全面实施预算绩效管理背景下国库事中监督的思考

赵唯江

在全面实施预算绩效管理背景下，国库事中监督将面临新的挑战，本文分析了国库在全面预算绩效管理中发挥事中监督的制约因素，并就此提出了相关完善建议，对于以改进预算管理、优化资源配置具有重要的现实意义。

党的十九大报告中明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实现绩效管理”。2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。2015年1月1日新《预算法》施行，以法律形式明确了财政预算收支中的绩效管理要求。可见，全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，对深化财税体制改革具有重要意义。

一、全面实施预算绩效管理背景下国库事中监督面临的挑战

（一）国库制度體系不够健全

新《预算法》中虽明确了人民银行经理国库职责，履行国库监督的法律地位，但对人民银行和财政部门在预算监督中的界定不够明晰，在国库事中监督具体的监督范围、方法、监督权力的行使等方面的规定也较为笼统。同时，相关的配套实施细则尚未出台，《国家金库条例》及其《实施细则》（1985年）、后续出台的关于国库监督的有关规定或滞后于当前国库业务电子化的发展，或法律层次较低，监管效力有限。国库监督制度体系的不完善，致使国库在实施事中监督欠缺统一的参照标准，制约了国库事中监督职能充分地发挥。

（二）国库系统中事中监督功能的缺失

全面实施预算绩效管理背景下，在对预算收支的效率提出更高要求的同时，对如何做到国库业务的实时监督，是国库面临的一个十分现实的挑战。传统的人工监督方法，往往停留于各类凭证要素齐全性、资料完整性、业务合规性等层面的审核，事中监督的标准化程度低、主观性强、监督效率低、质量差异大、不确定因素多。近年来，随着政府的全部收入纳入国库管理，国库业务量不断增长，加之政府预算管理复杂，预算科目及预算单位繁多，又时常临时预算调整，缺乏系统的自动监督控制情况下，仅靠人工监督，国库事中监督效率和质量难以提高。

（三）国库“一本账”落实不到位

全面实施预算绩效管理，这就要求所有的财政资金全部纳入绩效管理。根据《预算法》的规定，财政专户逐步撤并，国库单一账户制度体系逐渐完善，但并未实现真正意义上的国库单一账户，占地方政府预算收入比重较大的非税收入未全面实现直缴入库，能够实现直缴入库的非税收入占比很小，主要是税务部门代征的残疾人就业保障金收入、教育费附加、地方教育费附加等项目，而大部分非税收入先由非税收入汇缴专户归集，再由财政部门签发指令划转国库，中间环节多，滞留时间长，沉淀资金多，削弱了国库事中监督职能，无法满足预算绩效管理对收支数据全面性、完整性、准确性的要求。

（四）国库集中支付模式存在缺陷

国库集中支付业务是采取“先支付、后清算”的模式，即财政部门向集中支付代理行发出支付指令后，代理银行先将款项垫付给收款人，再根据日终汇总的垫付资金向人民银行国库进行清算，国库由过去的逐笔、实时的事中监督变成了汇总、事后的监督。同时，对于集中支付资金的退回，若集中支付代理行未及时退回国库，国库也难以进行实时监控。国库集中支付流程弱化了国库事中监督职能，无法实现实时监督财政支出并及时发现和制止不合规的拨款，客观上影响预算执行效率和国库资金安全。

二、全面实施预算绩效管理背景下国库事中监督的构建

（一）注重顶层设计，完善国库事中监督制度标准

建议完善预算绩效管理相关制度体系建设，尽快出台《预算法实施条例》，界定人大、财政、国库、审计等机构在预算绩效管理中的职责与关系，确保各部门分工明确、相互制约；进一步细化国库事中监督的范围、方法及评估等内容，确定国库事中监督统一的监督程序、监督标准，同时提高国库监督评价结果的权威性。

（二）加强系统整合，开发国库事中监督系统

以“国家金库工程”建设为契机，在国库监管系统中开发事中监督模块，以财政资金流动为导向设置业务自动监督、风险评估预警、重要事项审批、预算支出监控、实时对账监督、监督评价报告等功能，实现以系统自动监督为主，人工监督为辅的模式，消除人工监督盲点，实现自动、实时的有效监督。

（三）优化资金收付流程，实现预算收支“国库一本账”

为了更好发挥预算绩效管理中国库的作用，应进一步优化财政资金收付流程。一方面，推进非税收入的直缴入库，确保财政资金全部集中在国库单一账户内；另一方面，推进国库直接支付模式办理集中支付业务，全部支出由国库办理，通过简化资金收付的中间环节，实现资金零在途，提高预算资金使用效益，让财政资金收支全过程全面、及时、准确的反映在国库单一账户中，真正实现预算收支“国库一本账”。（作者单位：中国人民银行新余市中心支行）