基于税源视角推动浙江省新旧动能转换对策研究

张 帆

(浙江财经大学 财政税务学院，浙江 杭州 310018)

一、引言

在2016年全国两会答记者问中，李克强总理首次提出发展“新经济”需要培育“新动能”的战略。在2019年的政府工作报告中再次强调“坚持创新引领发展，培育壮大新动能, 促进新旧动能接续转换”的发展思路。应该说，中央政府要求在经济结构转型升级过程中对“新旧动能转换”提出了新的要求。特别是习近平总书记指出，在深入推进供给侧结构性改革过程中，要加快发展新技术、新产业、新产品，为经济增长培育新动力。重点是以技术创新为引领，依靠改革破解经济发展和结构失衡难题，大力发展新兴产业，改造提升传统产业，提高新旧动能转换质量和效率。

我国过去几十年以来的经济发展主要依靠大量资源投入、大量投资、大量中低端产品出口，这种以传统旧动能为主导的粗放式发展模式，积累的矛盾和问题越来越多，经济增长在这种旧动能运转下是不可持续的，也不符合社会经济结构转型升级的要求。而新动能转换与技术创新、体制创新、产业结构转换和产业升级有关，如新技术、新产业、新实体、新模式、新业态、新观念带来的新增长，以及传统产业转型升级带来的活力释放。实现新旧动能转换与推进经济转型升级是一致的，因为新旧动能的转换必定会伴随着产业结构的转型升级，伴随着新的经济形态成长。因此，新旧动能转换与产业结构转型升级紧密相关，而产业布局情况在很大程度上又决定了税收为本地区的贡献程度，直观反映了产业布局新结构和新旧动能转换过程中各项措施所带来的不同税收效益，从产业结构方面探究税源对新旧动能转换具有较大的现实意义。

二、基础理论分析

“动能”一词来源于物理学的概念，是指物体因运动而产生了能量。但放在经济学范畴内，“动能”是指促进经济发展的推动能量。新动能与旧动能主要的区别在于，旧动能主要通过要素投入、增加投资拉动经济增长，而新动能通过创新驱动、提高效率拉动经济增长。另外，税源是指政府征税的经济来源,主要由物质生产部门劳动者创造出来的，税收来源于经济，离开经济的发展，税收将成为无源之水，无本之木。从归宿上说，税源就是税收的最终来源。而且税源不同于税基，税源主要是以收入的形式存在，如财产税的税源要么是纳税人的收入，要么是课税对象(财产)本身产生的收益；但税基主要以支出的形式存在。

那么，把动能与税源结合在一起考虑，实际上是一个动态转化的过程，即新旧动能转换在逐步淘汰旧动能、发展新动能，甚至用新动能替换旧动能过程中，本质上就是不断提升税源质量的过程，包含了微观、中观和宏观三个层次的含义。

第一，微观视角下，新旧动能转换主要利用信息技术、智能制造、“互联网+”的新技术对企业进行改造，培育了优质税源。新技术对企业的新旧动能转换具有重要作用，特别是高新技术企业在新旧动能转换中的引领作用。比如刘丽华、李华(2017)认为要鼓励新技术在企业动能转换中的应用，特别要强调高新技术企业的带动引领作用，通过运用信息技术、智能制造、“互联网+”等新技术手段注入新动能，集中力量培育和发挥新业态“领头羊”的作用，从而实现新旧动能促进企业创新发展来培育优质税源。这就要求在新旧动能转换的过程中，需要高度重视“有中出新”的传统产业、技术、业态的优化过程，需要根据新时代背景下引入科技力量支持传统企业进行新旧动能转换，加速旧动能淘汰，协调好新动能与旧动能之间的关联，从而提升传统企业竞争力，促进社会经济增长。特别是在培育优质税源的过程中，要充分结合科技创新税收优惠政策，通过提高税收优惠的管理服务质量，加强对优质税源企业的培训指导，设计企业容错机制等措施来降低税收征纳风险，充分发挥新业态下企业“领头羊”的带动作用。

