基于互联网传播维度的治理路径研究

2019-06-11陈彪张礼建

湖南行政学院学报 2019年3期

陈彪张礼建

摘要：互联网作为承载和提供公共信息服务和引领价值导向的重要平台和载体，是重要的公共领域空间，加强对互联网治理是推动国家治理能力提升的应有之义。分析中国互联网百强企业产品或服务的传播特点，可以将其分为单向传播型、多向传播型和零向传播型三种互联网模式。根据其对公共领域治理的影响，互联网治理可分为平台监管型、内容监测型和综合评估型三种治理模式。平台监管型治理注重主体监管，通过管大局、把方向、保落实，能有效解决单向互联网企业不好管和管不好的问题;内容监测型治理强调内容监管的分类猎取、分级评价，抓住多向传播互联网模式的关键和核心，有效提升治理效率;综合评估型治理强调事前-事中-事后全景治理，对零向互联网模式进行过程动态治理和长效治理，实现综合治理。

关键词：互联网;传播;治理路径;分类模式

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2019）03-0027-07

一、问题提出与文献回顾

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，互联网作为承载和提供公共信息服务和引领价值导向的重要平台和载体，是重要的公共领域空间，对互联网这一公共领域的治理显得尤为重要，是推进国家治理体系现代化和治理能力提升的应有之义。伴随着互联网渗入社会生活的方方面面，网络安全问题也逐渐显现。近些年，网络安全事件频发，网络空间暗潮涌动，网络空间主要面临网络攻击频现、网络事件增多、网络犯罪率升高、网络恐怖主义及网络战等多重挑战。[1]与习近平总书记提出的推动网络空间实现平等尊重、创新发展、开放共享、安全有序①的目标相距甚远。推进互联网治理成效提升，实现互联网精准治理成为摆在我们面前的重大课题。

目前，学界不乏开展互联网治理的探讨和研究。王明国从全球互联网治理角度阐释互联网治理制度的重构应该从观念层面（回归国家治理主体地位）、法律层面（完善《网络犯罪公约》）和具体组织层面（强化联合国的组织管理）进行综合性的整体治理，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系。[2]刘建伟提出在互联网自治失灵的背景下，互联网竞争态势日益激烈，网络安全问题上升为一种“存续性”国家安全威胁，提出回归国家治理，强化国家互联网治理地位。[3]张志安等从国家治理视角提出传统由政府主导的互联网管理，要转向政府、市场、社会多元主体等共同参与的互联网治理。同时，给市场和社会赋权、有效约束行政权力、实行“柔性治理”。[4]李艳从国际视野提出国际互联网治理阵营分化以及国际社会将互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）国际化困境对治理产生的影响，提出理念输出、国际合作和议程设置治理路径。[5]赵玉林在分析互联网存在侵犯公民权利或公共利益，参与非法公关，过度审查网络信息，以及拒绝遵守业务所在国法规等问题的基础上，提出政府统一引导，企业全面负责，社会广泛参与，优势互补，协同共治多元治理模式。[6]许玉镇、常健等根据政府干预程度的不同，以及互联网行业自律机制在网络治理中的定位不同，提出政府主导模式、政府指导下的行业自律模式、政府和行业的共同调控模式，倡导合作治理。[7]何明升提出网络治理要与网络社会存在相契合，并嵌入现实社会治理体系，实现网络治理与技术升级同步、与依法治理同行。[8]姜方炳从制度规制与技术全景两个方面，提出用网络实名制作为网络治理术进行了阐述。[9]高望来则从国际视野对网络治理中存在的制度困境做了分析，并提出国际合作与技术合作的解决之道。[10]邹卫中、钟瑞华将中国网络治理划分为技术治理、政府管制和多元合作治理三个治理模式[11]，并进而指出革除多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高等主要弊端[12]，提升网络治理开放性与有效性。于洋、马婷婷从内容治理视角，从政企治理关系上提出政府通过政企发包方式实现对互联网的内容治理。[13]117-122不难看出，目前我国互联网治理研究主要集中于以下方面：一是从国际互联网治理研究出发，从国际视角分析国际互联网治理困境，借鉴国际互联网治理经验，提出我国参与互联网全球治理路径。二是国内互联网治理模式研究。从我国互联网整体治理现状出发，从治理主体、治理路径等角度提出多元治理模式、国家治理模式等。三是我国互联网治理技术研究。从制度、技术和环境层面出发，提出通过完善制度规制和技术手段进行行为监管的治理模式，健全互联网法制，营造良好互联网治理环境等。鲜有研究从互联网自身特点出发，对互联网不同的传播特点进行分类研究，继而在此基础做出有针对性的对策治理。中国互联网治理难度大，原因之一就是没有行之有效的分类治理体系。中国互联网治理的一个重要趋势就是更加注重精细化的分类治理。[14]本文尝试在既有研究的基础上，通过以下两个方面的努力：一是对我國庞大的互联网模式进行有效的分类;二是探讨对各类型的互联网模式的有效治理路径，来积极回应我国互联网领域的治理难题。以期为互联网治理提供经验借鉴，提升互联网治理成效，丰富我国现代治理理论。

