行政生态学理论视角下慈善组织参与社会救助探析

宋忠伟 郑晓齐��

摘要：伴随经济社会发展，社会救助日趋复杂化，政府与市场在社会救助方面都存在不足和局限性，慈善组织参与社会救助不可或缺。以行政生态学理论为视角，首先对慈善组织参与社会救助进行相关理论分析，然后结合样本数据，对慈善组织参与社会救助情况进行实证分析。基于分析结论，结合行政生态学理论，提出优化慈善组织参与社会救助路径选择对策建议：厘清政府责任边界，注重慈善组织自身建设，强化社会救助合作机制，培养全社会公益慈善理念，推进多层次社会救助体系建设。

关键词：慈善组织;社会救助;行政生态学

中图分类号：D632.1文献标识码：A文章编号：0257-5833（2019）02-0089-09

作者简介：宋忠伟，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生;郑晓齐，北京航空航天大学公共管理学院院长、教授、博士生导师（北京100191）

社会救助是现代福利制度的重要内容，指的是当公民因各种原因陷入生存困境时，国家和社会提供援助，以保障公民的基本生活，使其有能力自助，能够参与社会生活①。根据2016年9月1日起施行的《中华人民共和国慈善法》（以下简称慈善法），慈善组织是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织，可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。社会救助政府责任原则并不意味着政府包揽所有社会救助事务，在强调提高行政效率、节约行政成本及推进转变政府职能的当前，引导和支持慈善组织参与社会救助已成为不争的事实②。当前形势下建立多层次的社会救助体系，需要慈善组织的参与。慈善组织参与社会救助既具有现实需求性，也具有自身职能优势。慈善组织参与社会救助在世界范围内具有普遍性，相关领域研究引起国内外众多学者关注。国内外学者对慈善组织参与社会救助的研究多数是定性分析，缺乏相应的数据支持，本文以行政生态学理论为视角，以全国性慈善组织相关数据为基础，定性分析与实证分析相结合，对慈善组织参与社会救助进行较深入分析，提出路径选择优化建议。

一、行政生态学理论视角下的慈善组织参与社会救助

行政生态学是运用生态学研究方法，系统分析行政现象的理论，是行政学发展的一项重要成果。行政生态学将行政的生态环境作为重点关注对象，研究行政系统与环境之间的互动和平衡，是公共行政学中具有较强解释力的理论。社会救助本质上是政府的一种行政行为，慈善组织参与社会救助亦属于公共行政范畴，行政生态学理论为我们分析研究慈善组织参与社会救助提供了理论框架。

（一）行政生态学理论

美国哈佛大学的高斯最早将生态学引入行政领域进行研究。里格斯对这一理论作出重要发展，里格斯的代表作《行政生态学》（1961）深入分析研究了美国、泰国、菲律宾等国家社会经济结构、文化历史与公共行政之间的相互影响。按照行政生态学理论，作为一个行政系统，必然有其存在的生态环境，行政系统与周边的环境相互影响，相互作用，脱离了生态环境而单独对行政系统本身进行研究是片面的，也是不科学的。总体而言，行政生态学是将生态学研究的一系列方式方法、运行法则等应用在公共行政研究领域而形成的新的交叉学科。

行政生态学理论认为，存在传统农业社会、现代工业化社会以及介于两者之间的过渡社会三种基本的社会形态，对应着三种行政模式，即融合型行政模式、衍射型行政模式和棱柱型行政模式。融合型行政模式与传统的农业社会相对应，衍射型行政模式与现代工业化社会相对应，棱柱型行政模式与过渡社会相对应。

按照行政生态学理论，影响一个国家公共行政的生态要素主要包括五类：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治框架。其中，经济要素是影响国家公共行政的首要要素，这也与马克思主义学派提出的经济基础决定上层建筑相一致。生产力发展水平和社会经济运行机制是影响公共行政的主要因素。社会要素指的是各类社会组织，这些社会组织包括由血缘关系组成的团体（家庭、宗族等）和由利益关系组成的社会团体（商会、教会等）。沟通网络指的是整个社会相互沟通交流的方式方法，包括语言、文化、通讯等，沟通交流越通畅，在公共行政中，越容易达成共识。符号系统包括政治法则、典章等，具体在公共行政方面，表现为对民众政治意识、政治规则等方面的影响。政治框架主要是指政治和行政两者的关系，政治与行政具有不同的功能，政治领导行政，行政实现政治目的，政治与行政具有功能依存关系。

