围大大增加，信用信息分散在多个领域、多个地区、多个部门，信息的记录和整合不统一，难以形成覆盖全省、整合行业、反映全貌、一目了然的有效的信用数据链条和信用联合奖惩机制，特别是红黑名单制度和联合奖惩备忘录建设更需要统一的组织领导，应当立足现有基础，在增强组织机构的权威性、提高工作的执行力上做足文章，适当时候可以考虑在省发改委组建省级层面的专职机构专门负责，设立常态化的工作部门，配备专职化的人员，形成常态化的工作机制，确定清晰的工作目标。第二，强化组织体系。将信用联合奖惩机制建设纳入全省改革大局，各部门单位、地州市、县市区要从大局出发，站在讲政治的高度服从统一部署安排，统筹协调、整体推进。各个省直部门和地市州、县市区都应设立相应的专职部门，负责具体工作，上下协同，建成全省范围内信用建设的组织骨架，建立专职队伍，配置专门人员，加强工作力度，提高工作效率，打破信用联合奖惩和信用建设的“孤岛”，形成互通有无、信息共享的组织机制。第三，强化体系协同。要完善社会信用建设的协调机制，强化系统推进能力。各部门、地市州和县市区既要分工明确，各自负责，又要相互配合，协同发力，共同形成合力。主要牵头部门要积极履职，主动作为，设置专门的机构和人员，安排专项的经费，加大人力、物力和财力的投入，提高对各项建设任务的组织协调力度，想法子、找路子，形成强有力的抓手，切实担负起牵头总抓的责任；责任单位和实施单位要各负其责，切实完成好自己分管领域内的建设任务，并站在全局的高度与其他部门搞好配合和协助，防止可能出现的利益保护主义和部门主义，避免因为权力和利益的深度考虑而出现的消极懈怠甚至抵触情绪，形成信用联合奖惩的协同格局，防止各自为政、体系松散，提升执行力。

(3)加强工作统一，提高信用联合奖惩机制建设的系统性。第一，资源整合与平台统一。湖南省自2004年11月开展社会信用体系建设以来，已经形成了“三库一网一平台”为依托的信用信息系统。湖南省以信贷服务为重点的人民银行系统的企业和个人信用信息数据库、以市场监管为重点的工商系统的企业信用信息基础数据库、以身份证系统为依托的人口基础信息数据库都在依法归集企业、社会组织和个人的信用信息，还有其他有关部门以及行业组织在归集信用信息并形成了本部门的数据库，应当加强信息资源整合，统一信息平台，理顺现有各平台与平台之间的关系、各门户网站与门户网站的关系，突破体制局限和技术壁垒，积极扩建“信用湖南”网站，加大“信用湖南”网站的宣传和利用，实现各数据库在“信用湖南”网站的完美汇总。调查数据显示，在湖南省群众对“信用湖南”网站有没有访问过的调查中，“不知道，所以没有访问”达到了50.59%，“知道，但没有访问”达到了21.74%(图7)。第二，系统整合与信息统一。当前信用信息管理系统应当整合，制定信用信息管理制度，理顺和明确部门与部门之间的信息管理关系，对各部门单位信用信息数据归集共享、红黑名单制度和联合奖惩合作备忘录建设进行统一管理，实现信息管理上下的无缝对接、左右的完美接轨，防止系统的封闭性和信息的碎片化。第三，技术整合与标准统一。加强信用信息技术的整合与标准的统一，形成全覆盖、详细具体的各领域各部门的信息技术标准目录，打破部门与部门之间的界限，行业与行业之间的距离，统一录入格式，统一语言格式，统一代码格式，统一技术指标。第四，联奖联防统一。统一规范各部门、各领域、各行业的红黑名单制度和联合奖惩合作备忘录，加强对各部门、各领域、各行业在联奖联防方面的领导与合作，依托统一的信用信息平台，进行信息交换共享，实现互联互通的守信联奖和失信联防格局。

