韶关人才政策优化研究——基于公共政策周期理论视角

廖云平

（中共韶关市委组织部 人才工作科，广东韶关512001）

人才是国家实现创新发展的关键。党的十九大报告指出：“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来。”［1］习近平总书记在2018年全国组织工作会议上进一步强调，不拒众流，方为江海。只有实行积极、有效以及开放的人才政策，才能集聚四方之才。

韶关市委、市政府向来高度重视人才工作，注重构建一个良好的人才政策环境，2010年至今，先后推出了20多项人才政策，通过组织实施各项人才政策，韶关的人才发展环境持续优化，人才结构不断改善，人才引进和培养成效显著，为韶关经济社会发展提供了坚强的人才保障。公共政策周期理论把政策过程视为一种政策行为的生命过程，并将政策运行过程分为制定、执行、评估、监控、终结五个循环往复的阶段，由此形成一个周期［2］。任何一项政策都不可能绝对完善和科学，随着现实条件的改变，政策在实施过程中总会碰到这样或那样的问题。因此，结合政策环境的变化，系统分析现行人才政策存在的不足，对人才政策进行切合实际的修订和优化，就显得尤为重要。

一、韶关现行人才政策分析

（一）基于主题的人才政策梳理

为了便于对韶关现行人才政策进行分析，笔者对韶关市2010年至今的20多项人才政策作一梳理，具体见表1。

表1 2010年至今韶关市人才政策

（续上表）

（二）现行人才政策的主要特点

一是政策扶持力度大、受益群体多。从2017年起，韶关市级人才资源开发专项资金提高到每年1亿元以上，上不封顶，财政足额保障。在充裕的资金支持下，人才政策的受益面迅速扩大，资金支持额度也稳步提高。例如《关于扶持高校毕业生在韶就业实施意见》（2018）明确规定，对新引进的全日制研究生给予8万元、本科生给予3万元、专科生给予1万元购房补贴，还能连续两年享受每年3 600-12 000元的生活补贴，连续两年享受2 400元租房补贴。据预测，市财政每年将投入1.5亿兑现该政策。再如，按照2018年新出台的博士和博士后扶持政策，40岁以下新引进的博士，可以获得生活补贴和住房补贴共计50万元；45岁出站（基地）来韶留韶工作的博士后，将获得省、市财政生活补贴、住房补贴共计100万元，政策的扶持力度在全国同等城市中居于前列，具有一定的比较优势。

二是重视卫生和教育领域人才的引进和培育。先后针对基础教育学校公办教师“县管校聘”、强师工程、基层医疗卫生人才队伍建设、基层医疗卫生机构人事薪酬管理出台专项扶持政策，这反映了韶关市委、市政府高度重视教育、卫生等民生事业的发展，注重营造一个良好的人才发展环境。

三是大力扶持企业引进研发人才。围绕传统优势产业以及战略性新兴产业发展的需要，先后出台《韶关市柔性引进人才实施办法》《韶关市扶持产业科技人才实施意见（试行）》等政策。说明韶关市委、市政府能意识到产业科技人才对企业发展的重要性，注重发挥产业科技人才在经济社会发展中的引领和支撑作用。

四是建立了基本覆盖各层次的人才吸引政策。现行人才吸引政策有针对层次较高人才的《关于进一步联系服务高层次人才工作实施意见》等引进办法；针对高校毕业生，有《关于进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作实施方案》；针对技能人才群体，有《关于促进技工院校毕业生留韶来韶返韶就业扩大技能人才有效供给实施意见》等专门政策。人才吸引政策相对完善，惠及的人才群体范围较广。

二、存在的主要问题

公共政策周期理论使我们能更好地了解政策过程的各种构成因素，同时也完整地展现了政策从开始制定到最后终结的整个过程，并且很好地表明了政策过程的动态性和连续性［3］。笔者拟以公共政策的周期理论为指导，分析韶关现行人才政策存在的不足。