（二）慈善组织参与社会救助功能性分析

行政生态学坚持整体观方法论，将政府的行政现象从孤立封闭状态转移到其赖以生存和发展的行政环境中，从行政与环境的相互关系中研究公共行政，从而更好地解释了传统行政理论难以解释的慈善组织参与社会救助的相關行政现象。慈善组织参与社会救助对公共行政必然会产生交互性影响。按照行政生态学理论，从影响公共行政角度看，慈善组织参与社会救助，其功能主要体现在四个方面：提供公共服务、承担政府职能、影响公共政策、倡导社会公益。在提供公共服务方面，慈善组织参与社会救助本身也是提供社会公共服务的过程，慈善组织公益性属性，抑制了投机性行为，克服了市场失灵。在承担政府职能方面，由于发起于民间，具有自治性，能够对群众救助需求及时反应，克服了政府失灵。政府通过购买服务的方式，让慈善组织承担部分社会救助公共职能，有利于在社会救助领域加强和创新社会管理，推进社会治理现代化。在影响公共政策方面，慈善组织在社会救助政策制定、倡议游说等方面投入越来越多的资源力量，通过对政府社会救助相关公共政策施压，来推动开展社会救助中遇到问题的解决，促进政府在政策制定上更加系统、客观、科学，增强政策适应性、有效性和可操作性。在倡导社会公益方面，通过慈善组织参与社会救助，进一步弘扬中华民族扶贫济弱、助人为乐的传统美德，提高社会民众责任感，倡导和深化全社会公益慈善理念。

（三）慈善组织参与社会救助相关生态要素分析

行政生态学认为，行政现象和行政行为具有地域性和差异性，这也告诉我们在研究慈善组织参与社会救助的时候，要立足我国自身的实际情况。

在经济要素方面，近年来，我国经济进入新常态，财政收入同比增长速度持续走低，社会救助资金需求越来越大。以最低生活保障救助为例，根据民政部官方网站公布数据，截至2017年底，全年各级财政共支出城市低保资金640.5亿元，平均标准540.6元/月，比上年增长9.3%;全年各级财政共支出农村低保资金1051.8亿元，平均标准4300.7元/人/年，比上年增长14.9%中华人民共和国民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。。政府作为社会救助的主体，压力日益增大，仅仅依靠政府，无法有效满足当前阶段的社会救助需求。

在社会要素方面，近年来，我国社会组织（包括慈善组织），无论在数量还是在规模上都在逐年增加。截至2017年底，全国共有社会组织76.2万个，比上年增长8.4%。其中，社会团体35.5万个，比上年增长5.6%，各类基金会6307个，比上年增长13.5%，民办非企业单位40.0万个，比上年增长11.0%中华人民共和国民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。。慈善组织的不断发展壮大，为参与社会救助奠定有力基础。

在沟通网络方面，我国社会救助多样化、复杂化程度高，不同地区、不同家庭、不同个人，在社会救助上情况不一，需求不一，仅仅依靠政府部门，难以及时获知群众需求，更难以有效满足群众需求。近年来几次冲击社会道德心理底线的事情发生，让部分人对政府在社会救助上的作为担当产生怀疑，社会沟通网络状况总体上不理想。推进慈善组织积极参与社会救助，充分发挥优势作用，成为当前现实需要。

在符号系统方面，我国以人民为中心，政府的宗旨是全心全意为人民服务。这也为慈善组织参与社会救助、更有效地帮扶困难群众、织密织牢民生保障网创造了条件。

在政治框架方面，我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立党为公、执政为民，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，为慈善组织参与社会救助提供了基本遵循和目标要求。

