长三角地区职业教育服务经济社会发展的能力、挑战与改革思路

摘 要 从全国范围来看，长三角地区职业教育服务经济社会发展的能力居于领先地位。主要表现在，普职比大体相当，高职规模稳中有变;经费投入相对充足，办学条件持续改善;师资队伍数量充足，学历水平日渐提升;人才培养效果良好，稳定社会效应凸显;办学密度趋于合理，辐射区域作用突出。同时，长三角地区职业教育在区域办学、地理布局、结构调整、校企合作等方面也面临一系列挑战，需要明确新时期长三角地区职业教育服务经济社会发展的改革思路，包括打破区域合作行政障碍，开发区域合作典型项目;倡导产教协同发展战略，构建区域技能生态系统;根据专业特色调整结构，围绕专业建设运营学校;培育一批优质教育企业，完善产教融合制度体系。

关键词 长三角地区;职业教育;经济社会发展;产教融合

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2019）04-0038-06

2017年12月，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，提出推进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，构建教育和产业统筹融合发展格局，促进产教供需双向对接。该文件的颁布，对我国教育发展具有极为重要的意义，它重申了教育与生产劳动相结合的重要价值，为推动新时期职业教育改革指明了方向。产教融合的关键是做好区域规划，提高职业教育服务区域经济社会发展的能力。本研究将以长三角地区（包括上海、江苏、浙江三省市）为例，深刻剖析该地区职业教育服务经济社会发展的能力与挑战，并尝试提出区域职业教育服务经济社会发展的改革思路。

一、长三角地区职业教育服务经济社会发展的能力

从全国范围来看，长三角地区是我国典型的经济发展集群区，也是我国职业教育发展水平较高的地区。本研究将结合2011-2015年全国统计年鉴、教育部发展发展规划司统计数据①，结合相关指标，对长三角地区职业教育服务经济社会发展的能力做一个系统分析。

（一）普职大体相当，高职规模稳中有变

在我国，高中阶段教育主要包括普通高中教育与中等职业教育两种类型[1]。1985年，为完善我国中等教育结构，恢复中等职业教育办学水平，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出，力争用5年左右时间，使大多数地区的各类高中阶段职业技术学校招生数相当于普通高中招生数。随后，普职比例大体相当政策推广开来。中等职业教育作为与地方（尤其是县域）经济社会发展联系最为密切的一种教育类型，其稳定程度对于地方技术技能人才的供给至关重要。然而，近年来，受产业结构转型升级、高等教育扩招等因素影响，高中阶段教育普职均衡发展面临越来越大的挑战。如表1所示，5年来，长三角地区的普职比总体呈现下滑趋势，与2011年相比，上海、江苏、浙江的下滑幅度分别为20.83%、2.78%、6.85%，但仍高于全国同期平均水平，能够为地方经济社会发展提供基本的技术技能人才保障。

世纪之交，受国有企业改制、高等教育扩招与就业管理体制改革等一系列因素的影响，我国中等职业教育陷入短暂的办学危机。同时，随着我国产业转型升级步伐的加快，国内对高技能人才的需求不断提高。受此影响，我国高等职业教育办学规模不断扩张，逐渐在高等教育体系中占据“半壁江山”。高等职业教育发展的重要意义不言而喻，其使我国职业教育体系构建向前迈出了重要一步，而这是职业教育成为一种教育类型的前提[2]。如表2所示，2015年，上海、江苏、浙江三省市的高职学校数分别为26所、89所、48所。除上海略微减少外，江苏、浙江高职学校数均呈现稳中有升趋势，分别增加了11.25%、2.13%。由此可见，长三角地区高职教育基本具有较为稳定的规模结构。