二、互联网传播维度分类及其特征分析

在做互联网分类研究之前，有必要弄清楚互联网企业的含义。按照美国学者波斯纳的观点，互联网企业是指“互联网接入提供者，互联网服务提供者，互联网内容提供者”。[15]根据研究需要，本文所指的互联网企业并非所有互联网企业，仅指互联网内容（含交流平台）的提供者，不包括基础服务提供者和硬件提供者（后两者属于普通社会治理的范畴）。如果说弄清楚互联网企业的含义是为清晰界定不同类型互联网企业所涵盖的产品或服务的本质特有属性，那么对互联网模式进行分类就是为了弄清楚互联网企业所提供的产品或服务这一共性总体中某些个体的特征，并依据一定的条件或原则进行归类，这对我们开展互联网治理工作的指导性更强、意义也更加重要。关于互联网模式分类，学术界几乎没有对互联网模式进行权威公认的有效分类。偶见散落于网络报刊或日常工作使用之中的分类，比如：我们通常把互联网所承载的功能不同分为：电子商务类、社交网络类、搜索引擎类，等等;按互联网所传播的内容不同分为：综合新闻类、区域门户类、房产门户类、新兴科技类、视频工具类，等等。但仔细推敲，这种分类往往因缺乏有效的分类依据，也没有兼顾到学术研究的严谨性，尚未得到学术界的公认。为了研究方便，本文在对互联网传播模式特征归纳以及分类概括上，选取中国互联网协会、工业和信息化部信息中心在2018年中国互联网企业100强发布会暨百强企业高峰论坛上联合发布的2018年中国互联网企业100强榜单企业为研究样本，按照前文所述，根据互联网企业业务构成占比和业务贡献，剔除其中基础服务提供者和硬件提供者4家（分别是：小米集团、网宿科技、鹏博士、ofo小黄车），共保留96家，具有较强的代表性和权威性①。并以这96家中国互联网企业提供的产品或服务为依据，进而总结中国互联网96家企业提供的205项互联网产品或服务的内容、传播方式、互动频率等特点，根据不同互联网产品或服务对社会功能和社会价值起的不同作用，尝试进行分类，提出单向传播型、多向传播型和零向传播型互联网分类模式。并对其特征加以归纳、提炼和总结，以求抓住不同类型互联网企业在运营过程、受众承载、社会功能、舆论导向、社会影响方面的一些特点，为后文提供有效治理路径奠定基础。基于传播维度特点分类有以下优点：一是分类界定清晰，避免了各类别之间的交叉和混淆。按传播向度，单向、多向、零向清晰明了，不会出现归属不清晰与分类交叉，这是本维度分类最大的优势。二是便于运用，根据传播维度特点分类，有利于抓住传播主客体、传播方式、互动频率等影响治理的主要因素，便于本研究的推进。三是简单明了。简单明了的分类往往能让人更容易理解和接受，让复杂的问题简单化，抽象的内容具体化，让此种分类模式更易于传播，为大众所接受。

（一）单向传播互联网模式及其特点

单向传播互联网模式是指互联网通过特定的内容（主要指文字、视频）传播，借用视、听等传播手段，对受众给与一定信息内容的宣传，形成特定的价值引导，称之为单向传播互联网模式。这种类型往往网企与网民间互动较少，多以内容单向发布、及时更新、视听传递等形式进行社会价值观的舆论引导。单向传播互联网模式在日常应用中呈现形式主要为新闻门户类网站、视频直播类网站、游戏娱乐类资源等。这种模式显著的特征是互动频率少、信息单向传播、受众群体大、权威性高、影响面广。这类互联网治理具有以下特点：一是互动少、信息成单向传播这一特点让互联网治理在这一领域容易实现主体治理，而非“眉毛胡子一把抓”，重在“牵住牛鼻子”。二是信息承载量和信息传播量大，社会影响面广，互联网治理必须重视价值导向。单向传播互联网通过大量的信息传播和及时广泛的信息更新，往往占据网络舆论的主流价值阵地，能有效塑造网络受众的价值倾向，网络治理必须抓住和引领互联网价值导向。代表有：新浪网、人民网、央视网、网易游戏、虎牙直播、爱奇艺，等。

