改革开放四十年来多元化纠纷解决机制的成就、问题及完善对策

胡平仁 彭园琛

摘要：改革开放四十年来，作为社会纠纷化解器的多元化纠纷解决机制仍存在相关法律法规协调性差、诉讼与非诉讼方式衔接不畅、多元化纠纷解决机制建设的人财保障措施不到位等问题。需要在总结先进经验的基础上，进行合理立法，畅通诉讼与非诉讼方式之间的渠道，增强民众对非诉讼方式的信赖，加大相关部门的重视程度，并加强人财保障。以期促进多元纠纷解决机制的稳步发展，实现全面深化司法改革的目标。

关键词：多元化纠纷解决机制;制度建设;立法完善;理念更新

中图分类号：D9     文献标志码： A     文章编号：1006-3605（2019）03-0005-07

改革开放四十年来，随着社会经济的不断发展，社会纠纷多元化、复杂化的趋势日益明显。与此同时，公民的法律意识、维权意识以及自我保护意识不断增强，通过多种途径保护自身的合法权益逐渐成为社会整体的共识。人民法院作为解决社会纠纷的主要部门，现今面临的压力越来越大。压力体现在案件数量增长上。2013至2017年，最高人民法院受理案件82383件，审结79692件，分别比前五年上升60.6%和58.8%;地方各级人民法院受理案件8896.7万件，审结、执结8598.4万件，同比分别上升58.6%、55.6%和144.6%。①压力还体现在各方主体对人民法院案件审理结果的质量要求更严，上级法院、检察院、公众舆论以及当事人对人民法院的判决结果更加关注，要求法院必须审清其中的事实关联，真正做到公平公正。而这两方面的要求，就导致法官既要在限定期限内审结、执结大量的案件，还要使作出的判决符合法律及事实认定，降低上诉率及二审改判率。并且司法途径存在繁杂的诉讼程序、较长的诉讼周期以及较高昂的诉讼费用等弊端，导致其不能合理解决所有的纠纷，这就使案件的解决较难取得法律效果、经济效果、政治效果以及社会效果的统一。基于上述情况，作者在梳理文献研究成果及进行了为期一个月的基层调研基础上，认识到我国仍然需要不断发展包括诉讼、调解、仲裁等多种社会纠纷解决方式在内的多元化纠纷解决机制，使其相互配合、协调合作，共同发挥作用。

一、改革开放四十年来多元化纠纷解决机制发展的成就

何为多元化纠纷解决机制？关于这一概念的认识，学界目前已经形成了较为一致的观点，普遍认为多元化纠纷解决机制既包括采用诉讼方式解决纠纷，也包括运用非诉讼方式化解纠纷，是一个综合运用多种方式的纠纷解决体系。其中，以范愉教授的观点最具有代表性，她认为“多元化纠纷解决机制是指一个社会中各种纠纷解决方式、程序或制度（包括诉讼与非诉讼两大类）共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。”[1]48-49“多元化”是针对于单一性提出的，旨在于通过多种途径，避免将纠纷的有效解决寄托于某一种程序（如诉讼）上，以社会价值和手段的多元化为基础，重视发挥民间和社会的各种组织力量在解决纠纷中的作用，为当事人提供多种方式的选择以确保纠纷得到有效及时的化解。

多元化纠纷解决机制作为一种重要的社会纠纷解决机制，深切符合当今国家全面推进基层治理现代化，推广和发展新时代“枫桥经验”的大背景，[2]2已经成为现阶段我国坚持依法治国基本方略与开展全面深化改革工作中的重要内容。从2004年最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要》将多元化纠纷解决机制的建设作为50项改革任务之一，经过10年的构建与发展，到十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式将多元化纠纷解决机制确定为国家全面深化改革中司法改革的发展目标，我国已经围绕多元化纠纷解决机制这一课题采取了一系列的措施，对推进我国社会发展和法治化进程起到了至关重要的作用。