二、慈善组织参与社会救助整体性优势分析

资源依赖理论告诉我们，任何一个组织都不可能拥有实现目标的全部资源条件，需要依赖资源环境。政府实现社会救助的目标，需要慈善组织的参与，需要慈善组织相关资源。治理理论强调社会治理的主体多元化，政府不是公共管理唯一主体，各个主体凭借各自的资源和优势，自主合作，建立公共事务管理的联合体，在社会救助领域，慈善组织也是提供公共服务的主体之一。按照行政生态学理论观点，政府在实施社会救助这一行政职能中是要受到周围生态环境影响制约的。毫无疑问，无论是从社会救助制度起源还是从社会救助制度公共产品属性角度，政府在社会救助中都承担主体责任，然而，由于政府职能的局限性，社会救助的多样化、复杂性以及慈善组织表现出的职能优势，慈善组织参与社会救助具有不可或缺性。

我们从慈善组织参与社会救助特点、政府与市场在社会救助方面的不足和局限性、慈善组织自身优势三个方面，对慈善组织参与社会救助整体性优势进行分析。

（一）政府和慈善组织参与社会救助特点

按照慈善法，慈善组织以面向社会开展慈善活动为宗旨。慈善组织具有明显的“公益性”原则解锟：《以基金会为主导模式的慈善组织法律架构》，《华东政法大学学报》2017年第6期。。从提供物质资源角度，政府与慈善组织在参与社会救助方面呈现出不同特点（见表1）。

（二）政府在社会救助方面存在不足

一是政府在社会救助作为方面具有不平衡性。慈善组织参与社会救助客观上来自于政府在社会救助上作为的有限性与困难群众需求无限性所形成的不平衡和非对称性。我国政府在实施社会救助方面，依照相关社会救助制度对困难群众进行救助。一方面，救助的对象只能是通过社会救助资格和条件审查的弱势群体，大量因各种原因没有通过资格条件审查的贫困群体无法享受到社会救助;另一方面，由于我国社会救助资源的有限性，政府实施的社会救助具有项目上的单一性和程序上的刚性，无法有效满足弱势群体个性化需求。对于弱势群体，政府负有不可推卸的帮扶责任，然而面对庞大的弱势群体规模和弱势群体在社会救助方面日益增长的多样性需求，政府社会救助资源和能力显得有些捉襟见肘，力不从心。

二是政府在社会救助功能方面具有局限性。政府决策面对的是全部社会群体，要对整体社会民众负责，这样的公共管理模式特点决定了政府在行使社会救助公共服务时，难以对少数的边缘性群体个性化需求做出回应，而且政府决策往往需要程序、议程，难以及时应对社会救助方面快速变化的困难群体需求，加上信息传递在实践中存在遺漏、失真等现象，给处于较高位置的政府决策者增添决策失误风险。

（三）市场在社会救助方面存在局限性

市场提供社会救助方面的局限性，突出表现为市场在社会救助方面存在市场失灵。社会救助从本质上具有非排他性和不可分割性，具有公共产品属性，市场机制无法对公共产品属性的社会救助进行有效资源配置。而且，由于市场立足于经济人假设，基于个人是自利的，都在追求经济利益最大化假设，这与社会救助立足于非营利、非逐利相悖，这也导致了在社会救助方面，无法通过市场进行有效调节，存在市场失灵。

（四）慈善组织在社会救助方面具有自身优势

一是有效克服政府失灵和市场失灵。社会救助本质上具有公共产品属性，在社会救助中，市场由于追逐经济利益最大化，导致市场失灵，政府由于行政使命和行政程序导致政府失灵。无论是政府还是市场，很难在社会救助中兼顾公平和效率。慈善组织具有非营利性、公益性的宗旨使命，使得其向社会提供社会救助非常契合。按照行政生态学理论，我国社会存在异质性特征，仅仅依靠政府在社会救助方面的投入，难以满足全部需求，需要慈善组织参与社会救助，弥补政府在社会救助过程中针对性不足，尤其是在救助少数边缘困难群体上。