（二）多向传播型互联网模式及其特点

多向传播互联网模式强调内容和资源的交互传递，信息主体具有不固定性和多元性，且不同角色主体变换频繁，这种模式多以平台型、媒介型运营为主，我们称之为“多向传播型互联网模式”。这种模式的显著特征是互动频繁、主体多元、内容丰富、可信度较低、传播速度快、影响面广。多向互联网模式在日常运用中主要表现为社交媒介类、各种论坛网站。代表网站或平台有：微信、微博、QQ、股吧等，这类互联网主体多元，可以是互联网企业或网民之间的任何一个或多个主体之间的传播交流，而且主体客体有时候难以进行清晰界定。这类互联网治理具有以下特点：一是互动频繁和主体的多元化导致治理难度加大;二是内容的繁多和可信度的辨别难度大导致互联网的不可控，个别不法分子可能通过互动平台对互联网领域带来恶劣影响。

（三）零向传播型互联网模式及其特点

零向传播型互联网模式指为通过提供平台或技术支撑，用于满足受众某一方面的需要的产品或服务，为网民提供介质服务，我们称之为“零向传播型互联网”。这种模式的显著特征是互动频率较低、主体较为多元、可信度较高、影响面较广。零向传播型互联网模式在日常应用中主要呈现为电子商务类、支付媒介类、解决方案类资源。代表有：京东、淘宝、58同城、金山云、沪江英语网校等等。互联网信息传播不是其主流追求，主要功能是提供信息或技术服务，促进互联网产业发展。这类互联网治理具有以下特点：一是零向互联网模式涵盖领域较为广泛，内容较为单一，但技术程度较高，要实现主体治理难度较大;二是零向互联网模式具有直接的受众群體，受众评价是较好的反馈渠道，能有效评价零向互联网运营质量。

三、互联网治理的窘境及分类治理机制探讨

（一）我国互联网治理面临的主要问题

长期以来，我国互联网治理始终面临着资源贫弱、技术限制、管理乏力、缺乏针对性的窘境。一是我国互联网拥有庞大的网民规模和超大的网站规模，根据《第40次中国互联网络发展状况统计报告》显示，中国网民规模已达到7.5亿，网站规模达到506万，且呈现不断攀升的发展趋势，而我国互联网治理主体相对较弱，主要建立了以国家网信办为牵头部门、文化部、工信部、国家广电总局协调治理的主体结构，相对庞大的互联网治理领域，往往显得捉襟见肘。二是互联网企业与治理主体之间存在信息不对称，政府部门的互联网治理水平往往受限于自身的技术手段以及掌握网络技术的精英规模，因而难以及时、准确地观测网络舆情变化，进而采取有效应对。[13]117-122三是网络领域特殊的治理特点让治理主体被动乏力。网络领域与社会实体最大的区别就是网络固有的虚拟性、网络交互呈现的及时性、网络资源的碎片化等特点，让我们在社会实体治理得心应手的模式黯然失色。信息的瞬时传播与难以控制，违法犯罪证据难以固定和查实，网络资源的琐碎与分散导致我们有限的网络管理资源很难达到网络治理的效果。四是我国互联网治理经验缺乏，尚未形成行之有效的治理模式。互联网治理对我国互联网治理主体来说尚属新事物，照搬我国社会其他领域治理经验或照抄西方国家治理经验未必凑效，探索适合我国互联网特点的分类模式是我国互联网领域治理的当务之急。

（二）平台监管型、内容监测型、综合评估型互联网不同治理路径

在结合前文互联网分类模式的归纳基础之上，本文提出平台监管型、内容监测型、综合评价型的分类治理模式，分析各治理范式的主要逻辑，明确治理重点，提升分类治理的效率。

1.平台监管型互联网治理路径及其特点

平台监管型其实质是国家法定互联网治理主体通过委托代理模式将互联网具体的治理事务委托给平台企业，把本应由政府治理但政府又不擅长的东西交给企业自身，主管部门通过“把方向、管大局、保落实”的措施，跳出管理的具体事务，实现网络治理的方向治理、结果控制。具体手段为管企业导向而非管企业经营，管平台而非管内容，管结果而非管过程。纠偏手段宜采用事前审核、事中提醒、事后约谈。它的内在要义主要包括以下几个方面：一是把方向：积极落实中央放管服的要求。政府监管将由过去驾驭、管控转向底线式监管。那么何为底线式监管呢？在处理政府与市场关系时，政府监管重点是对互联网整体性、全局性、战略性与导向性的制度及机制进行设计，主要处置应急性、紧急性事务以及对市场、社会的回应性事务，但凡没有突破“底线”的行为，就应该保留市场的自由度，让“互联网+”新业态发展回归到市场主导的轨道上来。[16]二是管大局：抓住互联网良好政治导向和舆论导向。根据前文所述，单向互联网模式承载了互联网公共领域公共信息提供、公共价值导向的功能，牢牢抓住两个导向就是抓住了平台型监管的“牛鼻子”。通过建立负面清单制度，能有效解决管不到和不想管的问题，牢牢守住互联网这一公共治理领域的底线。三是保落实：单向互联网模式要承担国家互联网治理要求的重担，肩负起网络强国的使命。