通过调研发现，目前已采取的措施主要有以下几个方面：一是逐步搭建诉调对接平台;二是赋予调解协议合同效力;三是创设司法确认制度;四是对委派调解和委托调解形式进行创新;五是在法院附设ADR①制度，并成立专职调解员队伍;六是建立特邀调解组织和特邀调解员名册;七是针对复杂、专业性案件引入中立评估制度;八是探索建立无异议调解方案认可机制;九是探索构建无争议事实记载机制。[3]184-188

通过采取上述系列措施，国家为当事人提供了包括诉讼、调解、仲裁在内的多种纠纷解决渠道，使当事人能够根据各自不同的需求进行多种选择。诉讼不再是當事人的唯一选择，而是他们的保底途径。在诉诸法院之前，相关当事人能够通过调解、仲裁等非诉讼方式，以更低的时间成本和金钱成本达到解决纠纷的效果。同时，最高人民法院目前正在尝试在各级法院通过诉前调解、委托调解以及在诉讼的各阶段中进行调解，实现诉讼与非诉讼方式的多形式衔接。各相关部门也为此发布了多项意见、制定了相关的方案，以推广到各试点法院实施。此外，最高人民法院通过成立专职调解员队伍，引入中立评估制度，赋予调解协议合同效力，以及创设司法确认制度等方式，为当事人选择非诉讼方式解决纠纷提供了保障，避免了当事人在调解以及后续执行过程中可能会遇到的一系列问题，以求使当事人能更加认可通过非诉讼方式来解决他们日常生活中遇到的纠纷。

因此，多元化纠纷解决机制的建立不仅满足了社会民众的需要，为各种类型各种领域的纠纷当事人提供了解决纠纷的多元性选择，还将各种纠纷解决方式的人财力量整合起来，充分发挥各自的作用来缓解社会中的矛盾冲突，使纠纷当事人不再针锋相对，而是平心静气地进行对话协商，在交流沟通中找到能让双方都满意的解决方式。这些举措的实施有利于形成和谐稳定的社会秩序，为构建社会主义和谐社会提供了有力保障。

二、多元化纠纷解决机制存在的问题及原因

多元化纠纷解决机制在我国从开始提出到现在已历经十余年，其显著的作用已经逐渐展现出来。但通过调研发现，在实际应用中还存在着一些问题亟待解决。

（一）相关法律法规协调性差，相应的法律体系尚未建成

通过查阅相关文献并结合调研成果可以发现，多元化纠纷解决机制虽然已经建立，但相应的法律体系尚未建成完善。对于多元化纠纷解决机制改革的法律依据，现有的法律法规和司法解释包括：《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民调解法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》《最高人民法院发布〈关于人民法院推行立案登记制改革的意见〉》《最高法审委会审议并原则通过〈最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定〉》以及中央和地方颁布的一系列文件。虽然相关的法律、政策内容丰富、条目众多，但是尚未制定关于多元化纠纷解决机制专门的法律，各地大多是依凭相关的政策与上级指令与决定，没有专门法律对其工作进行规范，相关的规定零散分布于各部门法之中，法律的依据不充分，导致其存在的确定性和权威性遭受质疑。

其原因主要体现为以下两个方面：一方面是没有确立合适的领导中心。通过实地调研我们发现，虽然当前几乎所有的政法部门均有参与到多元化纠纷解决机制建设工作中，但是机制的领导中心并不明确，部门之间各自为政、相互掣肘，这就导致司法、行政资源的浪费;另一方面是有关多元化纠纷解决机制建设的先进经验并未得到充分有效的推广。最高人民法院早在2007年下半年，确立了第一批包括吉林省高院、河南省廊坊市中院等9个法院在内的多元化纠纷解决机制改革试点法院。到2012年4月10日，最高人民法院经过中央的批准，发布了《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，在全国范围内确立了第二批包括北京市朝阳区人民法院、四川省眉山市中级人民法院等在内的42家试点法院。之后最高人民法院又于2014年12月发布了《关于确定多元化纠纷解决机制改革示范法院的决定》，公布了包括北京市西城区人民法院、北京市顺义区人民法院在内的50家示范法院。到目前为止，全国已有百家示范法院。但这些法院在试点和实践中摸索总结出来的经验成果，尚未得到有效总结并以立法的方式确认为法律制度进行广泛推广和应用。这就导致其他非试点法院在进行多元化纠纷解决工作中存在较大困难，并与试点法院之间存在一定的差距。