二是具有沟通与桥梁纽带作用。慈善组织在参与社会救助过程中，通过集体行动方式，实现更为广泛的公益价值目标。慈善组织源于社会，接近基层，了解民意，很多慈善组织深入偏远地区的基层，了解困难群众需求，和社会公众进行沟通交流，同时还关注同性恋、艾滋病等边缘弱势群体。在沟通交流的过程中，一方面，向社会公众普及宣传政府在社会救助上的相关政策法规，提高基层群众应對困难、有效开展自救的能力;另一方面，把基层民众的现实需求和意见建议梳理汇总，及时反馈给政府，为政府部门制定政策提供事实依据，降低信息收集成本，充分发挥慈善组织的桥梁纽带作用。

三是具有较强的针对性和有效性。相对于政府部门，慈善组织提供服务种类更多，方式方法更灵活，信息获取更准确，专业化程度更高，在社会救助方面具有更强的针对性和有效性。慈善组织在社会救助方面，可以提供人力、资金、物品等多种保障性资源，而且由于其民间性和专业性，在社会救助上获取信息渠道更丰富，准确度更高，专业性更强。

四是有助于探索创新。慈善组织的设立都有章程、宗旨，围绕慈善组织宗旨，在参与社会救助各项决策、项目运转程序等方面与政府部门有所区别，可以根据实践经验及时调整策略，创新方法。只要在法律法规范围内，对困难群众有益的社会救助方式方法，都可以依据章程相关规定，进行探索创新。

三、慈善组织参与社会救助实证分析

按照行政生态学观点，慈善组织作为后天形成的社会性组织，构成了行政环境中的一个要素，与其他诸要素一起参与社会救助行政生态圈内的能量循环。慈善组织参与社会救助，对于推进社会救助整体行政系统运行具有重要作用。为客观反映当前慈善组织参与社会救助状况，我们以实践中慈善组织参与社会救助相关数据为基础，进行实证分析。

（一）样本数据选取

当前慈善组织从组织形式上可以分为基金会、社会团体、社会服务机构三类法人组织，从业务领域上可以分为全国性慈善组织和地方性慈善组织。无论从资金规模、业务开展、社会影响等方面，全国性慈善组织总体上要优于地方性慈善组织。为保证分析的系统性、科学性，我们在选择样本上，确立了2个标准：一是该慈善组织是民政部门官方认定的全国性慈善组织;二是该慈善组织2011年12月31日前已经登记成立。这样我们就可以选取全国性慈善组织近5年的数据进行计量分析。经统计整理，目前我国符合上述条件的全国性慈善组织一共108家。鉴于部分全国性慈善组织个别年份数据在搜集的过程中出现空缺不全，影响分析结果准确性。本文选择108家全国性慈善组织中相关数据齐全的99家慈善组织为样本，占总数的91.67%。样本慈善组织参与扶贫、医疗、法律、教育、儿童健康等各领域的社会救助，并且2016年样本慈善组织捐赠收入占全国慈善组织捐赠收入的57%，具有较强的代表性。

（二）样本数据分析

我们从慈善组织参与社会救助总量、效率以及个体差异三个维度对慈善组织参与社会救助情况进行分析，既有总体量上的一般性分析，也有效率上的针对性分析，同时也对慈善组织个体进行具体的差异性分析，从而较全面掌握当前慈善组织参与社会救助情况。

1.慈善组织参与社会救助总量

慈善组织净资产、捐赠收入以及社会救助投入是关系到慈善组织参与社会救助的重要指标。我们对99家慈善组织2012-2016年净资产、捐赠收入及社会救助投入进行汇总整理，结果见表2。

2.慈善组织参与社会救助效率

行政效率是行政管理的核心。慈善组织作为一个子系统，其参与社会救助效率情况，是整个社会救助行政生态圈的构成部分，必然影响整体行政效率。慈善组织作为具有多投入多产出特点的系统，单独使用参与社会救助的支出总额或者支出与收入的比率无法客观评价慈善组织参与社会救助的效率。本文采用超效率SBMDEA模型。DEA模型投入产出指标选择主要考虑指标的代表性和重要性。按照慈善组织的运行特点，在投入指标中，我们选取三个变量：慈善组织年初净资产、慈善组织的专职人员数以及慈善组织的行政管理费用。在产出指标中，我们选取两个变量：慈善组织本年捐赠收入和慈善组织本年社会救助投入。

