“村改居”亟待补齐法律短板

张慧霞

【摘要】由于我国缺乏全国统一的法律、法规指导“村改居”工作，各地“村改居”工作较难开展，且容易损害村民各项合法权益。笔者试图从实体法和程序法两个角度，多方面提出完善“村改居”相关立法的若干思路，以期对我国城镇化建设有所裨益。

【关键词】“村改居” 法律缺失 立法完善 【中图分类号】D92 【文献标识码】A

“村改居”是指城市化进程中，将“村民委员会”改为“社区居民委员会”，农民的农村户口转为居民户口。但是，“村改居”工作并非改个名称，换个牌子那么简单。它涉及到基层组织变更、管理方式转变、农民权益保护等事项，是一项复杂的系统工程，单纯依靠基层政府或行政村自发进行改制是难以解决的，它需要国家和政府的政策支持和法律规范的指引和约束。

近年来，全国各地先后实施了“村改居”工作，取得了一定成效。“村改居”工作的内容主要包括以下几个方面：一是集体土地、集体资产的处置。农村集体土地依法征收，转为国有土地；集体经济组织改制为公司制。二是户籍转变。村民由农村户籍转为城市居民户籍，享受城市居民同等的福利待遇。三是“撤村改居”，村委会依法改制为居委会。四是公共设施建设和管理纳入市政财政。五是被征地农民的社会保障问题。

由于缺乏“村改居”相关法律规范的指导和约束，使社区居委会的工作缺乏明确的法律依据，不利于工作的开展，从而影响“村改居”社区的法治化建设与发展进程。

“村改居”实体法方面的缺失

第一，缺乏全国性的规范性文件指导“村改居”工作。我国虽然已经出台《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》等相关法律，在实际工作中，这两部法律都不能处理好“村改居”社区居委会的职能定位和换届选举等问题。全国范围来看，国务院制定的行政规定和民政部门的规范性文件立法层级低，内容不够全面。地方上，主要依靠地方政府规章或行政规范性文件的形式指导和约束各地的“村改居”工作。然而各地立法存在种种问题，立法差异较大，立法层级低，立法质量不高，并且有些法律文件的内容已经不适应当前城市化快速发展的需要。

第二，对“村改居”集体经济组织的法律地位、组织架构、运行机制等问题缺乏切实可行的法律依据和政策指导。“村改居”中的社区居委会与村委会具有本质区别，按照《城市居民委员会组织法》规定，居委会没有管理集体经济的职能。因此，村集体资产必须与居委会彻底分离。集体经济产权处理不当，极易损害村民财产权益。

第三，“村改居”社区居民的社会保障方面，难以享受与城市居民均等化的公共服务，对此问题缺乏明确的目标要求和实施步骤。由于国家对农村村民和城镇居民在社会保障制度上规定的不一致，“村改居”后，农民转变成居民身份，能否享受到城市居民同等的社会保障福利待遇，是十分重要的事情。比如，“医保”没有将“村改居”居民纳入城市“医保”范畴。与此同时，又失去了原农村村民享有的新型农村合作医疗的资格，客观上造成“村改居”居民医疗保障的缺失或缩水。

“村改居”程序法方面的缺失

一方面，“村改居”的盲目和无序化，缺乏改制的标准和程序。在我国城镇化进程中，相当多的村委会改革成了居委会。但是基于我国国情，不能一刀切地认为，“村改居”是所有农村村委会的必然趋势。因为并非所有的农村地区都具有城镇化的条件。如果农村地区从事农业生产比其他产业更适宜，更有利于农民增收，那么长期坚持农业化道路，促进农村基层民主自治水平不断提高，村委会必将长期稳定地存在。因此，我国“村改居”工作只能因地制宜地实行，必须严格规范其设立条件和程序。防止少数地方政府借“村改居”工作廉价置换农民土地，损害农民利益，反对无序化地进行“村改居”的情况。