第二，中观视角下，新旧动能转换带来了行业、产业从第二产业绝对主导向第三产业引领转变的动态演变，壮大了第三产业的税源基础。具体而言，新旧动能转换不仅包含产业类型的转换，还包括产业体系层面的转换。但在转换过程中，杨蕙馨、焦勇(2018)认为新旧动能转换对改变产业发展理念具有积极意义，将原本因生产的地理相近性而产生产业集群和生产上下游关联所带来的产业链的传统组织方式，变革为由骨干企业和其他众多具有关联性的企业组建成的新产业生态系统。在新产业生态系统中，企业、产业之间实现了共同目标导向下，形成产业圈内竞争与协作共存的共生关系。但在新产业生态系统形成的共生关系中容易形成产业、行业、区域间分化，应充分考虑因新旧动能转换而滋生新的矛盾，要做到统一协调、有机结合，从而避免因转换带来的负面作用(齐明杰，2018)。另外，庞凤喜等(2017)还从税负角度分析了新旧动能转换的运行成本，认为优化现有产业结构有利于降低企业生产成本，使之在转换过程中能够弹性化调整，促进产业、行业间的动能转换效率。当然，在新旧动能转换过程中，并不是所有产业或行业都能够享受到同样的优惠，马海涛等(2018)、王晓红(2018)则强调要从多方面完善财税政策调控措施，提出对不同产业要建立有区别的税收优惠政策，避免“一刀切”式的政策带来不同行业间享受的优惠差异过大，不利于行业间的公平竞争。而第三产业作为支持国民经济发展的重要组成部分，特别是在我国经济结构转型升级进程中，制定针对该领域内税收优惠政策，提升新旧动能转换效率，对扩大第三产业的税源能够起到基础性铺垫作用。

第三，宏观视角下，新旧动能转换形成了社会经济由高速度增长向高质量发展转变的内在动力，为提高税源质量提供了保障。张述存(2016)认为我国经济发展要从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变的关键，应充分发挥新旧动能转换的作用，重点要着手从经济增长动力结构转换和机制转换角度认识这一问题。来佳飞、杨祖增、冯洁(2016)也强调新旧动能转换对社会经济发展起到积极作用，能够充分带动社会创新驱动发展，把最新技术成果运用到微观经济实体中，增强了整个社会创新发展的氛围。那么，社会经济由高速度增长向高质量发展转变，最为直观的衡量标准就是单位生产总值财政贡献率，该指标主要用一般公共预算收入占国内生产总值的比例来反映。作为体现新旧动能转换进程的重要指标，单位生产总值财政贡献率是一个国家或地区的社会居民在一定时期内生产经营活动所形成的可供全社会分配的总价值中属于国家一般公共预算中的财力所占的比例。这个比例越高，说明了在相同GDP产出的情况下，给国家财政的贡献越大，反映了动能产出效率越高，也就意味着新旧动能转换进程越快。只有加快培育壮大新动能、改造提升传统动能，实现新旧动能的接续转换，加快我国经济由高速度增长向高质量发展转变速度，税源质量才能得到充分的保障。

税收作为国家财政收入的主要来源，加强各行各业的税收征管，可以直观地反映我国的产业布局新结构和新旧动能转换过程中各项措施所带来的不同财政效益，在一定程度上透视出一个地区的经济发展水平。可见新旧动能转换过程中，其实就是不断培育税源质量的过程，税源是否丰富是新旧动能转换过程中的直观表现。随着产业布局的不断调整，这双向的关系形成一个良性循环——新兴动能促使高新技术产业拔地而起，变革后的新兴产业结构又能够积极促进新动能的快速发展，加快新旧动能转换，推动经济又好又快发展。