本文使用DEASOLVER Pro5软件分别计算选取的99家全国性慈善组织2012-2016年的相对效率（见表3）。

3.慈善组织参与社会救助个体差异

我们对慈善组织参与社会救助个体进行具体性、差异性分析，为更直观看到慈善组织参与社会救助具体情况，我们选择样本慈善组织中2012-2016年至少有一年相对有效（即相对效率大于或等于1）的慈善组织，共计19家，这些慈善组织个体相关情况见表4。

（三）样本数据分析结论

1.慈善组织参与社会救助总量逐年上升

由表2我们可以看出，慈善组织无论是净资产、捐赠收入还是社会救助投入，在总体数量上是逐年上升的。净资产由2012年的198.78亿元增长到2016年的343.69亿元，增长了73%。捐赠收入由2012年的165.72亿元增长到2016年的358.32亿元，增长了116%。社会救助投入由2012年的158.70亿元增长到2016年的343.04亿元，增长了116%。

2.慈善组织参与社会救助效率有待提高

从表3我们可以看出，当前慈善组织参与社会救助整体上效率不高，存在较大上升空间。在相对效率值分布上，2016年相对效率低于0.2的慈善组织达到79家，占样本总数的81.8%;相对效率在0.2-0.5的慈善组织为6家，占样本总数的5.1%;相对效率在0.5-1的慈善组织为1家，占样本总数的4.0%;相对效率大于或等于1的慈善组织有9家，占总样本的9.1%。

3.慈善组织参与社会救助效率个体差异明显

由表4我们看到，五年中至少一年相对有效的慈善组织有19家，占样本总数的19.19%，大部分慈善组织效率不高，而且个体差异较大。比如，中华慈善总会2012年的效率值为5.26，中国初级卫生保健基金会在同期的效率值为0.29。不同慈善组织在不同年份的效率都有所不同。另外，一些慈善组织相对效率表现较为突出，中华慈善总会、神华公益基金会、中国移动慈善基金会和中国癌症基金会等4家慈善组织连续五年处于相对有效状态。

4.慈善组织参与社会救助投入与相对效率没有必然联系

由表4我们看到，样本慈善组织社会救助投入的排名与相对效率的排名有显著不同，较高的社会救助投入，并不代表具有较高的相对效率。比如，中华慈善总会无论是在社会救助投入上的排名还是在相对效率上的排名，都高居榜首;田汉基金会在社会救助投入上的排名是95位，但在相对效率上的排名却高居第3位;中国初级卫生保健基金会在社会救助投入上的排名是第4位，但在相对效率上的排名却仅为第13位。

四、慈善组织参与社会救助路径优化选择

伴随慈善组织的发展，慈善组织在社会救助中投入逐年上升，发挥的作用日益凸现。例如，2017年以来，中国儿童少年基金会开展了“春蕾计划”、“儿童快乐家园”等10个社会救助公益项目，资金投入达20323.67万元;神华公益基金会重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜，共计投入资金8525.55万元;中国妇女发展基金会开展“母亲健康快车”、“贫困母亲两癌救助”等社会救助公益项目，资金投入量约为1340.61万元中华人民共和国民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/201805/20180500009071.shtml。。慈善组织参与社会救助具有自身独特优势，在社会救助中作用发挥不可或缺。慈善组织开展慈善项目具有多样性，专业化服务也更灵活、更有针对性、更精准谢琼：《贫困治理：中国慈善组织的实践与发展》，《社会保障评论》2017年第4期。。然而，由于我国慈善组织起步较晚、相关政策制度不健全等诸多方面原因，当前慈善组织参与社会救助虽然在总量上逐年上升，但总体效率不高，个体差异较大，需要进一步优化推进。综合上述分析，结合行政生态学理论，提出优化慈善组织参与社会救助路径选择对策建议如下：