（二）经费投入相对充足，办学条件持续改善

教育经费是教育事业发展的基本保障。与普通教育相比，职业教育的办学成本相对较高，因此需要更高的投入，这是保证其服务经济社会发展能力的基本前提。由于我国是典型的学校职业教育办学模式，政府是职业教育办学中的主要投资主体。因此，政府对职业教育的经费投入状况，可以反映其对职业教育的重视程度。在中央政府拨款力度有限的情况下，地方政府的拨款力度显得格外重要。以长三角地区各省市中职生均公共财政预算事业费支出为例，2015年上海、江苏、浙江中职生均公共财政预算教育事业费支出分别为25295.30元、12550.97元、16237.53元。以2011年为基准，增幅分别为72.62%、108.76%、105.64%，均明显高于全国平均水平。其中，上海中职经费支出甚至是全国的两倍之多。见表3。

除经费投入之外，办学条件尤其是硬件设施是职业教育办学的重要保障。从统计数据来看，5年来，长三角地区职业教育办学条件持续改善，中职生均校舍建筑面积、中职生均图书册数、每百名中职学生拥有教学用计算机数、中职生均教学仪器设备值、高职生均校舍建筑面积、高职生均图书册数、高职生均教学仪器设备值等指标均呈现上升趋势，基本达到教育部颁布的《中等职业学校设置标准》和《高等职业学校设置标准》，且高于全国平均水平。以长三角地区各省市中职生均教学仪器设备值为例。如表4所示，2015年上海、江苏、浙江中职生均教学仪器设备值分别为23569元、8125元、7754元，5年间增幅分别达到135.43%、85.80%、91.84%，不仅高于国家标准，而且高于全国平均水平。

（三）师资队伍数量充足，学历水平日渐提升

长期以来，职业教育专任教师不足一直是制约我国职业教育发展的重要因素。其直接后果是導致生师比的失衡，以及职业学校过高的班级规模。更为严重的后果是，职业学校的学生知识水平和年龄差距都比较大，不同水平、不同年龄阶段的学生之间学习基础、学习能力以及学习特点都存在显著性差异，在现有大班制下以传统的整齐划一的模式进行教学，教师不可能有足够精力同时兼顾各类学生，导致课堂教学效率低下，师生缺乏良好的交流和沟通，难以保证课堂教学的质量[3]。因此，保证职业教育专任教师数量，降低生师比，成为职业教育师资队伍建设的首要任务。近5年来，长三角地区中职、高职生师比不断降低，均达到国家标准，尤其是中职阶段的生师比下降幅度很大。如表5所示，2011年以来，上海、江苏、浙江中职生师比不断下降，到2015年已经降为14.36、16.08、15.63，远低于20∶1的国家标准。

对高素质教师队伍建设而言，教师学历水平是一个重要的评价指标。2015年，上海、江苏、浙江中职专任教师中合格学历教师比例分别为96.28%、96.83%、96.27%，远高于全国平均水平90.13%。而在高职阶段，学历水平提高更快。如表6所示，2015年，上海、江苏、浙江高职专任教师中研究生学位教师比例分别为53.52%、56.56%、62.90%，涨幅分别为29.78%、42.68%、29.85%，明显高于全国平均水平。

（四）人才培养效果良好，稳定社会效应凸显

职业教育对经济社会发展最直接的贡献是提供其所需要的技术技能人才。长期以来，职业教育办学之所以难以获得社会认可，很大一部分原因在于，培养的人才规格与企业的人力资源需求存在较大差距，技能不匹配问题尤为突出。在此背景之下，大力提高职业院校毕业生的质量就成为推动职业教育内涵式发展的必然选择。在诸多指标之中，毕业生职业资格证书获取率具有较高的参考价值。如表7所示，2015年，上海、江苏、浙江中职毕业生获职业资格证书比例分别为87.34%、87.64%、96.64%，均高于全国平均水平。近五年来，增长幅度分别为10.66%、29.07%、10.91%，其中，江苏省涨幅最大。

除了经济功能之外，职业教育的社会功能在某些地区甚至大于经济功能。职业教育的社會功能主要表现在其对促进社会稳定的重要作用，包括减少犯罪率、降低失业率等。社会稳定的基本前提，就是能让学生留在学校。而后才有机会习得一技之长，并为社会做出更大贡献。因此，中职学生流失率可视为重要的参考指标。如表8所示，2015年，上海、江苏、浙江中职学生流失率分别为6.59%、6.06%、4.12%，远低于全国平均水平7.52%。5年来，江苏与浙江减幅较大，分别达到了66.15%与43.41%。