三、浙江省产业布局与新旧动能转换现状及分析

新旧动能转换意味着旧产能向新产能的转换、靠“现有存量”向重“未来增量”的转换、粗放式管理向精细化管控的转换。税源与新旧动能转换高度关联。动能转换的进程表现在产业、行业税收的此消彼长上，表现在做大做优税源根基的实际效果上。为了更加清晰揭示新旧动能转换与税源之间的关系机理，本文主要以浙江省为研究对象，从税源视角切入为新旧动能转换做一个较为完整的“诊断”。

(一)宏观角度：浙江省新旧动能转换优劣势

新旧动能转换效果是否显著，其中一项重要指标就是单位生产总值财政贡献率，它反映了新旧动能转换进程中，真正体现在税收收入上的实际效益。考虑到横向对比的有效性，本文着重以东部沿海省市2016年的单位生产总值财政贡献率为参照。从图1中可以看到，浙江省在东部沿海10个省市的单位生产总值财政贡献率比例中大致处于中上的位置，次于上海、天津这两个直辖市及广东省，而优于包括江苏省在内的其他6个省份。五年来，浙江省单位生产总值财政贡献率提高了1.4个百分点，广东、上海分别提高1.58和3.2个百分点，反映出两省新动能的蓬勃发展。

另外，从浙江省所处位置来看，这样的结果是符合现实经济状况的。一方面从总体上看浙江省一直走在改革的前列，积极紧跟国家方针政策，响应国家“加快新旧动能转换”的号召。此外，浙江省又有上海商业圈的辐射，大力带动了浙北地区的经济转型，民营经济的发展也为浙江省新旧动能转换进程助力；另一方面浙江省相较于上海、天津、广东这几个发达地区，除了有政策支持方面的差异影响外，浙江由于存在大量民营经济实体，相对来说这些企业还是缺乏核心竞争力，很难形成完备的经济商圈，导致浙江省在东部沿海地区的新旧动能转换进程中处于中游水平。

图1 2016年东部沿海10个省市单位生产总值财政贡献率

以单位生产总值财政贡献率为指标，从图2中可以看到，浙江省虽然排名靠前，但是与广东以及上海相比，仍有显著差距，经济转型效果不够显著，经济运行质量欠佳，新旧动能转换乏力，经济发展含金量不高。浙江优化税源结构的关键是发展培育骨干企业，税源增长潜力在民营企业，税源主体还是传统产业，扩大税源的重点是工业，而新的增长点则是高新技术产业。

图2 2013—2017年浙江、上海、广东单位生产总值财政贡献率

(二)中观角度：不同产业与行业新旧动能与税源分析

根据浙江省统计数据显示，在2011—2015年期间，浙江省第二产业税收年均增速为6.83%，作为浙江省税收收入的主体税源，在“十二五”时期增速呈下降趋势，增长稍显乏力。第三产业每年增速也呈下降趋势，但年均增速达9.17%，成为带动全省税收收入增长的重要引擎。以服务业为主的产业布局在浙江省逐渐形成。“十二五”以来，浙江省积极推进产业结构升级，经济发展取得了显著成就，第三产业占生产总值比重超过第二产业。经济与税收保持中高速增长势头，经济转型升级与新旧动能转换尚处于从量变到质变的过程中，机遇与挑战并存。然而从不同产业的税收贡献来看，浙江省在新旧动能转换过程中仍面临着一些问题，主要表现在：第二产业转型升级阵痛，经济发展梗阻；第三产业中知识密集型、技术密集型服务行业严重滞后。