图7 群众有没有访问过“信用湖南”网站问卷调查统计结果

(4)健全制度保障，提高信用联合奖惩机制建设的规范性。第一，加强地方立法，增强信用联合奖惩机制建设和社会信用建设的权威性。社会信用体系建设是一项改革工程，离不开法律的保障，离不开制度的支撑。“市场经济是法治经济，它要求法律和制度成为规范和调整社会关系与经济关系的常规手段。”[4]社会信用法律法规体系是构建社会信用体系的基础和依据，是对信用信息进行归集和应用的依据，是社会信用体系建设的依据，是守信联合激励和失信联合惩戒的依据，能够增强信用联合奖惩机制和社会信用建设的权威性，是推进此项工作的强力保障。全国各地都加快了社会信用建设的地方立法活动，湖南省于2009年11月27日出台《湖南省人大常委会关于大力推进社会信用建设的决议》，成为全国第一部信用建设地方性法规；2017年5月《湖北省社会信用信息管理条例》正式公布，并于当年7月1日起正式施行；《上海市社会信用立法条例(草案)》也于2016年12月27日提交审议，目前正在制定之中。在信用联合奖惩机制和社会信用建设过程中，必须要对社会信用信息管理活动进行规范，对社会信用信息的归集、披露、应用、安全管理和信用主体权益保护等进行规范，地方立法可以弥补国家法律的空白，为地方探索性的信用联合奖惩实践提供法律依据。“法律规则是会发生变化的，特别是社会中新的技术的产生、新的工具的运用或者新的社会组织的形成都会导致法律规则的变动与变化。社会越发展，技术越进步，法律规则就必须越精细。对法律规则变化产生作用的因素还包括历史的发展、文化的进步以及社会力量的变动，它们在不经意之间或许改变了法律准则，抑或刺激了法律的变化，或暂缓了法律的变化和构造了法律的变化。”[5]应当大力推进湖南省社会信用建设的地方立法工作，积极配合省人大做好立法调研和修改完善工作，力争尽早出台实施。第二，完善总体运行制度。对标中央和省委省政府关于信用联合奖惩机制建设的总体要求，全面修改和完善相关工作制度，建立总体的信用联合奖惩机制建设制度，制定信用建设的基本行为准则，制定信用联合奖惩的管理制度，制定系统的信用建设的考核制度、信用信息归集发布使用和查询制度等。第三，建立分体管理制度。对标中央和省委省政府关于信用联合奖惩机制建设的总体要求，制定和完善相关具体的工作制度，制定和完善统一信息代码制度，制定和完善黑名单建设制度，制定和完善联合奖惩备忘录制度，等等。

(5)完善推进机制，提升信用联合奖惩机制建设的执行性。提高湖南省信用联合奖惩机制建设和社会信用建设的执行力，关键是要进一步完善社会信用建设的各项推进机制。第一，完善督察机制，对信用联合奖惩机制建设和社会信用建设的进展及实效情况，建设任务的完成情况，加强跟踪管理和绩效管理，通过定期检查、适时通报、专项督察、责任追究等方式，提高有效推进能力。第二，完善社会参与机制，丰富公众和社会组织参与信用联合奖惩机制建设和社会信用建设的形式。“社会现代化发展的关键因素中，法律推进社会发展的贡献程度超越了其他物质的因素，而文化推进社会发展的贡献程度则超越了法律的作用。”[6]拓宽公众和社会组织参与信用建设的渠道，加大社会监督的力度，充分发挥人民群众和社会组织在信用联合奖惩机制建设和社会信用建设中的积极作用，强化信用建设的外部推动力，形成整体的信用建设局面，以人民群众满不满意作为我省信用联合奖惩机制建设的评价标准。第三，完善绩效考核和评估机制，将信用联合奖惩机制建设和社会信用建设成效作为对各单位部门、地州市和县市区绩效考核的重要内容，增加考核的比重，同时，适时开展对信用联合奖惩机制建设和社会信用建设进行分领域、分行业和分部门的考核评估，增强针对性和专业性，及时发现建设中的问题和不足，推动改革效果评价制度更加科学完善。