（五）办学密度趋于合理，辐射区域作用突出

长期以来，规模式发展一直是我国职业教育办学的主旋律。在职业教育发展初期，追求职业教育的规模式发展无可厚非，有助于职业教育事业的快速发展。改革开放以来职业教育办学实践也证明，职业教育的大规模发展为经济社会培养了数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才。然而，在我国职业教育由规模式发展进入内涵式发展时期以后，追求职业教育的特色发展、高质量发展成为新的主导理念。如表9所示，2015年上海、江苏、浙江中等职业教育学校数分别为98所、248所、286所。5年来分别减少了19所、61所、96所。

职业学校数量的减小，并不意味着其辐射区域经济社会发展能力的下降。相反，职业教育可以集中更为优质的资源，提供更好的服务。尤其是在长三角地区，职业教育办学密度本来就高于全国其他地区，办学规模下降所带来的影响不都是消极影响。如表10所示，2015年，上海、江苏、浙江每万平方公里中职学校数分别为155.56所、24.17所、28.04所。与2011年相比，分别减少了30.15所、5.95所、9.41所。但与全国平均水平相比，长三角地区每万平方公里中职学校数仍远高于全国平均水平。

二、长三角地区职业教育服务经济社会发展的挑战

长三角地区职业教育发展仍然存在着一系列制约产教深度融合的挑战，这些挑战影响到其服务经济社会发展能力的提升。

（一）区域办学：各自为战，还是通力合作

我们通常将职业教育办学问题定位在国家层面或者学校层面，而较少从区域层面思考职业教育办学问题。实际上，从国家层面来看，由于我国疆域辽阔、地区差异大，产教融合很难落实到具体行动层面;从学校层面来看，无论其办学主体是行业、企业，还是地方政府，单个学校作为产教融合的主体很难以一己之力穷尽区域产业人才需求。以具有相似经济特点的区域为单位推进职业教育产教融合，提高职业教育服务经济社会发展的能力，至少有两方面优势。一是在同一区域内，经济水平、产业结构更为相似，对职业教育的人力资源需求也更为相似，有利于提高职业教育办学与经济社会发展的适切度。二是在同一区域内，不同类型资源禀赋可能存在较大差异，区域合作可以对各种类型教育资源进行科学配置、有效利用。然而，目前长三角地区的职业教育办学并未形成合力，仍然处于各自为战的状态。一方面，区域内部合作冲突问题的长期存在。区域内部职业教育合作办学是有一定条件限制的，如果彼此之间利益冲突大于利益共识，则很难产生合作。不同利益主体之间的合作有利于合作秩序的形成，包括约束与激励机制等。而合作秩序的建立在很大程度上依赖于政府之间的协调互动。在各自为政的职业教育办学格局下，达成共识并非易事。另一方面，区域内部合作缺乏实质性内容。从现状来看，长三角地区的职业教育在合作办学方面，多数仍停留于合作协议的签署上，而且多见于普通教育，关于职业教育的合作办学协议则不多见，在人才培养、师资交流、课程开发等更具实质效果的合作领域则未能有效开拓。

（二）地理布局：教育园区，还是产教园区

在职业教育办学中，职业院校地理布局的优劣不仅关乎其能否获得区位优势，而且关乎其办学质量的提高。从实践层面来看，比较常规的做法是成立专门的职业教育园区。一般而言，职业教育园区会被安排在相对偏远的郊区，职业院校能够获批足够的办学用地。职业教育办学条件由此得到大大改善，办学规模也能在短时期内快速扩张。受政策影响，常州、无锡等长三角地区城市也兴办了大批职业教育园区。对政府而言，其政策初衷是通过教育园区的建设，开发荒芜的土地，带动周边经济的发展。事实上，职业教育毕竟是一种与经济社会发展联系密切的教育类型，在人才培养的各个环节都可能与产业发生关系，为职业教育人才培养提供支持理应是选址的重要考虑因素。然而，长三角地区不少城市在对职业院校进行区位布局时，并没有考虑到职业教育园区与产业园区的综合布局，从而给职业教育人才培养造成困难。职业教育园区与产业园区较远的距离，不仅会直接增加职业教育校企合作的成本，而且会间接影响职业教育校企合作的深度。