（二）诉讼与非诉讼方式组织协调不统一，工作衔接不顺畅

通过实地调研，发现当今诉讼机制与非诉讼机制衔接并不顺畅。在多年的实践中，各地法院普遍建立了诉讼与非诉讼的对接平台。如长沙市岳麓区人民法院作为最高人民法院确定的多元化纠纷解决机制改革的试点法院，就于2012年发布了《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点的实施方案》，并设立了诉調对接中心。但从目前的成果来看，很多工作还停留在制度建设的层面上，得不到有效的落实。

诉讼机制与非诉讼机制衔接不顺畅的原因在于：第一，部分行政机关、社会组织对于自身的解纷职能认识不够，主体意识及责任意识不强。而法院受到自身司法权的局限，在统筹整合解纷资源方面的手段不够，权限不足，尚不能较好推进我国多元化纠纷解决机制的建设。第二，多元化纠纷解决机制的运行程序并未统一，各种纠纷解决方式之间尚未形成有效的衔接。调解、和解、审判、仲裁等方式之间割裂严重，程序衔接不畅，信息传达不流通，不能发挥出互为补充的优势，造成当事人在选择适当的纠纷解决方式的不便，不利于纠纷及时有效的解决，也使得解纷资源的严重浪费，在很大程度上影响到非诉讼纠纷解决机制作用的发挥。第三，民众过分依赖诉讼方式。受传统观念的影响，民众过度依赖国家公权力解决纠纷，大量纠纷涌入司法机关。但不是所有的纠纷都适合以诉讼的手段解决，民众对于诉讼机制的认识不够，且对诉讼的期待值过高，在诉讼手段不能合理解决纠纷时，就会对国家公权力产生不信任。这就会产生“治理的三重困境”中的其中一种情形——社会对法制提出过度要求而导致法制崩溃。[4]117-119诉讼作为终局性纠纷解决途径，其权威性毋庸置疑。但它不是万能的，其固有的局限性也限制了它的适用。一方面，作为终局性裁判程序，诉讼机制的高效率面对许多社会纠纷时，往往是它的缺陷，无法给当事人提供充足的反应与协商的时间。它的非此即彼、决断是非的特点，有时往往只能发挥形式上的作用，无法详细地关注民众实质性权利。另一方面，受司法资源的限制，在解决大量的社会纠纷面前，诉讼机制已经显得捉襟见肘。

（三）多元化纠纷解决机制的人财保障不够

通过调研，发现多元化纠纷解决机制建设中现存人财保障不充分的问题。表现在一是从业人员数量不足、分配不合理;二是有关社会组织、民间组织建设缺乏相应的资金支持。

人财保障不够，原因是限额编制及有关主体对社会、民间组织的重视程度不高。第一，限额编制方面。自从2015年开始实施立案登记制以来，案件数量持续大幅度上升，2016年全国各级法院受理案件达到了2305万件。①但是，员额制的实施，使得法官的数量被限制。这就导致案件数量与法官数量之间产生矛盾，司法资源与司法力量无法满足纠纷解决及社会现实的需要。同时，不同区域地区的案件数量不同，但相应的法官员额却相同。以湖南省长沙市与永州市为例，2017年湖南省长沙市的基层法院立案数量平均在一万件以上，而湖南省永州市的基层法院立案数量平均只有四千件左右。这就导致有些地方的司法资源严重匮乏，而有些地方的司法资源甚至每年还有空置。第二，组织建设不到位。虽然最高人民法院强调要通过推进调解、仲裁、行政裁决、行政复议等方式来分担法院诉讼的压力，并尝试建立行业性、专业性纠纷解决组织来处理医疗卫生、征地拆迁、保险纠纷、交通事故、劳动保障、商事纠纷、物业管理纠纷等，但这些组织在实际运作中，缺乏相关部门的高度重视，缺乏系统有效的引导，缺乏完善的规章制度、专业人才队伍以及资金的保障，组织的规模有限，处理纠纷的能力也有限，导致其实际的作用得不到充分有效的发挥。