（一）政策制定层面

一是人才政策开放性较弱。在人才年龄方面，韶关针对人才享受的待遇设置了明确的年龄限制条件，例如《韶关市百名享受市政府特殊津贴人才选拔管理实施意见》（试行），要求选拔对象“距法定退休两年以上”。从生态发展区寻求“差异化”引才策略以及人才发挥作用的现实情况来看，这些限制条件不利于韶关“银色人才”的引进与使用。根据我们调查了解到，韶关医疗卫生领域、教育领域以及企业，都十分重视和需要这类人才。在社会保险方面，现行政策明确要求产业发展领域紧缺适用人才引进对象“在韶缴纳社会保险”，不少企业反映，这样的限制条件与珠三角等发达地区相比，显得非常保守，不利于企业紧缺适用人才的引进。在人才户籍方面，现行政策明确将本地户籍作为人才享受相关政策的重要条件之一。例如《韶关市加快引进培养高层次人才的实施办法（试行）》，高层次人才聘期工资外津贴发放对象明确为“正式落户我市的博士和正高级专业技术人才”。

二是政策惠及的对象不够科学。一方面重视外地人才引进，对现有人才培养力度不够。2016年以来，围绕“紧缺适用”、“产业科技”，出台了一系列的人才引进政策，相比之下，人才培养力度就小得多。据相关部门测算，仅仅兑现《关于韶关市扶持高校毕业生在韶就业的实施意见》这一项人才引进政策，市财政每年的投入就达到1.5亿，培养本土人才的《韶关市百名享受市政府特殊津贴人才选拔管理实施意见》（试行），每年的投入约为120万。韶关长期以来都是“人才洼地”，人才需求量比较大，大量引进各层次人才是经济社会发展的客观需求，但从长远看来，“人才强市”目标的实现不能只建立在人才引进上，本地培养的人才更接“地气”，或许能用得更好。另一方面，针对青年人才培养力度不够。人才政策应该覆盖到整个“人才链”，而不应只是少部分成熟型人才［4］。现行的人才支持政策中，资助资金和服务资源大多集中在功成名就的少部分人才身上，对青年人才的资助力度不够、服务相对不足。例如韶关首期享受市政府特殊津贴的111名人才中，40岁以下的仅占10%左右。人才成长规律告诉我们，青年人才最具创新性，最容易出科研成果的年龄在35岁左右。对成长型青年才俊进行持续而稳定的支持，有利于充分激发青年人才创新激情。

（二）政策执行层面

一是政策宣传效果不佳。当前韶关人才政策的宣传手段不多，一般是通过召开新闻发布会发布政策信息、下发文件以及媒体报道等方式进行宣传，社会各界对人才政策知晓度不高。在座谈会或访谈中，企事业单位人才代表普遍表示，对韶关人才系列政策了解不多。笔者在莞韶工业园抽样调查发现，人才群体对韶关市综合性人才政策总体知晓度仅为20%左右，这反映出我们对人才政策宣传的针对性不强，不够有效。

二是政策立法需提上议事日程。现行的韶关人才制度建设依然以政策规范为主，还没有上升到法律规范的高度。人才管理、引进、培养、激励、流动、评价等一系列人才开发活动缺乏专门的法律做保障，影响了人才政策执行效力。随着知识经济时代的到来，人才领域市场化、契约化程度会越来越高，仅仅依靠传统的组织手段和行政手段已经难以满足新时期人才工作的要求。在访谈过程中，不少在韶创新创业的高层次人才向笔者反映，希望政府出台的各项人才优惠政策能得到法律的保障。

（三）政策评估层面

2010年以来，韶关市陆续出台了20多项人才政策，但没有制定出有效的政策评估办法。一直以来，人才政策评估都比较行政化，通常以经验总结或座谈会的形式进行，评估机制和流程不规范、不科学，致使有关部门对政策落实难于有效跟进，对政策实施效果也难于科学评估。

（四）政策监控层面

韶关已出台的绝大部分人才政策，在制定政策时没有注意将政策的执行与监督有效分开，政策的执行部门同时也是监督部门。由于缺少外界的有效监督，使一些政策执行不到位。

（五）政策终结层面

政策终结代表着一个政策周期的结束，也孕育着另一个更高级别政策周期。然而，韶关已出台的部分人才政策，由于缺乏政策终结的规范程序，即使已经失效，或者已经被新的政策取代，也没有及时废止。这在一定范围内导致了新旧政策的冲突，带来了政策执行的混乱。