1.第二产业转型升级阵痛，经济发展梗阻

从表1中可以看出，当前，浙江省第二产业税收仍高度依赖以电气机械、器材制造业和通用设备制造业为主的技术制造业，以烟草制品业和橡胶、塑料制品业为主的资源性制造业，以纺织业和金属制品业为主的低技术制造业，2015年合计贡献2049.91亿元，占比达到66.33%。而建筑业和以计算机、通信和其他电子设备制造业及医药制造业为主的高端技术制造业，2014年合计贡献261.69亿元，占比仅8.47%。第二产业作为国民经济的传统支柱产业，在浙江省虽然行业覆盖面广，但是在全国数一数二的领先行业不多，第二产业中劳动力密集型、能源消耗型、环境污染型的行业占比仍然较高，而附加值较高的技术密集型行业的比重偏低。传统产业转型升级阵痛，新旧动能转换进程缓慢，第二产业经济发展梗阻。在新旧动能转换进程中，“有中出新”是旧动能发挥余热的重要举措，浙江省新旧动能转换也对旧动能的优化升级提出了较高要求。当前，浙江省第二产业发展乏力，重新振作第二产业的生产活力十分重要，浙江仍需继续提高科技创新能力，大力发展技术密集型行业。

2.第三产业中知识密集型、技术密集型服务行业严重滞后

世界经济发展进程表明，经济发展水平越高，现代服务业在国民经济中的比重就越高。近年来，浙江省第三产业快速发展，产业转型升级效果明显，但是与深圳、上海、北京等国内发达地区和英国、法国、美国等发达国家相比，仍然存在明显差距。从表3中可以看出，当前，浙江省第三产业税收高度依赖房地产业、批发和零售业、金融业，三个行业合计贡献2134.3亿元，占比达到63.13%。按服务业结构分类，以房地产业、批发和零售业为主的传统服务业，2014年贡献1648.38亿元，占48.76%，接近整个第三产业税收的一半；以金融业为主的现代服务业，2014年贡献1340.43亿元，仅占39.65%。第三产业的产业布局依然相对不科学。此外，从表2中各行业对第三产业税收贡献的对比也可以看出，浙江省新兴服务行业，尤其是金融保险业、教育、科研和综合技术服务等知识密集型、技术密集型服务行业的发展严重滞后，这直接影响到浙江省服务业在未来发展中的结构升级与新旧动能转换，严重制约了浙江社会经济的进一步发展。

表1 2015年浙江省第二产业税收收入情况表 亿元

数据来源：《中国税务年鉴(2016年)》

表2 2015年浙江省第三产业税收收入情况 亿元

数据来源：《中国税务年鉴(2016年)》

(三)微观角度：企业税源与新旧动能分析

微观主体也就是企业，是市场经济的细胞，它们是否具有活力，既是经济景气程度的体现，又左右着经济转型升级能否顺利实现。而新旧动能转换的推进，正是增强企业活力，提高企业运行效率，这是我国经济发展的内生动力源泉所在，也是进一步推进改革的落脚点[16]。

1.浙江省企业数量众多但集中于传统低门槛行业

浙江省国税税务登记户数处于全国前列，但是户均纳税额(国税收入/纳税户数)却处于全国靠后位次。2014年，浙江省国税户均纳税19万元，仅位居全国31个省(市、区)第25位，远低于全国平均水平24万元/户。这说明浙江以量大面广的小微企业为主，行业龙头骨干企业、知名企业对全省经济的辐射和带动作用不明显。2015年，浙江国税新登记纳税人43万户(含个体工商户，不含宁波)，但其中57%的新登记户数集中于批发、零售等传统低门槛行业，通用设备、专用设备、电气器材、汽车制造等装备制造业新登记户数较上年下降。这表明，浙江省新增税源仍集中在传统行业，而新兴行业和高新技术行业占比较小。2014年，浙江地税税务登记纳税人327.11万户(表3)，同比增加26.47万户，增幅8.80%。第二产业占比23.17%，其中制造业占比21.38%，同比增幅7.01%。第三产业占比74.02%，其中批发和零售业占比48.37%，同比增幅9.16%。虽然浙江省第三行业发展迅猛，以服务业为主的产业结构逐步形成，但服务产业大多集中于传统低门槛行业，新旧动能继续转换任重道远。对企业而言，新旧动能转换主要体现在生产产品优化、生产设备更新、生产环境改善等方面，以小见大，企业首先发展新动能、升级旧动能，整个产业才可能循序渐进地真正实现新旧动能的转换。