三、多元化纠纷解决机制的完善对策

（一）总结先进经验，合理立法

第一，要在总结各地实验与实际操作经验的基础上进行数据汇总以及数据的整理分析。由于中国地域广袤，并且各地经济发展水平不同，要合理分析各地的实际情况，就需要运用科学的方法来进行。第二，要注重吸收基层一线工作者的意见和建议。从实地调研的情况看，对矛盾纠纷解决最有发言权的不是专家学者也不是上级领导，而是工作在纠纷解决一线的基层工作者。在为期一个月的调研过程中，我们采访了多位在纠纷解决一线的基层工作者，了解到了许多在文献资料及会议发言中了解不到的情况。例如，如何准确地掌握片区内的社会情况，基层工作人员给出了递进的排查方法，先排查“三无”（无亲人、无住所、无经济来源）人员，后定时串家串户了解情况。第三，在总结各地及各部门实践经验的基础上，对现有的纠纷资源进行统一规划。对民间性、行政性和司法解纷机制整体布局，逐步形成科学的机制和程序，改善目前各部门相互掣肘、资源浪费、效率低下的状态。第四，在对待民间性的解纷机制方面，应该在以人民调解员为基石的基层社区调解的基础上，拓宽民间调解的进路，探索新型民间调解机构发展道路，逐步探索市场化机制的发展模式，并构建合理的管理体制。第五，在对待行政性解纷机制方面，要充分发挥基层自治组织的作用。依托智慧社区建设，建立社区纠纷档案机制，尝试从源头上控制和化解纠纷。

以先进的有效经验为基础，合理立法。完善相关法律，建立多元化纠纷解决机制法律体系，是使多元化纠纷解决机制得到健全的关键步骤。各地可以根据本地实际情况，从本地实践经验中提炼出具有理念性、普遍性及互通性的经验，通过立法加以确认，并在本地范围里进行推广适用。国家则在收集汇总各个地方的经验基础上，通过科学分析，找到能在全国范围内能普遍适用的经验，制定相关的法律及政策。并通过全国人民代表大会及其常务委员会，将现存的与多元化纠纷解决机制建设相关的文件政策，进行有条理的整理汇编，建立多元化纠纷解决机制法律体系。避免相关法律政策纷繁复杂，相关工作人员在进行纠纷解决时无从下手的问题，也保障了相关工作人员的权威性，进而有利于解决纠纷，缓和社会矛盾。

（二）畅通诉讼与非诉讼机制，增强民众信赖

畅通诉讼与非诉讼机制，其核心是要解决诉调对接的问题。非诉讼机制对于社会纠纷解决而言，其实更能适应社會的多元化需要。在社会转型期，纠纷的种类呈多样化的发展趋势，相对应地，纠纷解决的方式也必须要多元化。多元化纠纷解决机制存在的最高价值就在于诉讼和非诉讼机制的协调与平衡，能够针对不同的社会需求，针对社会发展的不同阶段、不同的社会体制、不同的文化背景，适应社会主体的选择与社会价值取向需求，提供不同纠纷解决方案，并适时进行动态的调整。当前，我国基层法院已基本建立了诉讼服务中心，并在此基础上建立了诉调对接中心，确立了相应的工作制度和工作职责。因此，今后的多元化纠纷解决机制完善工作可以以此为基础进行。