（一）厘清政府责任边界

行政生态学理论中的经济要素是影响公共行政的第一要素。一方面，伴随经济的发展，社会救助投入逐年增加，需求在不断增加，需要慈善组织的积极参与;另一方面，传统计划经济体制下形成的全能型政府思维，政府权力延伸到各个层次，对慈善组织的健康发展和作用发挥形成阻碍。建议进一步明确政府责任边界，合理地确定政府在社会救助制度体系中的责任，既不能大包大揽，也不能推卸责任，适合由慈善组织承担的，通过进一步优化购买服务等形式，让慈善组织参与。政府要更多地向政策制定、搭建平台等公共服务回归，为慈善组织参与社会救助让渡空间，提供良好的外部环境，在社会救助上实现多元治理主体有序参与，持续推进社会救助生态系统的良性循环。

（二）注重慈善组织自身建设

伴随社会的不断进步，家庭的作用逐渐缩小，后天形成的各类组织作用日益增大。慈善组织作为影响社会救助事业发展的社会要素，为构建新型社会救助体系、满足当前社会救助实际需要提供了新的渠道和方式。通过前面分析，我们知道当前慈善组织参与社会救助投入虽然逐年提升，但相对效率不高，近年来“尚德捐赠门”、“壹基金丑闻”、“罗尔事件”等负面新闻也对慈善组织发展产生不利影响。建议要进一步强化慈善组织自身建设，通过完善内部治理结构、规范选举程序和民主决策、强化财务管理、注重诚信与自律建设、培养专业人才等渠道，提升慈善组织运行效率。

（三）强化社会救助合作机制

沟通网络直接影响社会的动员性和同一性，沟通网络是否顺畅对公共行政具有重要影响。当前政府与慈善组织在参与社会救助方面尚未形成顺畅的沟通机制，往往是各自为战，慈善组织之间也缺乏沟通协调，导致具有某些特征的困难群体得到重复性救助，而不具有这些特征的困难群体被拒之门外，无法及时得到救助。这造成资源浪费或救助范围过窄，同时也无法获得全社会的同一性认同。建议进一步加强政府与慈善组织沟通协调，搭建救助资源合作平台，共享社会救助信息，同时要注重信息化建设，畅通沟通渠道，提升社会救助行为的社会动员性和同一性，充分发挥政府与慈善组织各自优势，有效提升社会救助效用。

（四）培养全社会公益慈善理念

全社会公益慈善理念的培养树立，有利于进一步优化符号系统。社会救助是公民的基本权利，作为民生保障的最后一道防线，社会救助事业的健康发展是政府能否做到全心全意为人民服务的重要体现。社会救助事业的可持续性发展需要全社会的共同努力。公益慈善理念的培养，有利于营造社会救助整体性氛围，是社会资源参与社会救助的有力推手，为慈善组织参与社会救助提供有力社会支持。建议立足我国当前实际情况，倡导全社会正确的财富理念，以参与慈善捐赠为荣，以救助弱势群体为骄傲，提升社会公众参与慈善事业的热情;发挥慈善榜样的示范效应，树立慈善领域标杆，带动更多的潜在慈善事业参与者;通过互联网、微信等新型媒体，加强慈善宣传广度和深度，搭建慈善活动载体，营造公益慈善良好氛围。

在政治框架方面，我国是社会主义国家，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。慈善组织参与社会救助必然要坚持中国共产党领导，遵循我国基本政治制度。中国共产党第十九次代表大会报告提出，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆蓋全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。社会救助作为社会保障体系的组成部分，应按照要求，建立与之对应的多层次社会救助体系。在救助范围上，能够覆盖到所有救助对象身上;在公平性上，要统筹城乡区域发展;在权利和义务上，应明确政府部门、救助对象、包括慈善组织在内的社会等各方面角色;在救助标准上，让社会救助水平与我国社会经济发展水平相适应;在持续发展上，要确保救助体系能够长久地运行，切实发挥好兜底保障作用。

（责任编辑：潇湘子）