表3 2014年浙江地税税务登记主要行业变动情况表 万户

数据来源：《浙江地税年鉴(2015年)》

2.浙江省民营企业以中小企业为主，缺乏核心技术支撑

民营经济不仅是浙江发展的主要动力，也是改造浙江新旧动能、培育经济新业态的动力源泉。近年来，浙江省民营企业规模不断扩大、数量逐渐增多，已经成为浙江经济的重要组成部分。据统计，2016年浙江民营企业数量高达104.65万家，占全省内资企业比重接近80%。其中，浙江民营经济贡献了全省50%以上的税收、60%以上的生产总值、70%以上的外贸出口以及80%以上的新增就业岗位，这一现象充分说明了民营经济在浙江经济中的基础性地位，反映了浙江民营企业集聚的制造业奠定了浙江成为工业大省的基础，也形成了浙江经济成长中的“烦恼”——浙江民营企业以中小企业为主，缺乏核心技术支撑。从一定程度上来讲，民营经济的转型是新旧动能转换的一个重要节点，中央在推动新旧动能转换进程中不仅不能冷落了民营企业，而且还要充分挖掘民营企业的创新潜力，力争培养出一批新经济领域的领军型企业。

虽然浙江经济的高速发展离不开民营企业的贡献作用，但浙江民营经济发展主要依靠的是中小企业的力量，从而使得企业发展整体上缺乏核心技术的引领作用，不利于新旧动能转换。比如在2017年，中国民营企业500强纳税总额达到10254.10亿元，首次突破万亿大关，占全国税收的比重为7.6%。在2017年民营企业中纳税大户为国家贡献的税收收入情况：华为(710亿元)、万科 (565.62亿元)、恒大地产(420亿元)、碧桂园 (347亿元)、吉利控股 (343.54亿元)和大连万达 (315.50亿元)，即民营企业纳税总额超过300亿元的企业共有6家。而在中国民营企业500强中纳税总额超过300亿元的企业中仅有浙江吉利控股集团有限公司为浙江企业，并且排名较靠后。这也突显了浙江省民营经济发展中的问题，民营经济是浙江经济的最大特色和优势，也是浙江的金字招牌，但与其他发达地区相比，除大连万达集团股份有限公司和浙江吉利控股集团有限公司外，其余四家公司总部皆在广东省。浙江亿元以上的民营企业优势并不明显，即暴露了浙江民营企业这种家庭作坊、乡镇企业、个私企业存在规模小、技术低、实力弱的问题，不利于新旧动能转换，不利于税基扩大，很难扩大本地税源。

3.高新技术企业带动力弱，税收贡献率较低

高新技术产业具有附加值高、资源消耗少等特点，其作为产业转型升级的主要领域，也是新旧动能转换的重点。但实际上，根据2015年浙江省税务部门公布的数据显示(表4)，浙江省国税前100家高新技术企业贡献税收总计120.39亿元，占全省国税收入的10.65%；国税高新百强企业税收平均规模为1.23亿元，单个企业规模最大是5.68亿元，最小是0.64亿元，仅有15家列入国税百强企业。同时，浙江省地税前100家高新技术企业地税总计69.11亿元，占全省地税收入的3.1%；地税高新百强企业税收平均规模为0.69亿元，单个企业最大是4.85亿元，最小是0.29亿元，仅有6家列入地税百强企业。从国税和地税百强企业税收贡献度来看，浙江省高新技术企业税收占全省比重较低，与本省经济的贡献度严重不匹配。因此，浙江省高新技术行业发展仍有较大空间，浙江产业结构转型任重道远，浙江省要加大对高新技术企业的扶持力度，创造更优质的税源基础，从而提高高新技术产业在税收贡献中的比重。

表4 2015年浙江省纳税百强企业情况

数据来源：浙江省国税局

四、加强新旧动能转换效率与提升税源质量有机结合

针对税源分析和新旧动能转换反映出的问题，为了协调第二产业、第三产业对浙江省税收的贡献，提高新旧动能转换的效率，补齐浙江经济发展“短板”，需要从新旧动能转换和税源两个角度双管齐下，在新旧动能转换进程中出新招，从而实现动能转换与税源结构优化的良性循环。