（三）结构调整：合并学校，还是合并专业

就近期而言，职业教育办学规模的下降是一种必然趋势。随着招生数量的减少，部分职业学校会陷入严重的生源危机。为整合职业教育资源，集中优势力量举办职业教育，长三角地区不少地方政府提出了合并学校的计划。仅根据行政指令合并学校，还是根据专业特点合并成专业特色学校，这是两种完全不同的思路。在现实中，前者显然更为常见。调研发现，一些由中专、技工学校、成人大专等多家单位合并而成的职业学校机构冗余严重，学校内部管理关系难以理顺，而且造成一些独具特色的办学形式（比如技工学校、行业背景职业学校）就此消失，学校的专业优势也可能就此失去。回顾职业教育办学历史，在将行业部门隶属学校大规模划拨给教育部门管理之后，给职业学校校企合作带来巨大困难。与此相比，将相似专业合并到某所学校，继续发挥特色学校的专业优势，无疑更有利于整合优质职业教育资源，并更有利于激发职业教育的办学活力。

（四）校企合作：计划思维，还是市场思维

与普通教育相比，职业教育是一种典型的跨界教育，其跨越了教育与职业的界限、职前与职后的界限、学校与企业的界限。而且，职业教育对校企合作的重视程度显然更高。在计划经济时期，由于中专学校多隶属于行业部门、技工学校多隶属于国有企业，所以校企合作能够在组织内部解决。而在我国市场经济体制建设过程中，随着教育管理体制的变革以及国有企业“办社会”功能的剥离，校企合作开始成为棘手问题。自此以后，校企合作主要依靠职业院校的主动联系，实习实训是当前校企合作的主要形式，企业更多的是将学生作为生产岗位的员工使用，较少考虑技能人才培養的客观规律，主要根据单位生产的需要安排学生实习[4]。校企合作的症结多被归结为企业参与校企合作的积极性不高。相应地，改革措施也多从奖惩方式入手，譬如，给予参与校企合作的企业一定的税收优惠，向未参与校企合作的企业征收“教育税”。在此逻辑之下，职业教育办学模式改革更多地被看作是一个教育问题，解决问题的关键是，通过出台政策让企业“配合”职业院校人才培养工作。短时来看，企业可能因为利益参与校企合作，但从长远来看，如果政策导向发生变化，那么这种脆弱的校企合作关系将难以维系。在如今的社会主义市场经济体制下，校企合作的本质已经发生变化，合作双方从组织内科层关系转变为组织间市场关系，合作行为的市场化成为一种必然选择。只有从根本上转变计划思维，将市场思维融入职业教育办学中，才有可能从根本上破解校企合作的难题。

三、长三角地区职业教育服务经济社会发展的改革思路

长三角地区作为经济转型与教育改革的前沿阵地，承受的压力显然更大，改革的急迫性也更大。为有效应对上述挑战，必须明确长三角地区职业教育服务经济社会发展的改革思路。

（一）打破区域合作行政障碍，开发区域合作典型项目

在区域层面推进职业教育合作，之所以会遇到如此多的利益冲突，在很大程度上与我国职业教育的管理体制有关。我国职业教育是按照省（自治区或直辖市）、市、县（县级市）的行政级别逐级管理的，这主要是出于行政管理便利的需要。然而，这种行政管理区域的划分与经济圈的划分却不是完全一致，许多时候需要跨省市来协调管理工作，这就不可避免地遇到一些行政障碍。如长三角地区涉及上海、江苏、浙江三省市，理顺彼此之间的行政关系，找到彼此之间的利益契合点就显得格外重要。比较理性的选择是，在保持现有职业教育行政管理体系不变的基础上，开发区域职业教育合作的典型项目，依托典型项目开展跨省市的职业教育办学合作。当然，这种合作不仅限于协议的签订，而应该具有实质性的内容。如区域层面可以尝试构建劳动力市场预测系统。通过预测的方法，提供充分可靠的有关各职业和教育的劳动力市场信息可以增加其透明性，这样不仅便于学习者选择相关专业和进行教育投资，而且能够实现无需直接政策干预情况下教育系统与劳动力市场的相互适应[5]。在区域范围内（如长三角地区），劳动力市场需求更为相似，职业教育办学水平也更为接近，因此，打破省市界限，以区域为单位预测劳动力市场需求更有真实性与可行性。

