中外监察制度流变兼论我国监察权的法制化

邱前锋

摘要：人类文明自诞生以来，就以多元化的形态存续和发展。中外监察制度在不同地理环境、历史背景下，发展特点差异显著。古代中国的监察制度，意在“彰善瘅恶，激浊扬清”，随着封建集权的加强，愈发附着于专制皇权。西方监察制度的古希腊源头有着“分权与制衡”的理念，经中世纪的消沉，直至近现代，才得以普遍确立和发展。民国“五权宪法”意图将古代中国的监察制度置于西方“三权分立”政治模式之上，却忽略了基本国情。这些监察制度的经验教训，对我国推进全面依法治国，构建监察权力法制化有着深刻的借鉴意义。

关键词：监察制度;法制化;监察杈;监察委

中图分类号：D523

文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2019）02-0056-07

2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，决定设立监察委员会，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作。这是我国监察权法制化的重大标志性事件，对深化国家监察体制改革，加强对公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。监察权需要在法制内行使，在推进监察法制化的进程中，可以在人类文明多种形式的监察制度上探寻历史经验和教训。

一、古代中国殛民国监察制度

中国古代的监察制度发端于先秦，确立于秦代，经两汉发展，至唐代趋于定型，宋元以降，又于明清进一步加强。

先秦时代的奴隶制社会中，由于社会生产力落后，经济基础薄弱，政治组织形式与结构都相对简单，尚未形成专职监察机构。只是出现了啬夫、纠察令等具有监察效用的官职，因此，监察制度尚在孕育之中。

秦统一六国后，设御史大夫，位列三公，执掌监察之权，并设垂向御史监察系统，是为我国古代监察制度的正式确立。汉代在秦制上发展，武帝时期为强化大一统，设立刺史。并颁行《六条问事》，该法具有监察法的性质，以作为监察强宗豪右、二千石以上高官的依据准则，是为古代监察制度法制化的重要一步。

唐代是我国古代法制发展的高峰时期，中华法系趋于定型，而作为古代法制重要组成部分的监察制度也进一步定型。唐代的监察机构包括一台三院体制和谏官体系，影响深远。《监察六法》是该时期监察法的代表，明文规定按察使的职权范围，察“官人”、“户口”、“徭役”、“农桑”、“仓库”、“盗贼”、“冤苦”、“德行孝悌”等，监察内容包含司法、行政、人事、治安、经济、农事等诸多方面，使我国古代监察法制化进一步发展，并为开元盛世提供了重要的法制保障。

宋在继承唐制的基础上，深刻吸取唐末五代以来，地方藩镇割据势力对朝廷的威胁，大力加强中央集权，监察机构的职能随之加强，实行了台谏合一制度，地方建立监司、通判，严防结党营私。该时期监察法规相对零散，形式主要为皇帝颁发的诏、敕、令，体现了封建专制时期皇权的加强，其内容具体充实，在我国古代监察法制史上具有重要的地位。

明清时期，封建君主专制发展到极端，皇权得到空前加强，监察制度亦随之进一步强化。明初，设都察院代替一台三院体制，监察百官，以为皇帝耳目之寄;又设六科给事中，以监察六部;地方监察设监察御史。明代制定的监察法律数量丰富，内容充实，细致严密，而其中又以《宪纲条例》最为完备。明代监察常4度以及监察立法的情况均体现出了依附于高度强化的君权之上。清代更是把加强君主专制演绎到了极致，基本继承明代监察制作，其制定的《钦定台规》等监察法规，成为中国古代监察法的一部代表之作。

民国时期，不同阶段的监察制度多有不同。其中初期的南京临时政府、广州和武汉国民政府存续时间较短，并且政治环境激荡多变，监察制度未得到有效贯彻。1927年成立的南京国民政府，根据中山先生“五权宪法”思想，即立法、行政、司法、考试、监察这五种治权独立行使，建立了监察制度。1927年颁行《监察院组织法》组建监察院，并随后相继出台《监察委员保障法》《弹劾法》《监察院审查规则》《审计部组织法》，赋予了监察院弹劾、调查、纠举、审计等监察职权，形式上表现出监察权力的法制化、独立化。但由于该国民政府代表的就是大资产阶级和大地主的利益，不能代表最广大人民群众的利益，南京国民政府时期政府内部腐败滋生、官僚贪腐成风，监察法制化和独立性、权威性也就得不到根本保障。

二、古代中国及民国监察制度借鉴意义

中国古代监察制度跨度达两千余年，其间随着中国古代经济政治模式的发展而不断演进，催生出了多样的监察机构和监察法规，给我们后人留下了深刻的经验和教训。

监察制度的日趋法制化。中国古代监察制度，不論监察机构的设置，还是监察法规的制定，均是从简单到精密，彰显了法制化的进程。从早期根本没有专门的监察机构，到后期设立多项并举的垂向监察制度，如明代设都察院和六科给事中，地方监察再设监察御史行巡按制度，越加的复杂精细。而历代所颁行的监察法规，如汉《六条问事》、唐《监察六法》、明《宪纲条例》、清《钦定台规》等也愈发严密，明文规定监察权的行使范围，亦对监察官员进行法制约束，不能恣意妄为。

权威陛对监察权力的行使提供了重要保障。古代中国监察权力的来源是明确的，监察权来源于朝廷，或者说直接来源于皇权，御史巡按即代天子巡狩，而皇帝“受命于天”，封建专制下的皇权或“天命”都是绝对权力，故监察权力的权威不容挑战和质疑。监察权的权威性值得借鉴，但现代社会，绝对权力应该让位于宪法和法律，法律能够保障监察权力的权威性。

相对独立性是监察权力发挥有效性的关键。古代监察权逐渐发展出相对独立的地位，独立于地方，也独立于中央行政机构，但却是完全附庸于皇权的。监察官作为皇帝的耳目，以相对独立的地位，监察百官，纠举非法，对于澄清吏治，整顿朝纲，意义重大。是故，发挥监察的相对独立性，保障独立的监察权力，对于今人又有相当重要的意义。