(一)提高动能转换效率，做好“留税”“聚税”筹划

1.在培育壮大发展新动能上聚焦发力，培育税源质量

大力实施“互联网+”行动、大数据产业培育行动和人工智能产业培育行动，进一步发挥高新技术企业的创新能力，逐渐形成新业态体系来培育高质量税源为依托，解决好传统产业新旧动能转换机制，加快发展互联网、物联网、大数据、人工智能等产业，大力培育有较大影响力的骨干企业。通过布局以服务业为主的第三产业，推动战略性新兴产业、高新技术产业发展，加快新旧动能转换速度，进一步依附工业对税收的贡献力量，促进服务经济创新发展。同时，抓好杭州、宁波新一轮国家综合改革试点，在产业动能升级过程中，把税收贡献率作为产业发展论证的重要内容，对符合政策导向、市场前景好、产业链条长、带动作用强、税收潜力大的重点项目优先扶持，牢牢掌握新增税源的绩效考核，倒逼资源提升要素集约利用水平，推动经济发展。

2.加强民营企业的新旧动能转换进程，壮大本地税源

民营经济不仅是浙江经济转型发展的潜在发力点，更是浙江省增强企业创新力、撬动浙江省产业升级的重要抓手。一是要发挥民营企业拢聚税源的优势。民营经济发展应当以供给侧改革为主线，加快推进实施创新驱动战略，破解民营经济结构性困境。以“腾笼换鸟”实现新旧动能空间置换，以“机器换人”提升民营企业劳动生产率，以“空间换地”优化资源要素配置，以“电商换市”变革传统商业模式，充分发挥民营企业的“聚税”功能。二是要加强民营企业新旧动能转换工程项目，聚好本地税源。产业集群、块状模式是浙江民营经济的典型特征，通过打造高水平、零污染的特色小镇，加强专业化配套，搭建公共服务平台，增强特色小镇品牌竞争力，切实做到税源不外流，进一步发挥集聚要素资源的溢出效应，不断加快民营企业新旧动能转换效率和速度，不断挖掘新税源，从而实现浙江经济可持续发展。

(二)落实新旧动能转换机制，优化税源管控

1.税源管控由“粗放式”向“精准实”转变

要在夯实财税大数据的基础上，抓好重点企业、重点项目、重点税种、重点事项等“四个重点”的税源管控，对关键性指标及时跟踪分析，精准施策，提升税源管控的质量和效果。对不同类别的企业，实行普惠性政策下加速新旧动能转换效率，在宏观政策下可以给不同类型的企业一定的调整空间，明确通过正向激励和反向倒逼机制，以积极的财政政策、创新的投入方式持续加大对全市新旧动能转换重点领域和重大项目的支持力度，推动新旧动能转换走在前列。在政策导向上，抓住纳税财源主线，优先支持“含金量”高的企业优先发展。在财政投入方式上，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，以市场化运营牵引带动社会投资。在税收政策上，全面落实国家各项减税降费政策，用足用活浙江省新旧动能转换先行先试的税收优惠支持政策，发挥先发优势，实现税源管控由“粗放式”向“精准实”转变。

2.加大新动能宣传力度，落实税收优惠政策

充分发挥税收优惠政策的激励作用，紧跟国家推动新旧动能转换的战略目标，加大政策宣传推介力度，进一步分模块整理完善，为企业提供更系统、更清晰、更有针对性的新动能政策服务。鼓励企业设备改造和技术更新，不断健全和完善科技创新体制机制，充分激发企业作为创新主体的创新热情，推动全社会加大研发投入，推动传统制造业向智能化、网络化、服务化转变。紧扣聚财、育财、生财这条主线，在产业项目上集聚要素，在政策措施上创新聚力，推动实现浙江省新旧动能转换与财源经济互促共赢新发展。