（二）倡导产教协同发展战略，构建区域技能生态系统

对区域职业教育办学而言，其所涉及的不只是教育问题，而且是经济问题、社会问题。为了打破产教之间分离的尴尬状态，需要倡导产教协同发展战略，同步规划教育和产业布局，全方位提高产教融合水平。在此，有必要引入一个新概念——产业公地。它是指根植于企业、大学和其他组织之中的研发与制造的基础设施、专业知识、工艺开发能力、工程制造能力等，这些能力共同为一系列的产业成长和技术创新提供基础[6]。其核心观点是，当一个国家失去制造能力时，同时也在失去创新能力，如果没有区域层面产业、教育“技能生态共同体”的存在，教育与产业的发展都将失去“源头活水”，也将无法实现各个主体之间的共融共生。以长三角地区苏南经济带代表城市太仓市为例，作为德资企业聚集地，太仓在引进德国双元制职业教育办学模式的同时，也尝试对其进行本土化改造，并逐渐形成具有区域特色的“政府引领、双元参与、合同执行、成本分担”产教融合模式。其精髓在于构建以德资企业为中心的“技能生态共同体”，在该体系之中，政府主要提供政策层面的支持和优惠，为整个共同体的运作提供良好的政策环境;企业联合培训中心居于核心地位，通过联合技能培养的方式有效降低“单校-单企”式校企合作的成本;德资企业与当地职业学校主要担任了参与者角色，在联合培训中心的协作统筹之下，共同参与技能生产过程;德国工商会主要担任职业资格技能认证角色，确保行业专业技能生产的质量;企业联合组建的行会则通过薪酬控制和劳动力流动限制等方式限制企业间的挖人行为，从而打造出一个竞争有序、相对封闭的劳动力市场。

（三）根据专业特色调整结构，围绕专业建设运营学校

在职业教育办学总体规模下降的情况下，优化职业教育办学结构，整合优质职业教育资源就成为一种必然选择。笔者认为，应根据区域产业结构形态，以及不同学校的专业特色，来调整职业教育办学结构，即将不同学校相同或相似专业合并在一起，做大做强专业，可以进一步彰显职业教育的办学特点，提高职业教育服务经济社会发展的能力。在这方面，上海市根据产业发展需要，对职业教育结构调整进行了有益尝试，并形成了一些独具特色的学校，如上海市商业学校、上海市医药学校、上海市工商外国语学校等。除调整办学结构外，围绕专业建设运营学校也是不可或缺的改革切入点。其核心是加快职业学校内部管理体制调整，挖掘专业的重要价值。虽然在国家层面与地方层面的职业教育政策文件中，都在一直强调管理理念向治理理念的转变，发挥多元治理主体的作用。但在职业教育办学实践中，这一改革理念却困难重重，与科层权威相比，专业权威相当渺小。在整个科层管理体系下，专业带头人往往处于权力的末端，缺乏话语权与自主权。在此局面之下，专业带头人开展专业建设活动经常会受到行政权力的干扰。再者，职业教育为人所诟病最多的就是缺乏文化底蕴，实际上这也与专业文化建设的缺乏相关。正如大学精神的培育需要较长时间一样，专业文化的培育也需要给予大量耐心，切不可急功近利。而这一切同样是以专业价值的发现、专业权威的形成为前提。