2.内容监测型互联网治理路径及其特点

互联网内容监测是指互联网治理主体运用技术手段对互联网治理采用直接面向互联网运营内容的全面筛查或过滤，从而防范互联网领域出现社会失范的价值理念或违反国家政策法规甚至威胁国家安全等内容，达到规范互联网秩序，净化互联网环境的目的。内容监测型治理是互联网治理中手段更为直接的面向对象的治理，是针对多向互联网企业最直接、最有效的管理方式。内容监测型治理模式具有重治理内容而轻互联网企业，重治理过程又重治理结果的特点。内容监测型治理的关键：一是积极树立互联网内容传播的价值导向。多向互联网模式中，网民沟通便捷发达，不受时空的限制，但互联网空间不是法外之地，要严格按照社会主义精神文明建设要求，弘扬爱国主义、集体主义、社会主义，加强社会公德、职业道德、家庭美德建设，引导网民树立建设中国特色社会主义的共同理想和正确的世界观、人生观、价值观，守住网络传播底线，共建绿色、清朗、健康网络环境。二是引导公众参与，提高多元主体的责任意识。通过舆论宣传和法制建设，加强受众的媒介素养教育，引导受众树立正确的价值观，发挥主流媒体的价值传播引领作用;通过提升新媒体自律意识，重构新媒体内部治理结构，强化自我监管和行业自律;通过精确定位、精准打击和网络投诉举报反馈渠道，建立法治互联网，强化事后监管和惩戒。[17]三是提升互联网内容精准识别技术，建立互联网内容精准识别系统，通过互联网内容分级分类，提升精准监管能力。互联网内容浩如烟海，如果盲目监管，往往可能事倍功半，通过网络技术手段的及时更新和运用实现数据捕获、协议分析、应用数据还原、内容分析过滤，进行内容识别。同时，建立网络内容分级识别体系，如按照网络内容影响程度，定义Ⅰ类警告级、Ⅱ类严重警告级、Ⅲ类危险级，等等，并对相应级别的问题识别建立预警和应急机制，避免网络治理中的监管缺位。

3. 综合评估型互联网治理路径及其特点

综合评估型治理模式强调评估在治理中的作用。这种治理模式就是要建立起一套事前—事中—事后的全景评估体系，让治理环境各有特点、各有重点、各有着力点。这种治理模式既重视治理过程又重视治理结果，既重视互联网企业又重视运营平台。它的主要实现路径是：一是做好事前把关，这个环节需重点重视的是资格和标准上的评估。资格主要包括互联网企业主体参与资格是否完备合法，是否存在违法经营者，也包括其内部管理程序是否规范、经营内容备案是否符合要求。标准主要指互联经营是否能够达到国家关于互联网企业要求的标准。二是事中评估，这个环节重点强调的是运动式治理和常态化治理的结合。运动式治理主要基于某种特殊的治理目标，集中治理资源对互联网进行治理，运动式治理多采用攻坚行动模式。常态化治理建立治理长效机制，对某一领域长期存在的、通过突击和运动式治理无法根治的问题，采取长期的、长效的治理。三是事后评估，这个环节重点是对一个时期（1年或一个评估周期）内，互联网企业所表现的情况进行综合评价，并对评价结果进行奖惩，发挥事后评估的效用。

四、研究结论与展望

本文在梳理现有互联网治理理论和治理路径的基础上，对我国互联网企业的主要模式和特点基于社会治理角度进行了总结、归纳和提炼。总结提炼出单向传播型、多向传播型和零向传播型三种互联网运营模式及其各自模式所涵盖的特征、对公共领域的影响。厘清了我国互联网运营的主要模式和体系脉络，并针对不同模式采取差异化治理策略。为系统化的互联网治理提供经验借鉴，提升互联网治理成效，丰富我国现代治理理论。但也存在一定的不足，需进一步拓展和完善。一是对互联网企业的分类模式还只是初步尝试，旨在为互联网治理提供新的研究视角。二是本文所指的平台监管型、内容监测型和综合评估型治理并非绝对孤立的，都需要建立在共同的法制基础、经济基础、技术基础之上，并以此作为治理保障，在具体的实践中并不能完全割裂开来。

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