三、优化建议

韶关市人才政策的优化，应结合经济社会发展，尤其是传统优势产业转型以及新兴产业规划的客观需求，优化、提升现有人才政策，实施更加开放、更加科学、更加有效的“人才新政”，构建一个不断创新、持续优化、日趋完善的人才政策体系，最终真正实现制度优势向人才优势转变。

（一）进一步增强韶关人才政策的开放度

在人才年龄方面，要修改相应政策的有关规定，对于特别优秀的人才，只要身体条件允许，年龄可以适度放宽。通过“差异化”的引才方式，充分吸引具有丰富经验的“银色人才”来韶工作。在人事关系方面，本着“以用为本”的原则，取消紧缺适用人才、创新创业团队引进等人才政策中引进人才须转入人事关系的限定，增强政策灵活性和吸引力。在人才户籍方面，取消将户籍作为人才享受有关待遇的前置条件，提高政策的科学性。

（二）加大对本土人才的培养和青年成长型人才扶持力度

完善人才培养政策。依托高校教育资源以及院士工作站、博士后工作站、博士后实践基地等平台资源，出台专门政策，加大专项资金扶持力度，扎实做好本地现有人才的培养，大力资助现有人才各种形式的继续深造和学术交流，支持本地人才进行自主创新。加强对青年成长型人才的扶持。设立青年人才培养专项计划，每年根据韶关经济社会发展需要资助一批青年人才创新创业，支持青年人才参与重大科研项目，对从事基础研究的青年才俊给予持续而稳定的支持，充分激发成长型人才的创新创造活力。

（三）加强人才政策的对内普及和对外宣传

首先，充分利用网络和新媒体平台，优化“韶关人才网”、开通“韶关人才”微信公众号，建立集政策解读、人才需求、人才服务和人才项目等为一体的宣传平台，及时发布有关信息，为各类人才打造一个了解韶关人才政策和发展环境的“窗口”；其次，印刷韶关人才政策宣传资料，在人才政策宣讲会、人才工作交流会等场合发放，并有效发挥市县人才驿站平台作用，广泛宣传相关政策；最后，充分利用广播、报纸、电视等传统媒体，扩大人才政策知晓面和影响力。

（四）加快人才立法进程

将法治化作为人才制度创新的突破口，积极探索人才立法［5］。借鉴深圳、珠海等发达地区的人才立法经验，加快研究制定韶关市人才地方法律法规，整合人才有关政策为法律法规，形成覆盖人才引进、培养、使用、流动、评价、激励等各个环节，创新创业、医疗教育、社会保障、生活配套、人才投入等各领域，争议纠纷调解、仲裁、诉讼等各个方面，内容科学、覆盖面广、程序严瑾的人才法律体系，为人才的发展提供全面法治保障。

（五）建立人才政策全过程监控机制

丰富政策监督主体、拓宽政策监督渠道，形成以政府相关机构为主导，企事业单位、各类人才积极参与的人才政策监控机制。一方面，要做好政策出台有关环节的监督，特别是要监督政策制定部门做实做细前期调研工作；另一方面，要加强对人才管理服务部门的监督，确保管理服务部门落实责任、执行有力。

（六）完善政策实施成效评价机制

借鉴深圳、东莞、苏州等城市的做法，引进第三方评估机构，建立有效的政策评估机制，对政策制定、执行落实、完善等进行科学评估，构建有效的政策评估指标，注重对人才结构、人才的经济贡献率、人才发展环境等政策产出指标进行科学评估。

（七）适时终结无效的人才政策

随着人才发展环境的变化，部分人才政策可能滞后于时代发展了，或者经有关部门科学评估发现针对性、科学性已经不强，这就需要相关部门通过规范的程序，将这类人才政策予以终结，并根据政策环境的变化与时俱进出台新政策，以保障政策体系的延续性。