另一方面，居委会工作人员的产生办法不统一。“村改居”社区居委会工作人员的选举，《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》两部法律规定并不一致。根据《村民委员会组织法》的规定，实行村民直接选举。而《城市居民委员会组织法》则规定了几种不同的选举方式：既可以由居民直接选举，或者由每户派代表选举，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。显然，在“村改居”涉及的民主选举问题上，由于两部法律规定不一致，“村改居”社区经常会遇到选举办法分歧，引起工作上的困扰。

“村改居”实体法方面的完善

要制定全国性的法律规范。为推动城镇化的快速发展，考虑乡村社会城市化的特殊需要，针对“村改居”社区的法治化发展，我们认为应加快完善《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的有关规定，并以此为基础建立一套系统化的基层社区自治法律体系，以协调两部法律在村委会向居委会过渡中法律制度设计安排上的冲突，从而更好地以法律规范来约束和指导“村改居”的过渡工作。

要重点详尽地规定“村改居”后集体资产的处理办法。关于集体资产保值增值，实践中，有些地区已经探索出比较好的经验，取得了良好成效。如将原村委会的集体经济组织依法改制为股份制企业，实行公司化管理。在转制为公司制之前，可以考虑采用“股份经济合作联社”“股份经济合作社”等农村股份合作制形式作为过渡，依法对村集体资产进行经营管理。条件成熟之后，再依法组建有限责任公司，建立现代企业制度。

要通过立法对“村改居”社区居民的社会保障问题予以详细规定。由于“村改居”社区处于行政村向城市社区过渡与转变的阶段，“村改居”后，社会保障制度应当有一个过渡期限，期限届满后，相关部门应及时依法予以办理。比如，农村原有的具有新型农村合作医疗资格的村民，在“村改居”后由村民转为居民，相关部门应当及时（如一年内）为其办理城镇居民医疗保险。

“村改居”程序法方面的完善

首先，要遵循正当法律程序原则。各地政府“撤村设居”的行政行为应遵循正当法律程序原则，具体而言，包括“村改居”的启动程序（“村改居”的条件和程序）、“村改居”的监督程序（村民会议决议）等。关于“村改居”的实施条件，考虑指标主要是人均耕地面积和从事农业劳动的人数比例。“村改居”的实施程序可以做如下考虑：第一，召开村民会议或村民代表会议，讨论并表决，全体代表过半数同意通过。第二，会议表决通过后，由村向街道提出“撤村设居”的申请。第三，街道报县（区）政府批准。在实践中，一些地方也是按照类似原则和程序进行“村改居”工作的。经过调查反馈，适当时间可以考虑在全国形成统一的指导性规范。

其次，要完善行政参与制度。各地政府在实施“村改居”工作时，应鼓励村民积极参与进来。具体包括政策的制定、居委会选举办法、集体资产的处理、公共设施的建设等与村民利益密切相关的问题。通过细化参与方式、参与途径、参与程序等内容，给村民提供参与机会，保障行政相对人的知情权、听证权、参与权等程序性权利。比如，可以在“村改居”社区居委会工作人员的选举办法中，引入行政参与制度，充分体现村民意见和意愿，保障村民的参与权。

最后，要完善法律救济机制。“村改居”工作关系到农民的身份权、财产权、社会保障权等基本权利，应当完善意见申诉和申辩的上访制度，疏通行政复议、行政诉讼等法律救济途径，全面构建“村改居”农民利益保障体系，从法律程序上保障“村改居”工作沿着法治轨道发展。

（作者单位：湖北工程学院）

【注：本文系湖北省教育厅人文社科青年项目“‘村改居相关法律问题探析”（项目编号：2011jytq202）的阶段性成果】

【参考文献】

①杜家元：《广州“村改居”面临的主要问题及解决思路》，《南方农村》，2015年第1期。

②孟秀玲：《“村改居”工作在哈密的实践与探索》，《实事求是》，2013年第6期。③宋悦华、李曦：《审视“村改居”进程中农民权益的保障》，《中国集体经济》，2013年第4期。

责编/高骊 温祖俊（见习） 美编/宋扬