第一，人民法院可在现有的诉讼服务中心和诉调对接中心办公场所内引进包括人民调解、行政调解、行业调解、商事调解及律师调解在内的各方调解组织，多元主体共同解决法院在诉讼进行过程中认为可以通过非诉讼方式解决的纠纷，通过相关专业性工作人员的参与，提高纠纷解决的质量。[5]96第二，在社区、学校、公安局、民政局、劳动和社会保障局、交通局、环境保护局、国土资源和房产管理局、卫生局、工商局等一系列纠纷易发处设立诉调对接分支，以便及时就地有效地处理各项矛盾纠纷，避免纠纷扩大化，争取做到让小矛盾不出社区，大矛盾不出街道，重大矛盾不出区政府，将矛盾最大范围限定在区政府之内，使矛盾能够最快速度得到有效解决。第三，完善在线纠纷解决机制（ODR）建设。以人民法院为龙头，将各个政府机关、事业单位、相关组织拉入其中，畅通各部门、机构及组织之间的衔接渠道，提高其资源共享和信息互通的能力，并及时将线下的纠纷案件汇总到线上，实时对相关当事人公布纠纷处理进程。在线上平台尝试开展网上咨询、网上立案、网上鉴定、在线调解、在线协商、在线仲裁、在线判决等工作，整合现存的各类资源，提升解决纠纷的效率。第四，通过诉调对接的线上和线下平台建设，汇总相关数据。运用大数据分析，有助于准确把握当今社会矛盾纠纷的特点和规律，有利于科学预测今后矛盾纠纷的发展趋势，为多元化纠纷解决机制的完善提供参考的依据。

增强民众信赖，重点是提升民众对非诉讼机制的信赖。第一，人民法院需要定期开展相关的法治讲座，介绍近段时间内关于多元化纠纷解决机制建设的工作情况，对工作已取得的实际成果与尚存的不足之处进行总结，并以此为基础，对之后的具体工作举措进行部署。通过汇报机制建设的有效成果推动各政府机关人员的理念升级，增强其主体意识和责任意识，树立多元主体共建多元化纠纷解决机制的理念，加强非诉讼机制的建设。 第二，以人民法院为中心的各部门应当通过各自的官方网站、微博、及微信公众号等平台，并结合线下诸如送法进校园、送法进社区等普法活动，宣传多元化纠纷解决机制的理念，正确引导公众认识到非诉讼方式解决纠纷的作用，增强非诉讼方式的说服力和影响力，提高公众对于非诉讼方式的认可与信赖，促使民众通过多元化纠纷解决方式解决纠纷。[6]78

（三）加大多元化纠纷解决机制建设的人财保障

一方面，应加大多元化纠纷解决机制建设的人力保障。第一，要将相关工作人员由经验型逐渐向职业型进行转变。各级法院应当有效建立和完善特邀调解组织和特邀调解员名册制度，将行政调解、行业调解、商事调解及律师调解在内的各方调解组织一并纳入其中，[7]118聘请退休法官、检察官，吸收高校老师、专家学者加入到特邀调解员队伍之中。第二，各行业应建立统一的职业培训机制和调解员资质认证制度，提高调解员的准入门槛，并定时对已从业的相关工作人员开展纠纷解决的理论学习和实务培训活动，考评优秀的纠纷处理人员作为调解员的指导教练，以提升从业人员的素养和水平为目标对调解员进行培训。第三，尝试在法律院校探索设立专门的课程，教授纠纷解决程序方面的知识，培养和储备专门进行纠纷解决的优秀人才。

另一方面，应加大多元化纠纷解决机制建设的财力保障。第一，需要国家能够从宏观层面通盘进行考虑，对纠纷解决的经费保障进行整体性的规划。建立以政府支持为主、纠纷解决行业收费为辅、公益性和市场化运作相结合的经费保障体制。[3]198第二，各级政府可根据本地实际情况，将本地诉讼服务中心、诉调对接平台、在线纠纷解决机制（ODR）、ADR制度、特邀调解组织及特邀调解员名册制度等系列建设所需费用纳入到财政预算中给予保障。第三，对于行政调解组织及其他与行政部门相关的调解组织所需费用，则由行政主管部门纳入到部门预算中予以保障。第四，对于公益性的调解组织则按照有关规定通过给予补贴、政府购买相关服务的方式提供支持。通过多元化的经费保障模式，推动各相关主体的发展，不断促进多元化纠纷解决机制的完善。

参考文献

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责任编辑：王赞新