（四）培育一批優质教育企业，完善产教融合制度体系

从世界范围来看，即便是在德国、瑞士等职业教育发达国家，职业教育校企合作都是一大难题。在社会主义市场经济体制之下，我国企业已经变成完全的经济实体，其按照市场规则运行，营利是其本质属性，并无义务承担公共教育的责任，这是重构职业教育校企合作关系必须要达成的共识。在此情况下，要让企业承担起本质属性之外的目标，只有四种方法：企业自愿、外部购买其服务、用法律限定其行为、向企业出让一部分利益作为对等交换[7]。在现有体制下，第一种方法显然不切实际。第二种方法在实践层面的运用也不多，其关键在于构建完善的职业培训体系。为此，必须着力打造一批教育企业，即赋予有资质的企业同等重要的教育地位，使其成为与职业学校教育同等重要的组成部分。教育企业的遴选应该设置严格的条件，尤其是遴选一批有社会责任感的企业、“领头羊”式的企业、学生向往的企业[8]。第三种方法在理论层面呼声最高，然而在实践层面却困难重重。其目的在于，通过限定企业的行为来支持职业教育发展。而在我国经济运行模式下，企业往往具有很高自由度，短期内职业教育的战略地位还不足以撼动国家的经济运行模式。可以看到，如果法律条文的制定缺乏经济基础，只能使职业教育校企合作深陷困境。第四种方法在一些典型的职业教育校企合作案例中可以看到，但其同样面临一些制度层面的障碍，急需完善产教融合制度体系。如产权制度的不完善，导致混合所有制办学难以“名副其实”。再有绩效工资制度的负面影响。由于职业教育工作量认定的复杂性，参与职业教育校企合作的教师很难从中获益，这也间接影响到其参与校企合作的积极性。

参 考 文 献

[1]石伟平，郝天聪.普及高中阶段教育 中等职业教育需要发力[J].中国职业技术教育，2017（34）：39-44.

[2][7]徐国庆.从分等到分类——职业教育改革发展之路[M].上海：华东师范大学出版社，2018：67.146.

[3]茶文琼，徐国庆.小班化教学：现代职业教育内涵建设的基本保障[J].教育探索，2017（8）：34-38.

[4]潘海生，王世斌，尤德毅.中国高职教育校企合作现状及其影响因素分析[J].高等工程教育研究，2013（3）：143-148.

[5]Hans Heijke， Lex Borghans. Toward a Transparent Labour Market for Educational Decisions[M]. Aldershot： Ashgate， 2009：127.

[6]加里·皮萨诺，威利·史.制造繁荣：美国为什么需要制造业复兴[M].北京：机械工业出版社，2014：12.

[8]石伟平.直面职教改革深水区三大难题[N].中国教育报，2018-03-06（9）.

The Ability， Challenge and Reform Thought of Vocational Education Serving Economic and Social Development in Yangtze River Delta Region

Hao Tiancong

Abstract  From a national perspective， vocational education in the Yangtze River Delta region is in the leading position in serving economic and social development， which mainly manifested in the following aspects： the proportion of general vocational education is roughly equal， and the scale of higher vocational education is stable and changing; the investment of funds is relatively sufficient， and the conditions of running a school continue to improve; the number of teachers is sufficient， and the educational level is increasing; the effect of talent cultivation is good， and the social effect of stabilization is prominent; the density of running a school tends to be reasonable， and the role of radiation is prominent. At the same time， vocational education in the region is also facing a series of arduous challenges in regional school-running， geographical layout， structural adjustment and school-enterprise cooperation. It is necessary to clarify the reform ideas of vocational education in the region serving economic and social development in the new era. It includes breaking administrative barriers to regional cooperation， developing typical projects of regional cooperation， advocating the strategy of coordinated development of industry and education， building regional skills ecosystem， adjusting the structure according to professional characteristics， operating schools around specialties construction， cultivating a number of high-quality education enterprises， and improving the system of integration of industry and education.

Key words  Yangtze River Delta; vocational education; economic and social development; integration of industry and education

Author  Hao Tiancong， doctoral student of Institute of Vocational and Adult Education of East China Normal University（Shanghai 200062）